Thẩm quyền giải quyết và trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính và hành vi hành chính là vấn đề trọng tâm của Luật khiếu nại, tố cáo. Một mặt, nó thể hiện quan điểm của Nhà nước khi xử lý vấn đề này; mặt khác, nó tạo ra cơ sở pháp lý hết sức quan trọng cho toàn bộ quá trình giải quyết khiếu nại đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại của công dân.
a) Về nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, hành vi hành chính:
Mặc dù trong Luật khiếu nại, tố cáo không nêu ra một nguyên tắc khái quát vấn đề trách nhiệm, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng từ những quy định cụ thể của Luật, chúng ta có thể thấy rõ rằng: thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước mà trước hết là thuộc người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa một bên là người bị quản lý (mà chủ yếu là công dân) và bên kia là cơ quan quản lý nhà nước: nếu một quyết định hành chính hay một hành vi hành chính bị khiếu nại và bị coi là trái pháp luật thì có thể chính cơ quan hành chính nhà nước ấy sẽ thay đổi quyết định về hành vi bị khiếu nại, trả lại các quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân, cơ quan, tổ chức đã bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Nếu Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm1991 giao quyền chủ động cho các tổ chức thanh tra nhà nước (thanh tra là một cấp độc lập) trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, thì tại Luật khiếu nại, tố cáo, thẩm quyền và trách nhiệm của thanh tra nhà nước chỉ còn là xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của chủ tịch uỷ ban nhân dân các cấp (trừ Tổng thanh tra nhà nước có một số quyền). Còn thẩm quyền, trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước từng cấp, từng ngành lại được xác định hết sức rõ ràng, cụ thể theo nguyên tắc sau đây:
+ Giải guyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
+ Giải quyết các khiếu nại mà cấp dưới trực tiếp giải quyết nhưng còn có khiếu nại. Tuy nhiên trong từng cấp thì thẩm quyền đó có những nét đặc biệt riêng và được các điều luật quyết định cụ thể. Chẳng hạn: chủ tịch uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, giải quyết khiếu nại mà chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại (thủ trưởng cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện được hiểu là thủ trưởng cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Ví dụ: trưởng phòng, ban...)
- Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, giải quyết khiếu nại mà chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại (quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng). Giải quyết khiếu nại mà giám đốc sở hoặc cấp tương đương thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (quyết định này là quyết định giải quyết cuối cùng). Ví dụ: đối với sở giáo dục và đào tạo thì Uỷ ban nhân dân tỉnh quản lý về dân sự, tổ chức... còn quản lý về chuyên môn nghiệp vụ do Bộ giáo dục và đào tạo đảm nhiệm. Nếu có khiếu nại thì chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh chỉ giải quyết đối với những vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Khác với Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm1991, Luật khiếu nại, tố cáo qui định chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng, vì chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là cấp có thẩm quyền quản lý toàn diện mọi vấn đề trên phạm vi toàn tỉnh. Quy định này nhằm đề cao trách nhiệm của chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc giải quyết mọi khiếu nại phát sinh từ địa phương, khắc phục tình hình vượt cấp lên các cơ quan ở Trung ương. Mặt khác, qui định này cũng bảo đảm quyền khiếu nại của công dân
được thực hiện tốt hơn so với Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo (1991) vì Pháp lệnh qui định chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện đã là cấp giải quyết khiếu nại cuối cùng (Điều 15).
b) Về vấn đề giải quyết khiếu nại cuối cùng:
- Để tạo tiền đề giải quyết dứt điểm các khiếu nại trong thời gian nhất định, ở những cấp nhất định, hạn chế tình trạng khiếu nại vòng vo, kéo dài. Luật khiếu nại, tố cáo cũng đã qui định cụ thể thẩm quyền được ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng gồm có chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Tổng thanh tra nhà nước và Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, Luật khiếu nại, tố cáo không quy định một cách máy móc việc giải quyết khiếu nại qua mấy lần giải quyết như ở Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 mà tuỳ từng trường hợp cụ thể sẽ được giải quyết cho phù hợp. Về cơ bản, việc xác định cấp giải quyết cuối cùng được xác định trên nguyên tắc cơ bản của việc tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước ta. Đó là nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ. Cụ thể là đối với những vụ việc khiếu nại phát sinh tại địa phương, cơ sở, nếu nội dung vụ việc được phân cấp cho địa phương quản lý thì chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là cấp giải quyết cuối cùng, nếu nội dung thuộc quản lý theo ngành hoặc lĩnh vực nào đó thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý ngành và lĩnh vực đó là cấp giải quyết cuối cùng (có thể minh hoạ qua phụ lục).
Ngoài ra Luật quy định Tổng thanh tra nhà nước là cấp giải quyết cuối cùng đối với khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết nhưng còn khiếu nại (Khoản 1, Điều 26, Luật khiếu nại, tố cáo); Thủ tướng chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng đối với: 1-Khiếu nại của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết nhưng còn khiếu nại, trừ quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng; 2-Khiếu nại đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước (Khoản 1, Điều 28).
Tuy Luật qui định thẩm quyền của các cấp giải quyết khiếu nại có cụ thể, rõ ràng hơn so với Pháp lệnh trước đó, song về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, chúng tôi thấy có mấy vấn đề đặt ra: Một là, pháp luật không qui định cho Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (trừ những người đồng thời là Bộ trưởng phụ trách một số công tác của Chính phủ) thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, mà trao cho Tổng thanh tra nhà nước quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng như đã nói ở trên. Điểm không hợp lý ở đây, theo chúng tôi, Thủ trưởng cơ
quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về ngành hay lĩnh vực công tác trên phạm vi cả nước, họ là những người đứng đầu cơ quan có chức năng tương đương chức năng của Bộ. Để thực hiện chức năng này, họ cũng được trao nhiều quyền hạn như Bộ trưởng được trao; trong hoạt động giải quyết khiếu nại cũng vậy, họ cũng được trao những quyền ngang nhau như Bộ trưởng (Khoản 1, Điều 25, Luật khiếu nại, tố cáo). Do vậy, sẽ hợp lý hơn nếu giao cho họ thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực hoặc ngành mà họ được phân công phụ trách; Tổng thanh tra nhà nước không thể nắm vững vấn đề phát sinh trong một lĩnh vực hoặc ngành của quản lý hành chính nhà nước bằng chính người đứng đầu ngành này hay lĩnh vực đó. Hai là, theo Điều 28 Luật khiếu nại, tố cáo qui định Thủ tướng chính phủ có quyền giải quyết " khiếu nại mà bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại, trừ khiếu nại đã có quyết định giải quyết cuối cùng"; Điều 21 Nghị định 67/1999/NĐ-CP thì qui định Thủ tướng chính phủ giao lại toàn bộ thẩm quyền đó cho Tổng thanh tra nhà nước. Trên danh nghĩa, thẩm quyền giải quyết vụ, việc vẫn thuộc Thủ tướng chính phủ. Do tính pháp lý hơn hẳn của Luật so với Nghị định, điều này vô hình chung đã phức tạp hoá các qui định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Mặc dù uỷ quyền nhưng pháp luật qui định công việc đó là thuộc trách nhiệm của Thủ tướng chính phủ. Việc trao cho Tổng thanh tra nhà nước giải quyết toàn bộ khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ qua Nghị định 67/1999/NĐ-CP. ở đây là đi qui định lại thẩm quyền giải quyết mà nó đã được "vỏ che" bằng cơ chế uỷ quyền.
Để khắc phục hạn chế này, cần phải xác định lại thẩm quyền của Thủ tướng chính phủ, cùng với nó là tăng thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Tổng thanh tra nhà nước. Ba là, vấn đề uỷ quyền của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp cho Chánh thanh tra cùng cấp trong giải quyết khiếu nại cũng là vấn đề đang khó đi vào thực tế, phản ánh sự lúng túng trong việc tìm ra cơ chế về giải quyết khiếu nại hành chính hiệu quả. Pháp luật khiếu nại, tố cáo qui định về uỷ quyền, nhưng chưa qui định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện việc uỷ quyền, thể thức văn bản uỷ quyền... Do vậy, dẫn đến tình trạng hiện nay nhiều tỉnh, huyện lúng túng không uỷ quyền hoặc uỷ quyền theo hướng khoán trắng từ đầu cho thanh tra cùng cấp. Nhưng theo qui định của pháp luật: việc thẩm tra, xác minh vụ việc, chủ tịch Uỷ ban nhân dân có thể uỷ quyền cho chánh thanh tra cùng cấp. Rồi trên cơ sở đó ra quyết định giải quyết khiếu nại hoặc tiếp tục uỷ quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại. Thực tế cho thấy, hiệu lực pháp lý của quyết định theo cơ chế uỷ quyền khó được thực tế chấp
nhận. Vì vậy, cần nghiên cứu lại vấn đề này. Nên chăng theo hướng mở rộng thẩm quyền trực tiếp giải quyết khiếu nại cho Chánh thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện nhằm tăng hiệu lực, hiệu quả của quyết định giải quyết khiếu nại.
c) Về giải quyết khiếu nại theo con đường Toà án hành chính:
Quyền khiếu nại hành chính của công dân còn được giải quyết theo con đường tòa án. Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo ghi nhận, toà án nhân dân là một "nhánh" trong giải quyết khiếu nại hành chính. Thẩm quyền của Toà án nhân dân xét xử các vụ án hành chính sau khi khiếu nại lần đầu mà không được giải quyết theo thời hạn hoặc không đồng ý quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của cơ quan hành chính cùng cấp. Đây là hướng rất tốt để mở rộng quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, công dân có quyền lựa chọn cơ chế giải quyết khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Giải quyết khiếu nại bằng con đường toá án sẽ đảm bảo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền đó là nguyên tắc xét xử độc lập - chỉ tuân theo pháp luật, đảm bảo tính khách quan giữa người khởi kiện và người bị kiện. Hạn chế được gánh nặng cho các cơ quan hành chính cấp trên, để cơ quan hành chính có điều kiện thực hiện chức năng quản lý của mình, đảm bảo sự nhanh nhạy thông suốt trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Mặt khác giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính nhiều khi còn thiếu khách quan, cấp trên nghe cấp dưới, nể nang nhau. Khi có qui định giải quyết thì thiếu chế tài thực hiện nên hiệu lực pháp luật thấp, vụ việc dây dưa kéo dài. Ngược lại, giải quyết bằng con đường toá án theo một trình tự tố tụng chặt chẽ có chế tài đảm bảo thi hành bản án, nên việc giải quyết khiếu nại có hiệu quả hơn và dứt điểm được vụ việc. Thế nhưng trên thực tế những năm qua cho thấy những vụ việc khiếu nại được đưa ra xét xử bằng con đường toà án hành chính còn rất hạn chế, hệ thống toà án này rất ít việc. Rõ ràng là người dân ít sử dụng công cụ này để bảo vệ quyền lợi của mình. Nguyên nhân của tình trạng này theo chúng tôi, có thể do: 1) Thủ tục của Luật hành chính so với Luật khiếu nại, tố cáo còn quá phức tạp; 2) Tâm lý ngại kiện ra toà (khiếu nại thì làm, nhưng kiện tụng thì không); 3) Dân không tin sự phán quyết của Toá án hành chính được thi hành, một mặt: do việc thi hành án hành chính chưa kiên quyết nên ít hiệu quả; mặt khác, khi xét "xử quan" thì toà thường nể nang và thường xét xử theo hướng có lợi cho phía Nhà nước hơn, người dân thường chịu thiệt. Khả năng kháng án lại khó... Do vậy, việc xây
dựng một cơ chế tài phán hành chính đơn giản, hiệu năng là cần thiết để hướng các khiếu nại của công dân sẽ do Toà án hành chính giải quyết, các cơ quan hành chính nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
d)Về xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng:
Nhằm bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của công dân, phát hiện, khắc phục kịp thời những sai sót trong hoạt động giải quyết khiếu nại. Pháp luật khiếu nại, tố cáo còn đặt ra những qui định về việc xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Khoản 2 Điều 28 Luật khiếu nại, tố cáo qui định: "Thủ tướng chính phủ có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức".
Cụ thể hoá nội dung này, tại Khoản 1, Điều 15 Nghị định 67/1999/NĐ-CP của chính phủ qui định: "người đã ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng khi phát hiện quyết định đó có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì phải tự xem xét lại để việc giải quyết khiếu nại đúng qui định của pháp luật" và Khoản 4, Điều 15 của Nghị định qui định thời hiệu xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là 12 tháng kể từ ngày quyết định đó có hiệu lực thi hành. Như vậy, có thể khẳng định rằng tất cả những người có thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng đều có trách nhiệm phải xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng do chính mình ban hành khi phát hiện có vi phạm pháp luật trong thời hạn luật định. Theo Luật, trách nhiệm xem xét lại khiếu nại cuối cùng chủ yếu thuộc về Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, và ở một chừng mực nhất định, Thủ tướng Chính phủ cũng có trách nhiệm xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.
Mặt hạn chế:
+ Pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu nại mới chỉ qui định một cách chung chung rằng: những người đã ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng cũng phải tự xem xét lại quyết định của mình để đảm bảo việc giải quyết khiếu nại theo đúng qui định của pháp luật; và thời hiệu