5. Những yếu tố chi phối và tỏc động đến quỏ trỡnh hoàn thiện quan hệ phỏp lý giữa
2.1.4. Cỏc loại hỡnh chủ thể nhà nƣớc
Giai đoạn trước đổi mới (1986)
Trong giai đoạn này, do chịu sự chi phối của cơ chế kế hoạch hoỏ quan liờu bao cấp nờn Nhà nước ta đó khụng phõn biệt quyền quản lý nhà nước, quyền sở hữu tài sản của nhà nước và quyền kinh doanh của DNNN.
Cơ quan chấp hành và hành chớnh nhà nước cao nhất đều khụng cú chức năng quản lý và thực hiện quyền SHNN tại DNNN. Đến Hiến phỏp 1980, HĐBT mới cú chức năng: “Củng cố và phỏt triển thành phần kinh tế XHCN; cải tạo và sử dụng cỏc thành phần kinh tế phi XHCN, kết hợp với hoàn thiện và củng cố quan hệ sản xuất XHCN với phỏt triển lực lượng sản xuất”. Cỏc bộ, ngành, chớnh quyền địa phương quản lý nhà, đất và tài sản cụng cộng, trường học, bệnh viện, đơn vị cụng cộng và xớ nghiệp.
46
Nhà nước trực tiếp thực hiện quyền sở hữu tại DNNN nờn hầu như tất cả cỏc CQNN đều là chủ thể. Sự đa dạng và phức tạp của chủ thể nhà nước trong giai đoạn này cú thể khỏi quỏt tại Phụ lục 1 – Sơ đồ quan hệ giữa Nhà nước và DNNN trước đổi mới. Theo sơ đồ này, quyền hạn và nghĩa vụ của cỏc chủ thể chồng chộo, đan xen nhau như “ vũng kim cụ” trúi buộc DNNN vào hệ thống chỉ tiờu phỏp lệnh, kỡm hóm sự phỏt triển và sự tự chủ của DNNN.
Giai đoạn sau đổi mới đến nay
Theo Luật DNNN 1995, Luật DNNN 2003, hệ thống chủ thể nhà nước được hỡnh thành như sau:
Sơ đồ 2.1. Sơ đồ hệ thống chủ thể nhà nƣớc trong QHPL giữa NN và DNNN
Sở hữu toàn dân –
Nhà n-ớc Chính phủ Bộ Tài chính Tổng cục QLV & TS Cục Tài chính DN Tổng Công ty 91 SCIC Tổng Công ty 90 Bộ, Cơ quan ngang Bộ UBND Tỉnh DNNN và Các DN có vốn Nhà n-ớc
47
Theo Luật DNNN 1995 thỡ chủ thể nhà nước gồm: Chớnh phủ; Bộ quản lý ngành, Bộ Tài chớnh; cỏc bộ, cơ quan khỏc; UBND tỉnh; HĐQT là đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại DNNN cú HĐQT và là đại diện chủ sở hữu đối với DNNNdo mỡnh đầu tư toàn bộ vốn điều lệ. Luật DNNN 2003 bổ sung hai loại chủ thể là: Tổng cụng ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC); CTNN là đại diện phần vốn do cụng ty đầu tư ở DN khỏc.
Chớnh phủ cú nhiệm vụ và quyền hạn: Thống nhất quản lý và sử dụng cú hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dõn. Bộ và UBND cấp tỉnh cú nhiệm vụ quyền hạn:
quản lý DNNN thuộc ngành, lĩnh vực, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất; bảo đảm sử dụng cú hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dõn do mỡnh phụ trỏch; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể thuộc quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại DN cú vốn nhà nước.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ đối với DNNN trực thuộc bao gồm: quyết định việc thành lập, giải thể DN; phương hướng sản xuất kinh doanh; kiểm tra bảo toàn vốn, sử dụng tài sản và việc chấp hành phỏp luật, chớnh sỏch; quyết định bổ nhiệm cỏn bộ lónh đạo DN. Những chủ thể này cú quyền quyết định những vấn đề cơ bản nhất của một DN, như: thành lập, giải thể, chuyển thể hỡnh thức hoạt động, phương hướng hoạt động, kiểm tra và vấn đề cỏn bộ. Do đú, cỏc chủ thể này cũn được gọi là đơn vị chủ quản đối với DNNN.
Bộ Tài chớnh chịu trỏch nhiệm quản lý vốn và tài sản của nhà nước tại DN. Chức năng của Bộ Tài chớnh là: “Thống nhất quản lý vốn và tài sản nhà nước tại cỏc DN. Theo uỷ quyền của Chớnh phủ đại diện sở hữu về vốn và tài sản nhà nước tại cỏc DN. Xột duyệt và tổng hợp quyết toỏn của DNNN”.
Để xỏc định cụ thể hơn cơ quan đại diện chủ SHNN về vốn và tài sản tại cỏc DN, tập chung chức năng quản lý về một mối, Nghị định số 34/CP ngày 27/5/1995 quy định: Tổng cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước tại DN là “tổ chức tài chớnh chuyờn ngành trực thuộc Bộ Tài chớnh, cú nhiệm vụ giỳp Bộ Tài chớnh thống nhất
48
quản lý vốn và tài sản nhà nước tại DN và đại diện chủ sở hữu về vốn và tài sản nhà nước tại cỏc DN theo uỷ quyền của Chớnh phủ”.
Tổ chức bộ mỏy quản lý vốn và tài sản nhà nước tại cỏc DN được tổ chức thành hệ thống từ Trung ương đến cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Để trỏnh cú sự chồng chộo trong nhiệm vụ quản lý vốn và tài sản thuộc SHNN tại DN, Thủ tướng Chớnh phủ cú Quyết định số 397/TTg ngày 07/7/1995, yờu cầu cỏc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ, UBND Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cú trỏch nhiệm chuyển giao nhiệm vụ quản lý vốn và tài sản nhà nước tại cỏc DN trực thuộc cho Bộ Tài chớnh. Ngày 28/8/1999, Chớnh phủ cú nghị định số 84/1999/NĐ - CP thành lập Cục Tài chớnh DN cú nhiệm vụ chung là quản lý vốn và tài sản thuộc SHNN tại cỏc DN.
Ngoài ra, để thực hiện chủ trương xoỏ bỏ dần chế độ Bộ chủ quản và cấp hành chớnh chủ quản, đưa cấp đại diện chủ sở hữu xuống gần DN. Nhà nước đó thành lập Tổng cụng ty theo Quyết định 91/TTg (gọi tắt là TCT 91) trực thuộc Thủ tướng Chớnh phủ và Tổng cụng ty thành lập theo Quyết định 90/TTg (gọi tắt là TCT 90) trực thuộc Bộ, ngành hoặc UBND một số tỉnh, thành phố lớn. Nhà nước khụng quy định rừ cú chức năng đại diện nhưng theo quy định về tổ chức và hoạt động của TCT, thực chất đõy là một cấp đại diện sở hữu của nhà nước đối với DN thành viờn.
Luật DNNN 2003 quy định HĐQT là: “đại diện chủ sở hữu đối với cụng ty do mỡnh đầu tư toàn bộ vốn điều lệ” và quy định “SCIC là đại diện chủ sở hữu đối với cụng ty do mỡnh đầu tư toàn bộ vốn điều lệ”. Bản chất và nội dung phỏp lý của hai “trường hợp” núi trờn là hoàn toàn giống nhau. Vậy, khi SCIC một phần gúp vốn vào DN khỏc, thỡ ai được giao làm đại diện chủ sở hữu?
HĐQT trong DNNN xuất hiện lần đầu tiờn trong Luật DNNN 1995. Từ đú, thiết chế này được ỏp dụng đại trà trong cỏc DNNN, trước hết là trong cỏc TCT. Việc đưa ra chế định HĐQT là để bảo đảm cho sự vận hành nghiờm tỳc cơ chế “tập thể lónh đạo, cỏ nhõn phụ trỏch”, hạn chế những tiờu cực cú thể xảy ra nếu để một mỡnh tổng giỏm đốc/ giỏm đốc điều hành DN.
49
“HĐQT là đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại CTNN cú HĐQT”. Nhưng phỏp luật khụng xỏc định cơ quan nào là đại diện “giỏn tiếp”. Chức năng chủ sở hữu của cỏc cơ quan hành chớnh chủ quản là “ trực tiếp” hay giỏn tiếp? “trực tiếp” và “giỏn tiếp” khỏc nhau như thế nào? Tất cả người được chỉ định đều là “đại diện” chủ sở hữu. HĐQT “quản lý DN”, tổng giỏm đốc/giỏm đốc là người “điều hành cao nhất”. Vỡ vậy, cú sự xung đột giữa hai cơ cấu quản lý này. Nhà nước đó thu hẹp cỏc cơ quan chủ quản nhưng vẫn giao cơ quan hành chớnh làm chủ quản trực tiếp DNNN. Cơ quan đại diện chủ sở hữu về cơ bản là cơ quan hành chớnh, tư duy, năng lực và phương phỏp làm việc, tổ chức nhõn sự… đều chủ yếu phục vụ cho cụng việc hành chớnh; chứ khụng cú thiờn hướng kinh doanh 80, tr.43.
Sự can thiệp vào quyền tự chủ của DN bằng cỏc biện phỏp hành chớnh và phi thương mại đó làm cho QHPL giữa nhà nước và DNNN bị hành chớnh hoỏ, cứng nhắc, khụng phự hợp với bản chất của quan hệ giữa nhà nước-DN. Chức năng quản lý nhà nước và quản lý kinh doanh tuy đó tỏch bạch nhưng thực tế vẫn lẫn lộn do thiếu những quy định cụ thể, cản trở hiệu lực quản lý nhà nước và hiệu quả hoạt động của DNNN. Kế hoạch, quy hoạch, chớnh sỏch của cơ quan quản lý nhà nước đối với nền kinh tế, đụi khi bị sai lệch với tớn hiệu thị trường vỡ những quyền lợi riờng của “con DNNN” trực thuộc. Nhiều dự ỏn bị phớa nhà tài trợ hoặc cho vay vốn ưu đói cấm DN cú cơ quan hành chớnh chủ quản tham gia đấu thầu. Việc “chạy hỗ trợ, chạy dự ỏn, chạy chớnh sỏch” của DNNN xuất hiện.
Thấy rừ sự bất cập của chế độ hành chớnh chủ quản, Nhà nước ta đó cú nhiều quy định để xoỏ bỏ dần cơ quan chủ quản nhưng chưa thực hiện được, chưa lập ra được cơ quan chuyờn trỏch quản lý tài sản tại DNNN. Xoỏ bỏ cơ chế chủ quản, cơ quan hành chớnh sẽ mất đi phương tiện quản lý và khụng cú cơ quan để thực hiện quyền chủ sở hữu. Và, năng lực điều hành và quản lý hạn chế sẽ dẫn đến việc khụng giỏm sỏt, kiểm soỏt được việc quản lý, sử dụng và định đoạt tài sản tại cỏc DNNN, nờn chưa đủ điều kiện để xoỏ bỏ chế độ này.