5. Những yếu tố chi phối và tỏc động đến quỏ trỡnh hoàn thiện quan hệ phỏp lý giữa
2.6.1.Khỏch thể của quan hệ phỏp lý giữa Nhà nƣớc và DNNN
Qua phõn tớch thực trạng nờu trờn, cú thể so sỏnh QHPL giữa Nhà nước và DNNN trong giai đoạn trước và sau khi tiến hành đổi mới (1986) như sau:
Bảng 2-3: So sỏnh QHPL giữa Nhà nƣớc và DNNN trƣớc và sau đổi mới. Trƣớc đổi mới (1945 – 1986) Sau đổi mới (1986 - đến nay)
QHPL giữa giữa Nhà nƣớc và DNNN Quan hệ Nhà nước và DNNN khụng tỏch rời. Quan hệ hành chớnh lệ thuộc “ cha – con”. Cơ chế chủ quản toàn diện và cứng nhắc.
Nhà nước tỏch khỏi DNNN. Hoàn thiện quan hệ chủ đầu tư (sở hữu) – chủ thể kinh doanh. Tiến tới xoỏ bỏ hành chớnh chủ quản.
Sở hữu Sở hữu đơn nhất (sở hữu nhà nước).
Đa dạng hoỏ chế độ sở hữu trong DN (Nhà nước, tư nhõn, nước ngoài…). Tư cỏch chủ thể của DNNN
Là đơn vị phụ thuộc của cỏc cơ quan hành chớnh, là cụng xưởng sản xuất hoàn toàn dựa vào kế hoạch chỉ tiờu phỏp lệnh.
Là chủ thể cú tư cỏch phỏp nhõn độc lập và là chủ thể cạnh tranh trờn thị trường.
77 Quyền tự chủ của DNNN Nhà nước “thống nhất kế hoạch”, “thống nhất điều phối”, DN khụng cú quyền tự chủ, khụng cạnh tranh.
DN “tự chủ kinh doanh”, “tự chịu lỗ lói” trờn thị trường.
Khỏch thể
Hiện vật, hoàn thành hệ thống chỉ tiờu phỏp lệnh, lợi ớch xó hội và lợi ớch kinh tế hoà quyện, khụng đặt vấn đề hiệu quả đầu tư.
Giỏ trị thể hiện qua lợi nhuận và lợi ớch kinh tế. Hiệu quả đầu tư là tiờu chớ đỏnh giỏ. Cố gắng tỏch bạch kinh doanh và cụng cộng.
Cơ chế tỏc động
Cơ chế kế hoạch hoỏ quan liờu bao cấp. Khụng mở cửa nền kinh tế.
Cơ chế thị trường định hướng XHCN và hội nhập kinh tế quốc tế.
Qua bảng so sánh, có thể rút ra một số đánh giá nh- sau:
Giai đoạn tr-ớc khi ban hành Luật DNNN 1995
Cơ chế quản lý kinh tế trong giai đoạn này là cơ chế quan liêu, bao cấp, lấy kế hoạch hoá làm trung tâm, gắn kế hoạch với hạch toán kinh tế kinh doanh XHCN. Nhà n-ớc là chủ sở hữu, ng-ời quản lý và trực tiếp điều hành, phối hợp mọi hoạt động của các chủ thể. Nhà n-ớc là ng-ời chịu trách nhiệm hoàn toàn và cuối cùng về mọi hoạt động của DN. DNNN chỉ làm nhiệm vụ sản xuất, phân phối theo mệnh lệnh hành chính. XNQD hoạt động giống nh- các đơn vị hành chính trong một bộ máy hành chính tập trung quan liêu khổng lồ theo những mệnh lệnh đ-ợc phát ra từ các trung tâm quản lý.
QHPL giữa nhà n-ớc và DNNN là quan hệ trao đổi hiện vật, không dựa vào giá trị. DNNN giữ vai trò của cơ sở hành chính, đơn vị gia công cho nhà n-ớc. Mục đích của các chủ thể không phải là lợi nhuận. Nhà n-ớc có nghĩa vụ bao cấp cho DNNN, lãi nhà n-ớc thu, lỗ nhà n-ớc bù. Bản chất của QHPL giữa nhà n-ớc và DNNN là quan hệ cấp phát và giao nộp.
Mặc dù chậm chạp, nh-ng QHPL giữa nhà n-ớc và DNNN đ-ợc hoàn thiện theo h-ớng nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN thông qua việc mở rộng quyền tự chủ mà biểu hiện rõ nét nhất là giảm dần hệ thống chỉ tiêu pháp lệnh. Nhà n-ớc từng b-ớc quy định tỷ lệ lợi nhuận để lại cho DN tuỳ thuộc vào sự cung ứng vật t- của nhà n-ớc. tuy nhiên, nhà n-ớc vẫn không bảo đảm cân đối các điều kiện vật chất cần thiết cho hoạt động của các DN.
78
Khách thể của QHPL trong giai đoạn này dần dần đ-ợc định hình phù hợp với bản chất của nó do DNNN dần dần đ-ợc quyền chuyển sang hạch toán theo thị tr-ờng, quyền tự chủ của DNNN bắt đầu đ-ợc thừa nhận. Nhà n-ớc cũng bắt đầu hoàn thiện việc giao chỉ tiêu kế hoạch, chuyển dần việc giao kế hoạch trực tiếp sang kế hoạch gián tiếp. Nhà n-ớc đã từng b-ớc xoá bỏ việc bao cấp từ ngân sách, bãi bỏ chế độ hai giá. DNNN chỉ còn một chỉ tiêu pháp lệnh đó là nộp ngân sách.
Nhà n-ớc vẫn dùng biện pháp hành chính để đạt đ-ợc mục đích đề ra là buộc DN bảo toàn và phát triển vốn mà ch-a tạo ra động lực cho DN tự chủ phát triển. Trách nhiệm và quyền lợi về việc bảo toàn vốn của DN không rõ ràng, không thực hiện đ-ợc cũng không chịu trách nhiệm và nếu phát triển vốn cho DN cũng không đ-ợc h-ởng lợi.
Nhà n-ớc vẫn còn sử dụng công cụ, chính sách để bao cấp DNNN mà ch-a thay đổi cơ bản về quyền và nghĩa vụ của chủ thể để nâng cao hiệu quả của DNNN.
Giai đoạn ban hành luật DNNN 1995 đến nay
Việc ban hành Luật DNNN 1995 và Luật DNNN 2003 đã có những thay đổi cơ bản về quyền và nghĩa vụ làm cho chủ thể ngày càng h-ớng tới những giá trị và lợi ích thiết thực phù hợp với cơ chế thị tr-ờng. Mặt khác, điều kiện kinh tế xã hội phát triển, môi tr-ờng kinh doanh càng ngày đ-ợc hoàn thiện hơn làm cho QHPL giữa nhà n-ớc và DNNN phù hợp hơn với các yếu tố của thị tr-ờng, khách thể của quan hệ pháp lý dễ trở thành hiện thực. Sự cạnh tranh bình đẳng giữa các nhà đầu t- (trong đó có Nhà n-ớc), giữa các loại hình DN đã buộc chủ thể của QHPL quan tâm nhiều hơn, tính toán chặt chẽ hơn về chi phí và lợi ích. Ph-ơng thức tác động bằng mệnh lệnh hành chính dần đ-ợc thay thế bằng ph-ơng pháp bình đẳng thoả thuận để điều chỉnh quan hệ giữa nhà đầu t- nhà n-ớc và DNNN tự chủ kinh doanh.
Nhà n-ớc đã thực hiện nhiều biện pháp trợ giúp DNNN nh- miễn thuế, giảm thuế, cho vay -u đãi, vay không phải thế chấp khoanh nợ, dãn nợ, chuyển nợ thành vốn ngân sách cấp, tham gia xuất khẩu trả nợ nhà n-ớc, đ-ợc trúng thầu hoặc đ-ợc giao thầu nhiều công trình do nhà n-ớc đầu t-, để lại khấu hao tái đầu t- 81, tr.3.
Điều này làm ảnh h-ởng đến môi tr-ờng kinh doanh lành mạnh, đồng thời gây nên tình trạng bất bình đẳng giữa DNNN và DNNQD, nhiều n-ớc vẫn coi nền kinh
79
tế Việt Nam là nền kinh tế phi thị tr-ờng, áp đặt mức thuế cao đối với hàng hoá Việt Nam. Tình trạng DNNN bị kiện bán phá giá hoặc bỏ giá thầu thấp hơn giá thành đã minh chứng cho nhận định trên. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Nhà n-ớc khi ngay từ lúc giao vốn đã không xác định chính xác giá trị tài sản giao cho DNNN, việc định giá chủ yếu căn cứ vào sổ sách, không định giá đ-ợc th-ơng hiệu, uy tín, thị tr-ờng, quyền sử dụng đất. Điều này đã dẫn đến sự bất bình đẳng với các loại hình DN khác.
Nhà n-ớc ch-a thể tính toàn hiệu suất của việc khai thác và sử dụng tài sản, cũng nh- khó có thể đánh giá hiệu quả thực tế của DNNN để có biện pháp thực hiện quyền và nghĩa vụ của nhà đầu t- một cách phù hợp.
Nhà n-ớc đầu t- vào DNNN để đạt đ-ợc lợi ích và lợi nhuận nh-ng với sự bất cập trong quy định của pháp luật và việc thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể làm cho mục đích của nhà n-ớc và DNNN không đạt đ-ợc. Quy mô và số l-ợng DNNN rất lớn trong khi năng lực thực thi quyền sở hữu và hệ thống giám sát việc thực thi quyền sở hữu rất yếu nên thất thoát và không hiệu quả là tất yếu. Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản về phân loại DNNN, đánh giá DNNN, tuy nhiên những quy định này gần nh- không đi vào cuộc sống. Việc đầu t- của nhà n-ớc không hiệu quả luôn xảy ra nh-ng có một cảnh báo hay phản biện của xã hội hay cơ quan chức năng. Dân chúng, các tổ chức xã hội thì không có thông tin để giám sát. Ngay cả Chính phủ cũng không có đ-ợc sự giám sát th-ờng xuyên, Nguyên Thủ t-ớng Phan Văn Khải đã từng phát biểu: “ Tôi nhớ hồi còn l¯m Phó Thủ tướng cho đến nay, ít nhất hai lần tôi đã phải xử lý nợ xấu không trả đ-ợc cho DNNN. Vừa giải quyết xong 18.000 tỉ, vài năm sau đã 18.000 “ 19.000 tỉ kh²c “quay l³i“. Cứ làm ăn thế này sẽ hạn chế nhịp độ tăng trưởng của đất nước“ 90, tr.1.
Trên thực tế, trong các quan hệ pháp luật cụ thể, lợi ích của nhà n-ớc và DNNN đều không đạt đ-ợc. Nhà n-ớc cần thu gọn DNNN, để có thể thực hiện quyền sở hữu hiệu quả. Đồng thời có cơ chế để DNNN hoạt động công khai, minh bạch để nhiều cơ quan tổ chức giám sát hiệu quả của DNNN. Chi phí cho việc công khai, minh bạch và chi phí cho t- vấn, kiểm toán nhỏ hơn giá trị thất thoát, lãnh phí và tham nhũng trong đầu t- của nhà n-ớc. Điều này phù hợp với bản chất của sở hữu
80
toàn dân, đồng thời tạo điều kiện cho các công ty t- vấn, kiểm toán phát triển và lành mạnh hoá môi tr-ờng kinh doanh, đầu t-.
2.6.2. Tình hình DNNN và những kết quả của quá trình hoàn thiện QHPL giữa
Nhà n-ớc và DNNN
Giai đoạn tr-ớc khi ban hành Luật DNNN 1995
Với quan niệm kinh tế XHCN dựa trên chế độ sở hữu công cộng về t- liệu sản xuất với hai hình thức sở hữu là toàn dân (SHNN) và sở hữu tập thể, do đó nền kinh tế XHCN chỉ có hai thành phần kinh tế là kinh tế quốc oanh và kinh tế tập thể. Vai trò chủ đạo của kinh tế quốc doanh (nhận thức đồng nghĩa với DNNN) đ-ợc xem là một nguyên tắc của CNXH, công hữu ngày càng nhiều thì CNXH ngày càng nhiều.
Trong thời kỳ này, hệ thống DNNN đã có mặt hầu khắp trong các ngành và các lĩnh vực sản xuất của xã hội, chiếm tỷ trọng lớn về giá trị vốn, tổng sản l-ợng và thu nhập trong nền kinh tế. “Đến năm 1960, khu vực này đã chiếm tỷ trọn: 83,5% trong tổng giá trị tài sản cố định và 79,6% giá trị tài sản l-u động của khu vực sản xuất vật chất: 38,4% giá trị tổng sản phẩm xã hội; 33,1% thu nhập quốc dân. DNNN chiếm khoảng 85% vốn cố định của nền kinh tế, 90% lao động có kỹ thuật, c²n bộ khoa học v¯ qu°n lý đ¯o t³o có hệ thống của c° nước“59, tr.165 - 166.
Những vấn đề về lý luận, nhận thức về QHPL giữa nhà n-ớc và DNNN ch-a đ-ợc nghiên cứu toàn diện. Việc hoàn thiện QHPL giữa nhà n-ớc và DNNN thực hiện trên nền tảng của hệ lý luận cũ, không thực hiện, chủ quản duy ý chí về mô hình CNXH. Do đồng nhất CNXH với công hữu và kinh tế quốc doanh, lẫn lộn giữa mục tiêu và ph-ơng tiện nên đã phát triển tràn lan các DNNN hoạt động kém hiệu quả, không t-ơng xứng với sự đầu t- của nhà n-ớc. Quy luật kinh tế khách quan của thị tr-ờng bị xem th-ờng, coi thị tr-ờng là riêng có của chủ nghĩa t- bản, không thấy hết những mặt tích cực và tác động của kinh tế thị tr-ờng trong tăng tr-ởng kinh tế.
Tr-ớc năm 1990, Nhà n-ớc ch-a ban hành các văn bản đối với hoạt động của kinh tế t- nhân nên tình trạng núp bóng nhà n-ớc để hoạt động xảy ra phổ biến, góp phần làm cho hoạt động kinh tế rối rắm, phức tạp. Năm 1990, Nhà n-ớc ban hành Luật Công ty, Luật DN t- nhân, năm 1992 Nhà n-ớc ban hành Nghị định 66/NĐ ngày 16/01/1992 về cá nhân, hộ kinh doanh đã giải quyết dứt điểm tình trạng núp
81
bóng DNNN. Môi tr-ờng cạnh tranh, tự do kinh danh đã từng b-ớc đ-ợc hình thành buộc DNNN phải có nghĩa vụ tự hoàn thiện, phát huy quyền tự chủ, nâng cao hiệu quả hoạt động.
Giai đoạn ban hành Luật DNNN 1995 đến nay
Việc hoàn thiện QHPL giữa nhà n-ớc và DNNN đã đạt đ-ợc một số kết quả nhất định. Mặc dù đã có những chuyển biến quan trọng và đóng góp to lớn vào sự nghiệp phát triển kinh tế – xã hội của đất n-ớc, nh-ng nhìn chung hiệu quả hoạt động của DNNN không cao, ch-a t-ơng xứng với vai trò, vị trí, tiềm năng và sự đầu t- của nhà n-ớc. Nhiều khiếm khuyết, bất cập của các DNNN vẫn ch-a đ-ợc khắc phục một cách cơ bản, việc hoàn thiện và sắp xếp lại DNNN th-ờng đ-ợc đánh giá là chậm so với yêu cầu86, tr.2.
DNNN vẫn giữ vững vai trò trong nền kinh tế thị tr-ờng. Quá trình hoàn thiện đã tác động nhiều mặt đến DNNN, làm đảo lộn nhiều mối quan hệ tổ chức và quản lý và thực hiện quyền sở hữu, mặc dù số l-ợng DNNN giảm đáng kể, nhân lực cũng đ-ợc thay đổi mạnh nh-ng toàn bộ khu vực DNNN vẫn tăng tr-ởng cao hơn tr-ớc và giữ vị trí đang kể trong GDP, đóng góp ngân sách và xuất khẩu. Việc tăng tr-ởng của DNNN càng có ý nghĩa khi đặt trong tổng thể tốc độ tăng tr-ởng chung của nền kinh tế đạt mức khá cao. Hiệu quả hoạt động sản xuất – kinh doanh của DNNN đã đ-ợc nâng lên rõ rệt so với thời kỳ tr-ớc đây. Vai trò định h-ớng nền kinh tế cũng đã đ-ợc thực hiện tốt. DNNN là những đơn vị chủ lực trong phát triển nhiều ngành quan trọng trong chuyển đổi cơ cấu kinh tế phù hợp với cơ chế quản lý và hội nhập quốc tế. Vai trò xã hội của DNNN vẫn đ-ợc giữ vững, đảm nhận và thực hiện khá tốt việc sản xuất hàng hoá công cộng thiết yếu, bảo đảm các nhiệm vụ chính trị – xã hội ở các vùng khó khăn và địa bàn an ninh chiến l-ợc.
Cơ chế thực hiện quyền SHNN đối với DN đã từng b-ớc đ-ợc xác lập và hoàn thiện phù hợp với cơ chế thị tr-ờng, đó là: xác lập t- cách pháp lý đối với DNNN là một tổ chức kinh tế độc lập, tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động sản xuất – kinh doanh; DNNN đã thực sự đ-ợc th-ơng mại hoá, định h-ớng theo thị tr-ờng; cơ chế tài chính của DNNN đã chuyển sang tự chủ, tự chịu trách nhiệm, xoá bỏ bao cấp
82
từ ngân sách, DN đã đ-ợc “thương m³i ho²“ – một quá trình không dễ thực hiện ở các n-ớc chuyển đổi.
QHPL đ-ợc hoàn thiện trên cơ sở bảo đảm quyền của chủ sở hữu, hiệu quả kinh tế của DN và cạnh tranh bình đẳng với DN khác. Quyền SHNN, quyền tự chủ và chức năng quản lý nhà n-ớc đang ngày càng đ-ợc làm rõ. Cơ bản đã xác định ai là chủ sở hữu vốn; mức độ tự chủ của DN tiến tới xoá bỏ cấp hành chính chủ quản.
Nhà n-ớc đang tiến dần đến mục tiêu chuyển đổi ph-ơng thức quản lý DN từ ph-ơng thức đầu t-, sở hữu toàn bộ sang ph-ơng thức đầu t-, góp vốn để nắm giữ tỷ lệ cổ phần hoặc phần vốn góp chi phối làm cho vốn của nhà n-ớc mang lại lợi nhuận tối đa và những lợi ích khác cho tổng thể nền kinh tế của đất n-ớc 2, tr.12.
Quyền lợi hợp pháp của các đồng chủ sở hữu trong DNNN có vốn đầu t- của các chủ thể khác ngày càng đ-ợc tôn trọng và đảm bảo. Hiện t-ợng can thiệp của các cơ quan hành chính nhà n-ớc đối với quyết định hợp pháp, đúng luật, đúng điều lệ của DN ngày càng giảm, đặc biệt là đối với các CTCP đ-ợc hình thành từ việc