5. Những yếu tố chi phối và tỏc động đến quỏ trỡnh hoàn thiện quan hệ phỏp lý giữa
2.1.6. Quỏ trỡnh đổi mới, sắp xếp DNNN
Thành lập, giải thể DNNN
Từ năm 1990, Nhà nước ta bắt đầu sắp xếp, đổi mới hệ thống DNNN theo hướng thành lập lại, giải thể, sỏp nhập, cổ phần hoỏ, cụng ty hoỏ DNNN. HĐBT ban hành quyết định số 315 – HĐBT ngày 01/9/1990 về việc chấn chỉnh và tổ chức lại sản xuất và kinh doanh của DNNN.
Nhà nước bắt đầu quy định cỏc điều kiện về vốn, ngành nghề kinh doanh, quy mụ, luận chứng về thị trường, tiờu thụ sản phẩm, thủ tục thành lập, đăng ký kinh doanh trong việc thành lập DNNN (Nghị định 388 – HĐBT ngày 20/11/1991) khiến DNNN trở thành một phỏp nhõn kinh tế, hoạt động theo phỏp luật và bỡnh đẳng trước phỏp luật. Xỏc định chủ sở hữu của DNNN là nhà nước và uỷ quyền cho DN quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước.
Nhà nước đó khẳng định và phỏp lý hoỏ tư cỏch và địa vị của DNNN như một chủ thể kinh doanh đầy đủ, loại bỏ những DNNN đó bị thị trường đào thải nhưng vẫn tồn tại trờn danh nghĩa. Cỏc biện phỏp ỏp dụng là kiờn quyết và quyết liệt, DNNN khụng được đăng ký lại sẽ chấm dứt hoạt động. Nhà nước kiểm tra và chấn chỉnh lại DNNN theo hướng chỉ cú hai cấp được hạch toỏn độc lập là DN và liờn hiệp XNQD. Giải thể hoặc sỏp nhập những đơn vị khỏc, những DN do cỏc Liờn
55
hiệp, TCT hoặc CQNN tự ý thành lập và cho hạch toỏn trỏi với quy định của nhà nước.
Luật DNNN 1995 đó tạo ra một bước chuyển biến trong việc quy định chặt chẽ rừ ràng cỏc tiờu chuẩn, điều kiện để thành lập, tổ chức lại, giải thể DNNN, lĩnh vực ưu tiờn và hạn chế thành lập mới DNNN để hạn chế việc thành lập cỏc DN khụng đủ điều kiện, gúp phần thể chế hoỏ định hướng đổi mới và sắp xếp lại khu vực DNNN. Nghị định 50/CP của Chớnh phủ ngày 28/8/1996 đó xỏc định chỉ đầu tư thành lập DNNN mới trong những ngành then chốt, những lĩnh vực mang lại nguồn thu lớn cho ngõn sỏch và những lĩnh vực khụng cú sự thay thế bằng cỏc thành phần kinh tế ngoài quốc doanh.
Luật DNNN 1995 được ban hành tạo cơ sở phỏp lý cho việc đẩy nhanh việc sắp xếp DNNN. Cỏc DNNN cụng ớch được chớnh thức thừa nhận là DN nờn việc sắp xếp chỳng được gắn với chương trỡnh tổng thể của nhà nước. Từ đú, đó cú những chuyển biến tớch cực về hiệu quả hoạt động như: cơ cấu và quy mụ DNNN bước đầu được điều chỉnh theo hướng phự hợp hơn và tập trung vào những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế.
Luật DNNN 2003 tạo ra sự thay đổi căn bản trong vấn để thành lập, giải thể, đổi mới và sắp xếp DNNN ( CTNN) theo hướng:
Thu hẹp ngành, nghề, lĩnh vực, địa bàn (4 ngành và lĩnh vực) thành lập mới CTNN. Điều kiện thành lập CTNN rất chặt chẽ, nhất là về vốn, cụng nghệ, tớnh khả thi; đối với TCT phải đặc biệt chỳ trọng tớnh liờn kết và tự nguyện, trừ cỏc TCT trong ngành độc quyền.
Thu hẹp cỏc cơ quan cú quyền đề nghị thành lập và người quyết định thành lập CTNN. Việc phờ duyệt chủ trương thành lập CTNN đều thụng qua cấp Trung ương trờn cơ sở phương ỏn tổng thể được Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt. Gắn quyết định đầu tư với quyết định thành lập CTNN, tức là chỉ cú một quyết định chủ đầu tư đối với dự ỏn này.
56
Cấu trỳc cụng ty mẹ – cụng ty con bao gồm một cụng ty mẹ nắm quyền điều khiển và một hay một nhúm cỏc cụng ty chịu sự điều khiển của cụng ty mẹ này dựa trờn sở hữu vốn hoặc đầu tư vốn. Bản chất của nú là sự chi phối của nhà đầu tư đối với cụng ty con nhờ sở hữu vốn tại cụng ty con, là giải phỏp trong việc hoàn thiện quan hệ giữa nhà nước và DNNN trong việc đầu tư kinh doanh vốn nhà nước, thiết lập một mụ hỡnh tổ hợp liờn kết kinh doanh chặt chẽ nhưng vẫn linh hoạt phự hợp với cơ chế thị trường. Khẳng định mục đớch chuyển đổi là “nhằm chuyển từ liờn kết theo kiểu hành chớnh với cơ chế giao vốn sang liờn kết bền chặt bằng cơ chế đầu tư tài chớnh là chủ yếu; xỏc định quyền lợi, trỏch nhiệm về vốn và lợi ớch kinh tế giữa cụng ty mẹ và cụng ty con và cụng ty liờn kết; tăng cường năng lực kinh doanh cho đơn vị liờn kết; tạo điều kiện phỏt triển thành lập đoàn kinh tế. 65,tr.2.
Luật DN 2005 quy định “nhúm cụng ty” là tập hợp cỏc cụng ty cú quan hệ gắn bú lõu dài với nhau về lợi ớch kinh tế, cụng nghệ, thị trường và cỏc dịch vụ kinh doanh khỏc, nhúm cụng ty bao gồm ba hỡnh thức: cụng ty mẹ - cụng ty con; tập đoàn kinh tế và cỏc hỡnh thức khỏc. Phỏp luật khụng định nghĩa mụ hỡnh cụng ty mẹ – cụng ty con nhưng xỏc định rừ quan hệ của chủ sở hữu với DN, quyền và trỏch nhiệm của cụng ty mẹ đối với cụng ty con. Thừa nhận cụng ty mẹ và cụng ty con là cỏc chủ thể phỏp lý độc lập, đồng thời quy định cấm những hành vi dựng quyền chi phối để thao tỳng, làm ảnh hưởng lợi ớch hợp phỏp của cụng ty con.
Từ nội dung trờn cú thể định nghĩa: “cụng ty mẹ – con là mụ hỡnh liờn kết giữa cụng ty mẹ là DN Việt Nam với cụng ty con là DN Việt Nam hoặc DN nước ngoài, trong đú cụng ty mẹ nắm giữ toàn bộ vốn điều lệ hoặc cổ phần chi phối của cụng ty con, cú quyền chi phối đối với cụng ty con”.
Luật DN 2005 xỏc định tất cả cỏc CTNN thành lập theo Luật DNNN 2003 phải chuyển thành cụng ty TNHH hoặc CTCP theo Luật DN 2005 trong thời hạn 4 năm kể từ ngày 01/07/2006. TCT theo mụ hỡnh cụng ty mẹ – con sẽ cú cụng ty mẹ là CTCP hoặc cụng ty TNHH và khụng cũn là CTNN như hiện tại và TCT theo mụ hỡnh cụng ty mẹ – cụng ty con được gọi là nhúm cụng ty.
57
Ngày 7/3/1994, Nhà nước ban hành Quyết định số 90/TTg và Quyết định 91/TTg để thực hiện chủ trương từng bước xoỏ bỏ cơ chế hành chớnh chủ quản, xoỏ bỏ sự phõn biệt giữa DNNN trung ương và DNNN địa phương, nõng cao mức độ tập trung hoỏ, nõng cao khả năng cạnh tranh, tăng sự tớch tụ vốn và tài sản để hỡnh thành cỏc lực lượng kinh tế nũng cốt cho KTNN giữ vai trũ chủ đạo. Cỏc TCT 90, 91 là phỏp nhõn kinh tế gồm nhiều DN thành viờn cú quan hệ với nhau về tài chớnh, cỏc dịch vụ liờn quan và cú quy mụ tương đối lớn. Nhà nước đảm bảo việc thành lập TCT phải hạn chế độc quyền và cạnh tranh bừa bói. Mụ hỡnh hoạt động của TCT được đổi mới, tạo điều kiện hỡnh thành, phỏt triển theo mụ hỡnh cụng ty mẹ – con và tập đoàn kinh tế mạnh nhằm tăng tớnh tự chủ cho DNNN.
Luật DNNN 2003 xỏc định rừ: TCT là hỡnh thức liờn kết kinh tế trờn cơ sở tự đầu tư, gúp vốn giữa CTNN và cỏc DN khỏc hoặc được hỡnh thành trờn cơ sở tổ chức và liờn kết cỏc đơn vị thành viờn cú mối quan hệ gắn bú với nhau về lợi ớch kinh tế, cụng nghệ, mụi trường và cỏc dịch vụ kinh tế khỏc, hoạt động trong một hoặc một số chuyờn ngành kinh tế – kỹ thuật chớnh, nhằm tăng cường khả năng kinh doanh và thực hiện lợi ớch của cỏc đơn vị thành viờn và toàn thể cụng ty.
Một số nội dung cú tớnh nguyờn tắc của mụ hỡnh TCT như: mục tiờu thành lập; địa vị phỏp lý… được xỏc định, cũn những vấn đề về thành lập, tổ chức lại, giải thể TCT và cỏc DN thành viờn chưa được quy định. Hạn chế trờn đó dẫn đến một thực tế là cỏch thức thành lập cỏc TCT chủ yếu dựa vào việc tập hợp mang tớnh chất thu gom cỏc DNNN cú quan hệ ngang theo quyết định hành chớnh nhằm làm giảm đầu mối quản lý. Vỡ thế, TCT chưa thực sự trở thành một thể thống nhất, phỏt huy được sức mạnh tổng thể của toàn TCT; chưa đạt được mục tiờu khắc phục sự rời rạc, tạo sự liờn kết giữa cỏc đơn vị thành viờn gắn bú với nhau về lợi ớch kinh tế, cụng nghệ, thị trường, chiến lược kinh doanh. DN cú quyền tự nguyện tham gia TCT nhưng thực tế ỏp dụng Luật cho thấy quyền quyết định lại thuộc về cơ quan đại diện chủ sở hữu TCT.
Theo quy định của Luật DNNN 2003, khụng chỉ cú một loại hỡnh TCT nhà nước như trước đõy mà bao gồm ba loại TCT nhà nước. Cụ thể:
58
TCT do nhà nước quyết định đầu tư và thành lập: Là hỡnh thức liờn kết và
tập hợp cỏc cụng ty thành viờn hạch toỏn độc lập, cú tư cỏch phỏp nhõn hoạt động trong một hoặc một số chuyờn ngành kinh tế – kỹ thuật chớnh, nhằm tăng cường tớch tụ, tập trung vốn và chuyờn mụn hoỏ kinh doanh của đơn vị thành viờn và toàn TCT.
Loại TCT nhà nước này được xỏc định nhằm tiếp tục điều chỉnh đối với loại TCT đó thành lập trước đõy, đang được đổi mới dần nhưng vẫn cũn tiếp tục tồn tại trong quỏ trỡnh sắp xếp. Quy định chặt chẽ điều kiện thành lập và tồn tại như: phải hoạt động trong cỏc ngành, lĩnh vực then chốt, làm nũng cốt thỳc đẩy tăng trưởng kinh tế và đúng gúp lớn cho ngõn sỏch Nhà nước; cỏc cụng ty thành viờn hoạt động trong một hoặc một số chuyờn ngành kinh tế – kỹ thuật chớnh, liờn kết chặt chẽ với nhau về cụng nghệ, thị trường và vốn…; Cỏc TCT khụng đỏp ứng cỏc điều kiện thỡ phải tổ chức lại, chuyển đổi thành TCT do cỏc cụng ty tự đầu tư và thành lập (theo mụ hỡnh cụng ty mẹ – con) hoặc giải thể.
TCT do cỏc cụng ty tự đầu tư và thành lập: là hỡnh thức liờn kết thụng qua
đầu tư, gúp vốn của CTNN quy mụ lớn do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ với cỏc DN khỏc, trong đú CTNN giữ quyền chi phối DN khỏc. Là mụ hỡnh TCT dựa trờn quan hệ cụng ty mẹ – con, cỏc cụng ty thực hiện việc chi phối lẫn nhau thụng qua quan hệ đầu tư, dần dần chuyển thành cỏc tập đoàn kinh tế cú sự tham gia của DNNQD, phự hợp với việc mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trỏch nhiệm của cỏc DN. TCT nhà nước này khụng cú tư cỏch phỏp nhõn, là hỡnh thức liờn kết kinh tế giữa cỏc DN cú tư cỏch phỏp nhõn với nhau.
Trong cơ cấu của TCT này cú loại CTNN giữ quyền chi phối DN khỏc (được gọi là cụng ty mẹ) và cỏc cụng ty bị chi phối (được gọi là cụng ty con), được tổ chức dưới cỏc hỡnh thức cụng ty TNHH một thành viờn, cụng ty TNHH hai thành viờn trở lờn, CTCP, cụng ty liờn doanh với nước ngoài, cụng ty ở nước ngoài. Quan hệ giữa cỏc cụng ty mẹ – cụng ty con được thực hiện dựa trờn tỷ lệ vốn đầu tư của cụng ty mẹ đối với cụng ty con. Quyền tự chủ cho CTNN được mở rộng (Điều 15).
59
TCT đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC): là một loại hỡnh kinh tế
đặc thự mới theo Luật DNNN 2003. SCIC cú chức năng, nhiệm vụ chớnh là: Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước đầu tư tại cỏc Cụng ty TNHH nhà nước, CTCP được chuyển đổi từ cỏc CTNN độc lập hoặc mới được thành lập; đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào cỏc ngành lĩnh vực kinh tế với mục tiờu bảo toàn và sử dụng hiệu quả cỏc nguồn vốn, tạo động lực phỏt triển nõng cao năng lực hoạt động, khả năng cạnh tranh của DNNN. Ngoài ra SCIC cũng thực hiện tư vấn, cung cấp cỏc dịch vụ tài chớnh với khỏch hàng liờn quan và quản lý sử dụng vốn. Việc chuyển giao chủ sở hữu sang SCIC nhằm mục đớch loại bỏ sự can thiệp của cỏc cơ quan quản lý Nhà nước đối với hoạt động kinh doanh của DN.
SCIC là mụ hỡnh TCT được nhiều nước trờn thế giới ỏp dụng cỏch đõy nhiều năm và đó đem lại hiệu quả nhất định. SCIC cú quyền chủ động lựa chọn phương thức, mức vốn, thời gian đầu tư phự hợp với từng dự ỏn, từng DN cụ thể trong phạm vi vốn do SCIC quản lý, chuyển nhượng vốn và bỏn cổ phần trờn thị trường chứng khoỏn… Hoạt động đầu tư của SCIC rất đa dạng nhưng sẽ phải đảm bảo hiệu quả, theo cơ chế thị trường, tụn trọng sự bỡnh đẳng giữa Nhà nước và DN. Nguyờn tắc đầu tư vốn của SCIC là tập trung đầu tư và cỏc ngành, lĩnh vực then chốt mang tớnh chiến lược cú vai trũ động lực thỳc đẩy phỏt triển kinh tế; SCIC chỳ trọng đầu tư vào những ngành, lĩnh vực cú hiệu quả khả năng sinh lời cao; hạn chế đầu tư vào cỏc khu vực Nhà nước ta khụng cần đầu tư trực tiếp và cú khả năng thu hỳt nguồn lực từ DNNQD.
Hỡnh thức đầu tư, kinh doanh của SCIC cũng khỏ đa dạng, phong phỳ như: đầu tư thành lập DN mới, gúp vốn liờn doanh liờn kết, đầu tư mua toàn bộ hoặc một phần DN khỏc, đầu tư qua thị trường chứng khoỏn, liờn kết hoặc uỷ thỏc cho cỏc tổ chức tài chớnh và quỹ đầu tư. Về lõu dài, chủ trương của SCIC là tập trung nắm giữ khoảng 100 – 200 DN chủ chốt, hoạt động trong những ngành, lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế quốc dõn để tạo nền tảng trong danh mục đầu tư của TCT 49, tr.2.
60
Với số lượng DN lớn, đa dạng về quy mụ và lĩnh vực hoạt động như vậy, rừ ràng là để thực hiện tốt chức năng đại diện chủ sở hữu của mỡnh, đũi hỏi phải cú những thay đổi lớn trong cỏch thức thực hiện quyền sở hữu.
SCIC được quyền thực hiện cỏc hoạt động đầu tư trực tiếp và giỏn tiếp, trong đú phải kể đến đầu tư vào những “dự ỏn cú rủi ro cao” và “cỏc dự ỏn thuộc cỏc ngành, lĩnh vực khụng cú khả năng sinh lời, cần cú chớnh sỏch ưu đói và sự hỗ trợ về tài chớnh của nhà nước” (do Thủ tướng Chớnh phủ quyết định). Điều này cú thể xảy ra hai vấn đề cần giải quyết. Thứ nhất, việc SCIC được phộp thực hiện cỏc hoạt động đầu tư mới cú thể làm bành trướng khu vực KTNN. Thứ hai, SCIC khú cú thể hoàn thành cả hai mục tiờu: thương mại và xó hội trong hoạt động đầu tư trong khi SCIC phải hoạt động như là một cụng ty đầu tư chuyờn nghiệp thay vỡ lại là một cụng cụ để nhà nước tiếp tục can thiệp vào nền kinh tế.
SCIC được thành lập như là một TCT đặc biệt, bỏo cỏo trực tiếp Thủ tướng Chớnh phủ và chịu sự giỏm sỏt của Bộ Tài chớnh. Cỏc thành viờn HĐQT của SCIC do Thủ tướng bổ nhiệm – Thủ tướng cú quyền quyết định mọi mặt hoạt động của SCIC: từ mục tiờu, chiến lược và định hướng phỏt triển cho đến một số dự ỏn đầu tư cụ thể. Bộ Tài chớnh, cỏc bộ ngành cũng cú quyền thực hiện “chức năng quản lý chuyờn ngành” đối với SCIC. Cơ chế như vậy dễ tạo những kẽ hở cho sự can thiệp khụng cần thiết của cỏc cơ quan hành chớnh đối với hoạt động của SCIC. Hơn nữa, SCIC sẽ là thực thể nắm một lượng vốn nhà nước lớn nhất trong nền kinh tế nhưng chưa cú một cơ chế trỏch nhiệm rừ ràng cho SCIC như phải chịu trỏch nhiệm trước Quốc hội và nhõn dõn, đồng thời phải tuõn thủ cỏc yờu cầu về quản trị tiờn tiến, cụng khai, minh bạch và cỏc thụng lệ quốc tế khỏc trong tổ chức và hoạt động.
Tập đoàn kinh tế
Tập đoàn kinh tế được hiểu là một tổ hợp lớn cỏc DN cú tư cỏch phỏp nhõn hoạt động trong một hay nhiều ngành khỏc nhau, cú quan hệ về vốn, tài chớnh cụng nghệ, thụng tin, đào tạo, nghiờn cứu và cỏc liờn kết khỏc xuất phỏt từ lợi ớch của cỏc