- Báo cáo kết quả kiểm toán: Các SAI nên báo cáo kết quả công việc kiểm toán của họ ít nhất một năm một lần, tuy nhiên họ cũng được tự do báo
2.2.1.Tính độc lập của kiểm tra tài chính nhà nước
Theo Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chính công của Tổ chức Quốc tế các SAI (INTOSAI) mà KTNN Việt Nam là thành viên chính thức thì tính độc lập của cơ quan KTNN là nguyên tắc tối cao, là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực và hiệu quả. Do những hệ quả đặc biệt về chính trị và tài chính bắt nguồn từ hoạt động kiểm tra của các SAI đối với tất cả các cơ quan nhà nước, đặc biệt là đối với chính giới và chính quyền, tính độc lập đầy đủ cần phải được đảm bảo về mặt pháp lý. Điều đó vừa phải có giá trị đối với SAI với tư cách là cơ quan (thiết chế) nhà nước
trong cơ cấu của một hệ thống phân chia quyền lực chức năng - Nhà nước; nhưng nó cũng phải có giá trị đối với vị trí của các Uỷ viên kiểm toán và -
trong trường hợp cần thiết - đối với cán bộ kiểm toán. Đây là yếu tố quan trọng, trước tiên có tác động đến chất lượng kiểm toán, bởi vì trong hoạt động kiểm toán mọi ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận của KTV đều dựa vào bằng chứng kiểm toán và tuân thủ pháp luật, không chịu sự tác động của bất kỳ sự chi phối nào, nhất là sức ép về chính trị.
Để đảm bảo một cách có hiệu lực và vững chắc sự kiểm tra tài chính độc lập, cần phải quy định rõ tính độc lập của cơ quan KTNN ngay trong các điều khoản Hiến pháp, những quy định cụ thể hơn được quy định trong Luật KTNN.
Ở Việt Nam, KTNN thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992, do vậy chưa có điều kiện quy định về tính độc lập của cơ quan KTNN trong các điều khoản Hiến pháp. Luật KTNN đã có 1 điều (Điều 7 Luật KTNN Việt Nam) quy định về nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN: "Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật". Đây là nguyên tắc pháp lý cơ bản làm cơ sở để xây dựng các chế định cụ thể của Luật, đảm bảo tính độc lập của KTNN cả về tổ chức và hoạt động. Qua so sánh với luật KTNN của nhiều nước trên thế giới cho thấy quy định về nguyên tắc độc lập trong Luật KTNN Việt Nam là quy định rất tiến bộ. Tính độc lập của cơ quan KTNN được thể hiện thông qua các nội dung cơ bản sau đây:
Thứ nhất, về địa vị pháp lý của KTNN. Ở nước ta, để xác lập cơ chế cho KTNN hoạt động một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; trung thực, khách quan, Điều 13 của Luật KTNN quy định về địa vị pháp lý của KTNN:
"KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật". Tính độc lập trong hoạt động của KTNN tương tự như Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tối cao ở nước ta, nhưng KTNN không thuộc hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Bằng việc tách kiểm tra tài chính ra khỏi phạm vi ngành lập pháp, hành pháp về mặt thiết chế như vậy sẽ đảm bảo cho người kiểm tra và người bị kiểm tra không đồng nhất với nhau và giữ được một khoảng cách tối thiểu nhất định giữa họ với nhau. Quy định này nhằm bảo đảm tính độc lập về mặt nghiệp vụ và thiết chế của KTNN.
Với quy định địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật KTNN đã khắc phục tình trạng địa vị pháp của cơ quan KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất trong hệ thống kiểm soát của Nhà nước trước khi Luật KTNN được ban hành; thể hiện chủ trương hoàn toàn đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta về phát huy vị trí, vai trò của KTNN trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta hiện nay, đồng thời phù hợp yêu cầu hội nhập quốc tế và gia nhập Tổ chức thương mại thế giới của Việt Nam. Tuy nhiên, nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật KTNN (KTNN là cơ quan chuyên môn) là chưa hoàn toàn thể hiện đúng bản chất của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, song hoàn toàn phù hợp với cơ chế pháp lý hiện hành về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Ở hầu hết các nước trên thế giới địa vị pháp lý của KTNN đều được quy định trong luật cơ bản (Hiến pháp) và được cụ thể hóa trong Luật KTNN, còn ở nước ta KTNN được thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992, do vậy, Hiến pháp chưa có quy định về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN. Hiện nay, mặc dù Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội khoá X sửa đổi, bổ sung (năm 2001), nhưng địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN vẫn chưa được quy định. Nếu chờ sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội để xác định KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất sẽ không đáp ứng kịp thời yêu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.
Để khắc phục tồn tại nêu trên; đồng thời xác định điạ vị pháp lý của KTNN đúng với bản chất của KTNN và phù hợp với thông lệ quốc tế, cần phải bổ sung vào Hiến pháp - đạo luật "gốc" của Nhà nước những quy định cơ bản về địa vị pháp lý của KTNN làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN.
Thứ hai, về ngân sách, độc lập về nguồn lực tài chính để hoạt động là tiền đề cơ bản bảo đảm tính tự chủ trong công việc. Nếu bị hạn chế về mặt tài chính đối với cơ quan KTNN sẽ dẫn đến sự hạn chế trong hoạt động của nó, phạm vi kiểm toán có thể bị thu hẹp, hoặc phải nhờ đến sự giúp đỡ của đối
tượng kiểm toán, ảnh hưởng trực tiếp đến tính khách quan, vô tư của hoạt động kiểm toán. Trên thế giới, việc cung cấp phương tiện tài chính để đáp ứng nhu cầu về vật dụng và nhân sự (cán bộ) của cơ quan KTNN được quy định rõ trong phần lớn các LKT, nhưng ở mức độ khác nhau. Chẳng hạn như LKT Hàn quốc chỉ lưu ý rằng phải tôn trọng tối đa tính độc lập của KTNN trong khi thiết lập ngân sách (Điều 2 khoản 2 LKT Hàn Quốc) để bằng cách đó hạn chế sự tác động của các cơ quan khác. LKT Trung Quốc và Nga chỉ quy định rằng kinh phí để trang trải cho hoạt động của KTNN được cấp từ ngân sách. Trong các Luật này thiếu những quy định về việc ai xác định mức ngân sách hoặc liệu ngân sách đó có phải được phê duyệt hay không (Điều 11 LKT Trung Quốc; Điều 30 LKT Nga). Trái lại ở các nước khác như Vương quốc Anh, Cộng hoà Séc lại có những quy định rõ ràng về việc đó, và có quy định một quy trình đặc biệt đối với ngân sách của SAI. Thí dụ ngân sách dành cho KTNN Vương quốc Anh được kiểm tra bởi một Uỷ ban kiểm toán riêng biệt trước khi ngân sách này được trình lên Hạ nghị viện (Điều 4 Khoản 1 - 4 LKT Vương quốc Anh; Điều 32, 33 LKT Séc).
Ở nước ta, Điều 67 của Luật KTNN quy định về kinh phí hoạt động của KTNN: "Kiểm toán nhà nước có kinh phí hoạt động riêng, là đơn vị dự toán cấp I của ngân sách trung ương. Kinh phí hoạt động của Kiểm toán nhà nước do Kiểm toán nhà nước lập dự toán và đề nghị Chính phủ trình Quốc hội quyết định" [38]. Điều 69 Luật KTNN quy định về đầu tư hiện đại hoá hoạt động KTNN: "Nhà nước có chính sách đầu tư phát triển công nghệ thông tin và các phương tiện khác để bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế" [38].
Quy định như trên đã có sự phù hợp nhất định với Điều 7 Tuyên bố Lima: Phải cấp cho cơ quan KTNN phương tiện tài chính nhằm tạo điều kiện cho việc hoàn thành nhiệm vụ của họ; trong trường hợp cần thiết, các cơ quan KTNN phải có quyền trực tiếp đề nghị với cơ quan duyệt NSNN cấp phương tiện tài chính mà họ cho là cần thiết; Cơ quan KTNN phải được phép tự chịu trách nhiệm sử dụng kinh phí đã cấp trong thời đoạn ngân sách của họ.
Thứ ba, về nhân sự. Trong vấn đề này Quy trình bổ nhiệm và miễn nhiệm các Uỷ viên KTNN, đặc biệt là Chủ tịch (Tổng) KTNN, đóng một vai trò quan trọng. Theo Điều 6 khoản 1 Tuyên bố Lima thì các ủy viên này là những người phải đưa ra các quyết định của SAI và phải tự chịu trách nhiệm về những quyết định đó đối với bên ngoài. Những người đó có thể là các thành viên của một Hội đồng có quyền ra quyết định hoặc thủ trưởng của một SAI được tổ chức theo kiểu đơn tuyến. Tất cả các LKT đều có những quy định về việc bổ nhiệm hoặc bãi nhiệm các ủy viên SAI. Để nhấn mạnh sự độc lập của SAI đối với cơ quan hành pháp cần được kiểm tra, phần lớn các LKT đều quy định rằng, ít nhất thì Chủ tịch của cơ quan này được bầu bởi cơ quan lập pháp hữu quan (Điều 5 khoản 1 Luật KTLB Đức; Điều 1 khoản 1 LKT Vương quốc Anh; Điều 4 khoản 1 LKT Hàn quốc; Điều 5 khoản 1 LKT Nga; Điều 10 LKT Séc cùng với Điều 97 Hiến pháp Cộng hòa Séc; Chương 6 LKT Thái Lan). Điều mang tính đặc trưng là ở tất cả các nước được đề cập tại đây đều dành cho Chính phủ quyền đề (kiến) nghị; tuy vậy ở đây vẫn có những sự phân kỳ đáng kể - tùy theo cấu trúc của hệ thống Chính phủ mà Hiến pháp quy định. Thí dụ như LKT Vương quốc Anh quy định rằng, trước khi đưa ra kiến nghị Thủ tướng phải lấy ý kiến Uỷ ban kiểm toán (Điều 1 khoản 1 LKT Vương quốc Anh).
Khác với những nước nói trên, LKT của Trung Quốc, Pháp quy định chung là cơ quan hành pháp phụ trách việc bổ nhiệm (Khoản 2, Điều 2 kết hợp với khoản 3, Điều 15 LKT Trung Quốc; Điều 4 khoản 1 LKT Pháp), như ở Pháp, Chủ tịch và các ủy viên khác của KTNN được bổ nhiệm bởi một pháp lệnh của Hội đồng Bộ trưởng. Từ các điều khoản của LKT Trung Quốc có thể nhận biết rằng Chính phủ chỉ định các ủy viên KTNN.
Trong trường hợp SAI được tổ chức theo hình thức đồng sự và những điều khoản nêu ở trên không được vận dụng đối với viêc bầu các ủy viên còn lại thì các LKT tôn trọng tính độc lập về mặt tổ chức của cơ quan kiểm toán và dành cho Chủ tịch kiểm toán quyền đề nghị bổ nhiệm các ủy viên còn lại, một số LKT còn trực tiếp dành cho Chủ tịch quyền bổ nhiệm các ủy viên này (Điều 5
khoản 2 LKT Cộng hòa Liên bang Đức; Điều 5 khoản 1 LKT Hàn Quốc; Điều 5 khoản 4 LKT Nga; Điều 12 LKT Séc).
Ở nước ta, Khoản 2 Điều 17 của Luật quy định về thẩm quyền bổ nhiệm Tổng KTNN: "Tổng Kiểm toán nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ" [38]. Với quy định như trên, Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã quy định thẩm quyền và quy trình bổ nhiệm cao nhất cho Tổng KTNN, bởi vì theo quy định tại Khoản 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khoá X và quy định tại Khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội ngày 25 tháng 12 năm 2001 thì Quốc hội "Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các Uỷ viên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao" [36]. Qui định về thẩm quyền và quy trình bổ nhiệm như vậy để xác định rõ vị thế của Tổng KTNN, đảm bảo tính độc lập, khách quan của Tổng KTNN nói riêng và cơ quan KTNN nói chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán.
Tuy nhiên, một điều tỏ ra còn quan trọng hơn quy trình bổ nhiệm các ủy viên Kiểm toán tối cao là quy định chính xác bằng Luật việc miễn nhiệm các ủy viên theo một cách thức không làm ảnh hưởng tới tính độc lập của họ trong khi thực thi công việc. Phần lớn các nước đã nhận ra nguy cơ ngành hành pháp hoặc lập pháp có thể có cơ hội sa thải các ủy viên kiểm toán mà không cần nêu lý do và thông qua đó gây ảnh hưởng đối với cách thức kiểm toán. Vì thế mà trong nhiều LKT đều có những quy định nhằm ngăn chặn nguy cơ đó (Điều 5 khoản 3 LKT Trung Quốc; Điều 3 khoản 1 Phụ chương II của LKT Vương quốc Anh; Điều 8 khoản 1 LKT Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 LKT Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều 12 khoản 9 LKT Séc). Các điều khoản này quy định rằng chỉ được phép miễn nhiệm ngoài quy định bởi những lý do sức khoẻ hoặc kỷ luật, thí dụ trong trường hợp vi phạm nghĩa vụ chức năng. Trong khi đó một
số LKT kể ra tất cả những lý do dẫn tới việc kết thúc hoạt động chức năng (Điều 8 khoản 1 LKT Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 LKT Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều 12 khoản 9 LKT Séc). Ở những nước khác chỉ có những điều khoản đặt các ủy viên kiểm toán ngang hàng với các thẩm phán và như vậy cũng tuyên bố vận dụng các thủ tục miễn nhiệm thẩm phán đối với ủy viên kiểm toán hoặc không phế chức họ (Điều 3 khoản 4 LKT Cộng hòa Liên bang Đức; Điều 2 khoản 2 LKT Pháp; Điều 105 khoản 3 Hiến pháp Malayxia).
LKT của Việt Nam và Thái Lan không có quy định đặc biệt về các thủ tục phế chức các uỷ viên (Tổng KTNN) của SAI. Điều 17 Luật KTNN Việt Nam chỉ quy định rằng Quốc hội miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng KTNN theo đề nghị của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ. Quyền hạn này xuất phát từ vị trí của KTNN Việt Nam là cơ quan do Quốc hội thành lập. Thế nhưng dưới giác độ của tính độc lập thì quyền hạn miễn nhiệm không được xác định cụ thể này không phù hợp với Điều 6 của Tuyên bố Lima. Một mặt cần phải có những lý do được luật pháp quy định đối với việc miễn nhiệm, mặt khác có thể nghi vấn rằng liệu có đảm bảo được tính độc lập cần thiết hay không khi mà cơ quan quyền lực nhà nước được kiểm toán có thể đơn phương quyết định về thành phần của cơ quan thực hiện kiểm toán.
Đối với tính độc lập của cán bộ kiểm toán chuyên trách ở các cơ quan Kiểm toán hoặc hoạt động cho các cơ quan này theo sự ủy quyền được đa số các LKT bảo đảm thông qua những quy định liên quan đến các hoạt động kiểm toán. Ngoài ra một số LKT quy định rằng trong những điều kiện nhất định các công chức kiểm toán có thể bị loại ra khỏi chương trình kiểm toán bởi có chủ ý riêng (Điều 13 LKT Trung Quốc; khoản 1 và 3 LKT Cộng hòa Liên bang Đức; Điều 15 LKT Hàn Quốc; Điều 20 LKT Séc).
LKT của Việt Nam đã có những quy định cụ thể để bảo đảm tính độc lập của cán bộ, KTV trong hoạt động kiểm toán, cụ thể:
- Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động kiểm toán (điểm a khoản 2 Điều 48 Luật KTNN Việt Nam);