- Chuyển biến về nhận thức trong cán bộ, KTV chưa đồng đều, một số vẫn giữ tác phong, nề nếp và phương pháp làm việc cũ, chưa thực sự kiên quyết
3.2.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật về Kiểm toán nhà nước
3.2.2.1. Xác lập vị trí của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước ta (xác lập địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp)
Để có cơ sở xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, trước hết cần nghiên cứu xác định vị trí của cơ quan KTNN trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước của Nhà nước ta. Ở nước ta, KTNN là cơ quan mới được thành lập trong thời kỳ đổi mới đất nước, không có tổ chức tiền thân trong bộ máy nhà nước. Do vậy, để xác lập mô hình tổ chức của cơ quan KTNN, cần nghiên cứu một cách thấu đáo mô hình tổ chức của các cơ quan KTNN trên thế gới. Trước hết cần khẳng định mô hình tổ chức nhà nước nói chung và tổ chức SAI nói riêng tùy thuộc vào điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi nước, tùy thuộc vào thể chế chính trị và tổ chức nhà nước của quốc gia. Mỗi quốc
gia tổ chức SAI khác nhau, nhưng đều có điểm chung là thực hiện quyền kiểm tra, kiểm soát từ bên ngoài đối với hoạt động quản lý các nguồn lực tài chính và tài sản công. SAI được thiết kế là hệ thống kiểm soát từ bên ngoài đối với các đơn vị được kiểm toán. Chính điều đó người ta cũng gọi hoạt động kiểm toán của SAI là hoạt động ngoại kiểm hay kiểm toán ngoại vi.
Căn cứ vào vị trí pháp lý và quan hệ của cơ quan KTNN với hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước thì hiện nay trên thế giới tồn tại 3 loại mô hình cơ bản như sau:
Một, KTNN thuộc cơ quan lập pháp
Theo mô hình này, cơ quan KTNN là cơ quan chuyên môn do Quốc hội lập, hoạt động theo pháp luật, Quốc hội quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu và trong một số trường hợp Quốc hội quyết định cả thành viên Ban lãnh đạo của cơ quan KTNN. Cơ quan KTNN có nghĩa vụ báo cáo kết quả hoạt động trước Nghị viện, Nghị viện quyết định ngân sách hoạt động của cơ quan KTNN.
Tổ chức theo mô hình thuộc Quốc hội này dựa trên lý luận cơ bản là '"Người kiểm tra và người được kiểm tra không phải là một". Có nghĩa là tách rời việc quản lý, sử dụng với người thực hiện kiểm tra. Việc tách rời người "được" kiểm tra với người kiểm tra nhằm đảm bảo cho cơ quan KTNN có vị trí độc lập với cơ quan quản lý (cơ quan hành pháp) cũng như cơ quan thực hiện quyền công tố, xét xử. Cơ quan KTNN thực hiện kiểm tra và cung cấp thông tin cho Quốc hội cũng như các cơ quan chức năng.
Đặc trưng nổi bật của mô hình này là cơ quan KTNN gắn liền với Quốc hội, là một tổ chức do Quốc hội thành lập, hoạt động theo pháp luật và theo yêu cầu của Quốc hội. SAI thực hiện chức năng kiểm tra gắn liền và phục vụ trực tiếp cho việc giám sát của Quốc hội. Xuất phát từ nguồn gốc của ngân sách và yêu cầu giám sát ngân sách. Ngân sách là tiền của nhân dân, Quốc hội là cơ quan đại diện của dân nên có nhiệm vụ giám sát việc sử dụng ngân sách. Quốc hội thành lập KTNN hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức năng quyết định và giám sát ngân sách.
Mô hình này thường được hình thành ở những nước có nền kinh tế phát triển, bộ máy Nhà nước, hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và có truyền thống dân chủ từ rất sớm.
* Ưu điểm của mô hình cơ quan KTNN thuộc cơ quan lập pháp
Thứ nhất, theo mô hình này, SAI được thiết lập trên nguyên tắc độc lập với cơ quan hành pháp (Chính phủ). Hoạt động KTNN gắn liền với hoạt động giám sát của Quốc hội. Nếu nhìn từ bên ngoài bộ máy nhà nước, từ phía công chúng thì hoạt động của cơ quan KTNN độc lập, khách quan hơn; tạo được niềm tin cho người sử dụng thông tin, họ cho rằng các thông tin mà SAI đưa ra là trung thực, khách quan hơn.
Thứ hai, Cơ quan KTNN thuộc Quốc hội nhằm thực hiện quyền kiểm
tra, giám sát tối cao đối với hoạt động của các cơ quan thực thi quyền lực công, do đó đảm bảo được tính độc lập cao hơn. KTNN hoạt động theo nguyên tắc độc lập chỉ tuân theo pháp luật, không một cơ quan, tổ chức cá nhân nào được can thiệp vào hoạt động của cơ quan KTNN.
Thứ ba, Quyền hạn của cơ quan KTNN thuộc Quốc hội xuất phát từ quyền của Quốc hội (đại diện cho quyền lợi của cử tri, dân chúng), do đó sẽ có quyền đưa ra các kết luận, kiến nghị để xử lý đối với những sai phạm về tài chính, kế toán quản lý và sử dụng NSNN của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước, nhằm thực hiện vai trò giám sát tối cao của Quốc hội, thông qua đó thực hiện quyền làm chủ của nhân dân.
Thứ tư, cơ quan kiểm toán thuộc Quốc hội đảm bảo tính minh bạch hơn, bởi vì đây là hoạt động ngoại kiểm, thực hiện kiểm toán các cơ quan của Chính phủ và bản thân hoạt động của Chính phủ. Các thông tin do cơ quan KTNN cung cấp không chỉ là các thông tin nội bộ Chính phủ mà được cung cấp cho các Nghị sỹ và công bố công khai cho dân chúng.
* Hạn chế của mô hình KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp
Thứ nhất, Nếu là SAI trực thuộc Quốc hội thì hoạt động KTNN chủ yếu
sau (hậu kiểm) do đó một khi hiện tượng và quá trình kết thúc mới thực hiện kiểm toán thì những phát hiện các sai phạm sẽ không được sửa chữa kịp thời mà chỉ cũng ý nghĩa để ngăn ngừa các hiện tượng tái phạm đối với thời gian sau.
Thứ hai, Cơ chế hoạt động của Quốc hội theo thể chế tập thể, quyết định theo đa số, do vậy KTNN tổ chức theo mô hình này bị ảnh hưởng bởi cơ chế tập thể. Nhất là những nước theo chế độ đơn đảng phái thì việc bổ nhiệm, miễn nhiệm cũng như các vấn đề khác liên quan đến KTNN bị đảng đơn số chi phối. Khắc phục yếu điểm này, nhiều nước quy định người đứng đầu KTNN không phải là nghị sỹ và không thuộc đảng phái nào mới được bổ nhiệm. Hơn nữa, trong hoạt động kiểm toán khi cần có sự trợ giúp của cơ quan hành pháp đôi khi không được đáp ứng do không được đơn số nhất trí và từ đó có thể giảm hiệu lực hoạt động kiểm toán.
Thứ ba, Khi các sai sót được phát hiện, theo yêu cầu của Quốc hội, cơ quan hành pháp phải có trách nhiệm khắc phục, sửa chữa. Do đó việc khắc phục sai sót diễn ra thường chậm chạp hơn. Các kiến nghị của cơ quan KTNN sẽ được chuyển tải đến Quốc hội và Quốc hội sẽ yêu cầu cơ quan hành pháp thực hiện và điều đó sẽ chậm hơn khi yêu cầu thực hiện trực tiếp. Khắc phục nhược điểm này, một số nước quy định nghĩa vụ thực hiện kiến nghị của cơ quan KTNN đối với các cơ quan, đơn vị được kiểm toán. Cơ quan KTNN, Chính phủ có nghĩa vụ báo cáo việc thực hiện kiến nghị cho Quốc hội.
Hai, KTNN thuộc hành pháp
Tổ chức theo mô hình này, SAI là một cơ cấu trong bộ máy của cơ quan hành pháp (Chính phủ hoặc Tổng thống đứng đầu cơ quan hành pháp)
thường được tổ chức theo mô hình một bộ hoặc cơ quan ngang bộ hoặc ủy ban kiểm toán. Cũng có thể tổ chức cơ quan kiểm toán theo mô hình là cơ quan chuyên môn của Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ hoặc Tổng thống. Người đứng đầu SAI có thể là thành viên của Chính phủ hoặc không phải là thành viên của Chính phủ. Theo mô hình này, KTNN có thể do Quốc hội thành lập (Bộ, Uỷ ban...) hoặc do người đứng đầu cơ quan hành pháp thành lập.
Đặc trưng của mô hình này là ở chỗ cơ quan KTNN thực hiện quyền kiểm toán theo pháp luật và yêu cầu (bắt buộc) đơn vị được kiểm toán thực thi ngay các kết luận và kiến nghị của mình. Trong một số trường hợp nếu không thực hiện sẽ thực hiện các biện pháp cứng rắn như phong toả tài khoản, xử phạt hành chính, cảnh cáo, kỷ luật, bắt bồi thường hoặc kiến nghị truy tố... (điển hình của hành động này như cơ quan KTNN Trung Quốc, Uỷ ban kiểm toán và thành tra Hàn Quốc...)
Tổ chức cơ quan KTNN theo mô hình này thường được tổ chức theo cấp hành chính từ trung ương đến địa phương (cấp huyện, xã), cơ cấu và quy mô tương đối lớn. Chẳng hạn như Trung quốc tổ chức theo mô hình từ trung ương đến huyện; hoặc Nhật Bản tổ chức theo mô hình từ trung ương đến xã.
Tổ chức theo mô hình này thông thường là những nước có nền kinh tế kém phát triển hoặc đang phát triển, ngoại trừ một số nước phát triển như Nhật Bản, Hàn Quốc... nhưng có truyền thống tổ chức theo mô hình này.
* Ưu điểm của mô hình cơ quan KTNN thuộc hành pháp
Theo mô hình này, cơ quan kiểm toán là một bộ phận của Chính phủ; hoạt động của KTNN theo sự chỉ đạo trực tiếp của người đứng đầu Chính phủ; và thường có quyền đưa ra các quyết định mang tính hành pháp rất cao. Do vậy có ưu điểm là:
Thứ nhất, hoạt động của KTNN là hoạt động kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế, tài chính đối với các cơ quan của Chính phủ. Chính phủ sử dụng công cụ kiểm toán để kiểm tra tài chính công nhằm thực hiện chức năng kiểm soát của mình, chống xu hướng lộng quyền, ngăn ngừa các sai phạm trong quản lý và sử dụng tài chính và tài sản công của các cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ hai, những phát hiện kiến nghị của KTNN sẽ được trình lên Chính phủ để chỉ đạo xử lý nhanh chóng kịp thời để khắc phục những sai sót trong hệ thống hành pháp, hiệu lực hoạt động kiểm toán nhờ đó có khả năng được tăng cường.
Thứ ba, người đứng đầu cơ quan hành pháp có điều kiện để có được thông tin kịp thời, trung thực, tin cậy về hoạt động quản lý của các cơ quan
hành chính thuộc cơ cấu của Chính phủ, được cung cấp bởi cơ quan chuyên môn độc lập với cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý. Từ đó, hiểu từ hơn hoạt động quản lý của các cơ quan chức năng từ đó có biện pháp chỉ đạo kịp thời, ngăn chặn được các hành vi xa rời chuẩn mực chung.
Thứ tư, có điều kiện thuận lợi hơn để tuyển chọn những công chức kiểm toán có năng lực kiến thức hiểu biết về pháp luật có kinh nghiệm, thâm niên trong các cơ quan của Chính phủ theo những lĩnh vực chuyên môn khác nhau.
Thứ năm, cơ quan KTNN có điều kiện thuận lợi, dễ dàng hơn trong việc tiếp cận với các thông tin, số liệu của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp. Dù là cơ quan kiểm tra và cơ quan "bị" kiểm tra nhưng vẫn thuộc cơ cấu của Chính phủ do vậy việc trao đổi, cung cấp thông tin cũng thuận tiện hơn.
* Hạn chế của mô hình KTNN thuộc hành pháp
Thứ nhất, mặc dù việc kiểm toán các cơ quan của Chính phủ được thực hiện bởi cơ quan đứng ngoài nhưng thực chất của việc kiểm toán của cơ quan kiểm toán trong mô hình này vẫn là kiểm toán trong nội bộ Chính phủ hay nội kiểm nếu xét trên giác độ của Chính phủ. Việc đó sẽ trở nên không mấy khách quan khi có sự chỉ đạo của người đứng đầu Chính phủ. Để khắc phục tình trạng này nhiều nước chế định thẩm quyền của cơ quan KTNN về việc tự định đoạt các vấn đề kiểm toán khi thấy cần thiết và thực hiện nghĩa vụ báo cáo trực tiếp với cơ quan lập pháp các kết quả kiểm toán.
Thứ hai, dù tuân theo pháp luật khi thực thi nhiệm vụ kiểm toán nhưng cơ quan KTNN vẫn thuộc cơ cấu của Chính phủ do vậy có thể sẽ thiếu khách quan khi đánh giá hoạt động của Chính phủ. Để khắc phục trở ngại này, một số nước đó có các chế định trong pháp luật để chống lại sự can thiệp đối với hoạt động kiểm toán. Mặt khác, cơ quan lập pháp sẽ tổ chức một bộ phận kiểm toán để kiểm toán các hoạt động của Chính phủ. Cơ quan kiểm toán chỉ kiểm toán các cơ quan của Chính phủ mà thôi. Điển hình như cơ quan KTNN Phần Lan là một bộ phận thuộc Bộ Tài chính, thực hiện kiểm toán các cơ quan hành chính của Chính phủ. Đối với hoạt động của Chính phủ được kiểm toán bởi Ủy ban kiểm toán của Quốc hội.
Thứ ba, với mô hình này, địa vị pháp lý của KTNN cũng sẽ bị giới hạn bởi quyền năng của Chính phủ vì lúc này KTNN không phải là công cụ trực tiếp phục vụ quyền giám sát tối cao của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do đó không thể coi là cơ quan kiểm toán tài chính công cao nhất (tối cao) của quốc gia.
Thứ tư, khi tổ chức cơ quan KTNN theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp, khó phân biệt ranh giới giữa hành vi quản lý và trách nhiệm kiểm tra, hay nói cách khác, là ranh giới giữa kiểm tra nội bộ và kiểm tra từ bên ngoài đôi khi bị lu mờ.
Ba, KTNN là cơ quan độc lập với Quốc hội và Chính phủ
Đây là mô hình tổ chức rất đặc biệt, cơ quan KTNN không trực thuộc cơ quan lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Là một tổ chức độc lập hoạt động theo quy định của pháp luật, mọi quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan KTNN được chế định theo pháp luật.
Lẽ đương nhiên là việc quyết định thành lập, thẩm quyền và các quy định về cơ quan KTNN phải do Quốc hội quyết định, kể cả cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu. Hoạt động của cơ quan KTNN độc lập như Toà án hoặc Viện kiểm sát, nhưng không làm chức năng công tố và xét xử, kể cả các nước tổ chức cơ quan KTNN như Toà thẩm kế. Mặc dù gọi là Toà thẩm kế nhưng không phán quyết hoặc bỏ tù bất cứ người nào mà chỉ là phán quyết như một quyết định cuối cùng về các vấn đề liên quan đến quản lý tài chính được kiểm toán.
Mô hình này được hình thành ở những quốc gia mà hệ thống quyền lực nhà nước được tổ chức theo thể chế tam quyền phân lập và cơ quan KTNN ra đời từ rất sớm hoặc ở các nước thuộc địa chịu ảnh hưởng của các nước Châu Âu. Tuy nhiên, một vấn đề đáng lưu ý là, với các nước châu Á thì đa số các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình KTNN độc lập với ngành lập pháp và ngành hành pháp, (Indonesia; Philippin; Singapore; Thái lan; Malayxia) chiếm 50% số nước thuộc khối ASEAN.
* Ưu điểm của mô hình KTNN độc lập với Chính phủ, Quốc hội
Thứ nhất, cơ quan kiểm toán thoát ly bởi các yếu tố chính trị như sự chỉ đạo của Chính phủ hay sự chi phối bởi cơ chế làm việc tập thể, quyết định theo đa số của Quốc hội.
Thứ hai, bản chất của hoạt động kiểm toán là xác nhận một cách độc lập và trung thực, khách quan các thông tin về quản lý tài chính và tài sản công đối với các hoạt động quản lý. Bởi vậy KTNN được coi như một công cụ của quản lý vĩ mô. Tổ chức theo mô hình này, KTNN sẽ là công cụ đắc lực cho cả cơ quan lập pháp trong việc thực hiện quyền giám sát của mình và cho cả cơ quan hành pháp trong việc quản lý điều hành.
Thứ ba, tổ chức theo mô hình này, hoạt động kiểm toán sẽ trở nên hữu hiệu hơn bởi lẽ chỉ thực hiện kiểm toán và cung cấp thông tin đó kiểm toán theo quy định của pháp luật. Việc sử dụng thông tin sẽ do các cơ quan sử dụng thông tin quyết định. Cơ quan KTNN cũng làm chức năng tư vấn rất quan trọng về các vấn đề kinh tế, tài chính, kể các việc ban hành các văn bản pháp luật về kinh tế, tài chính của cả cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp.