Nghiên cứu chế độ dân sự, pháp luật về công chức, viên chức của một số nước trên thế giới và thực tiễn của Việt Nam cho thấy, mặc dù còn ở mức độ khác nhau, nhưng thường pháp luật về viên chức điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội chủ yếu sau:
Một là, nhóm quan hệ xã hội về xác lập dịch vụ công
Dịch vụ công như các hoạt động khác của con người, có thời điểm bắt đầu và kết thúc. Vì vậy, pháp luật cần có những quy định về thời điểm bắt đầu của thực hiện dịch vụ công.
Các quan hệ liên quan đến việc xác lập dịch vụ công bao gồm:
- Các quan hệ xác lập việc bắt đầu thực hiện dịch vụ công: các hình thức để xác lập mối quan hệ giữa nhà nước với chủ thể thực hiện dịch vụ công nói chung và viên chức nói riêng;
- Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức; - Các quan hệ liên quan đến thẩm quyền, trình tự, thủ tục để thực hiện dịch vụ công.
Hai là, nhóm quan hệ liên quan đến tuyển dụng viên chức
Viên chức là chủ thể chủ yếu thực hiện các dịch vụ công, vì vậy, chế định pháp luật về viên chức cần phải điều chỉnh các quan hệ liên quan đến tuyển dụng.
Yêu cầu đặt ra đối với quy định về việc tuyển dụng viên chức là phải tạo ra cơ sở pháp lý để tuyển chọn được những người có đầy đủ các tiêu chuẩn về đạo đức, chuyên môn nghiệp vụ theo yêu cầu đối với viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Các quy định của pháp luật về tuyển dụng viên chức bao gồm:
- Quy định về căn cứ dụng, nguyên tắc tuyển dụng, điều kiện dự tuyển. Điều kiện tham gia tuyển dụng viên chức phải thể hiện tính công bằng, bình đẳng của mọi công dân khi tham gia vào việc tuyển dụng viên chức, không phân biệt dấu hiệu xã hội của họ, đảm bảo sự thu hút rộng rãi sự tham gia của công dân vào việc tuyển dụng, tạo nên sự cạnh tranh cao trong quá trình tuyển dụng. Các điều kiện này bao gồm: trình độ chuyên môn, đạo đức, sức khỏe, năng lực thực tế, bảo đảm sự cân đối cả về trình độ đào tạo và năng lực thực tế.
- Quy định về phương thức tuyển dụng (phương thức thi tuyển, xét tuyển hoặc kết hợp giữa thi tuyển và xét tuyển). Nội dung tuyển dụng viên chức được thiết kế sao cho vừa kiểm tra được trình độ đào tạo và cả năng lực thực tiễn giải quyết công việc của người được dự tuyển, không nên chỉ chú trọng vào bằng cấp của người dự tuyển, bởi lẽ "tài năng không chỉ thuần túy dựa vào bằng cấp mà phải được kiểm nghiệm thực tế, lấy kết quả công việc để đánh giá và sử dụng tài năng" [70, tr. 119].
- Quy định về thủ tục tuyển dụng: thủ tục tuyển dụng viên chức là một loại thủ tục hành chính. Vì vậy phải được quy định sao cho thỏa mãn yêu cầu chung của thủ tục hành chính: tính pháp chế, tính công khai, đơn giản, thuận tiện, từ đó góp phần làm cho việc tuyển dụng được người cần tuyển dụng, hạn chế các tiêu cực có thể xẩy ra trong quá trình tuyển dụng.
Ba là, nhóm quan hệ xã hội về tập sự viên chức
Tập sự là khoảng thời gian cần thiết để người trúng tuyển làm quen, tiếp xúc với công việc do mình đảm nhiệm, với môi trường dịch vụ công. Họ sẽ học hỏi từ những đồng nghiệp đi trước, đặc biệt là các kỹ năng thực hiện công việc, đồng thời giúp cho cơ quan sử dụng viên chức đánh giá chính xác hơn năng lực thực tế của họ. Các quy định tập sự bao gồm: thời gian tập sự đối với từng loại viên chức; nội dung tập sự; yêu cầu tập sự; các trường hợp được miễn,
giảm thời gian tập sự; quyền, nghĩa vụ của người tập sự, người hướng dẫn tập sự.
Bốn là, nhóm quan hệ xã hội liên quan đến quản lý, sử dụng viên chức
Quản lý, sử dụng viên chức nhằm mục đích bảo đảm cho đội ngũ công chức thực hiện dịch vụ công một cách tốt nhất, mặt khác cũng tạo điều kiện để viên chức cống hiến nhiều khả năng lao động của họ cho nhà nước, xã hội. Các hoạt động quản lý, sử dụng bao gồm: ban hành văn bản quy phạm pháp luật về dịch vụ công, viên chức; quy định về chức danh nghề nghiệp, phân loại, tiêu chuẩn viên chức; quy định về biên chế viên chức; quy định về thay đổi vị trí việc làm; biệt phái, bổ nhiệm, miễn nhiệm, từ chức viên chức; quy định về kiểm tra, đánh giá viên chức.
Năm là, nhóm quan hệ xã hội liên quan đến quyền và nghĩa vụ của viên chức
Giữa nhà nước và viên chức ràng buộc với nhau thông qua quyền và nghĩa vụ của các bên. Tuy nhiên, người viên chức tồn tại với hai tư cách: họ trước hết là công dân; thứ hai, họ là viên chức. Vì vậy, quyền của viên chức bao gồm hai nhóm:
- Các quyền, nghĩa vụ như mọi công dân;
- Các quyền, nghĩa vụ riêng của viên chức phù hợp với dịch vụ công mà viên chức thực hiện.
Các quyền, nghĩa vụ riêng của công chức bao gồm hai nhóm:
- Nhóm các quyền, nghĩa vụ chung cho tất cả các viên chức. Với tư cách là người thực hiện dịch vụ công, hưởng lương một phần từ ngân sách nhà nước, một phần từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp có thu nên tất cả các viên chức đều có quyền và nghĩa vụ giống nhau.
Các quyền cơ bản của viên chức bao gồm: được pháp luật bảo vệ trong hoạt động nghề nghiệp; được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị, chuyên môn nghiệp vụ; được bảo đảm trang thiết bị và các điều kiện làm việc khác theo quy định của pháp luật; được cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ được giao; được quyết định các vấn đề mang tính chuyên môn gắn với nhiệm vụ được giao; được quyền từ chối thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ trái với quy định của pháp luật; được hưởng các quyền khác theo quy định của pháp luật. Quyền của viên chức về tiền lương và các chế độ liên quan đến tiền lương: được trả lương tương xứng với vị trí việc làm, chức danh nghề nghiệp, chức vụ quản lý và kết quả công việc; trường hợp làm việc ở vùng cao, vùng sâu, vùng xa, hải đảo hoặc làm việc trong các ngành, nghề có môi trường độc hại, nguy hiểm thì được hưởng phụ cấp và chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật; được hưởng tiền làm thêm giờ, tiền làm đêm, công tác phí và các chế độ khác theo quy định của pháp luật và quy chế của đơn vị sự nghiệp công lập; được hưởng tiền thưởng, được xem xét nâng lương theo quy định của pháp luật và quy chế của đơn vị sự nghiệp công lập. Quyền của viên chức về nghỉ ngơi: được nghỉ hàng năm, nghỉ lễ, nghỉ về việc riêng theo quy định của pháp luật về lao động. Viên chức không sử dụng hoặc sử dụng không hết số ngày nghỉ hàng năm thì được thanh toán thêm một khoản tiền bằng tiền lương cho những ngày không nghỉ; viên chức làm việc ở vùng sâu, vùng xa, vùng cao, biên giới, hải đảo hoặc những trường hợp đặc biệt khác, nếu có yêu cầu, được gộp số ngày nghỉ phép… Quyền của viên chức về hoạt động kinh doanh và làm việc ngoài thời gian quy định. Được hưởng các quyền khác của viên chức như: được khen thưởng, tôn vinh theo quy định của pháp luật; được tham gia các hoạt động kinh tế, xã hội; được hưởng chính sách ưu đãi về nhà ở theo quy định của pháp luật; được tạo điều kiện học tập, hoạt động nghề nghiệp ở trong nước và nước ngoài theo quy định của pháp luật; nếu bị thương hoặc hy sinh do thực hiện nhiệm vụ được giao thì được
xem xét hưởng chính sách như thương binh hoặc được xem xét để công nhận là liệt sĩ theo quy định của pháp luật.
Các nghĩa vụ cơ bản của viên chức nói chung bao gồm: chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam và chính sách, pháp luật của Nhà nước; có nếp sống lành mạnh, trung thực, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư; có ý thức tổ chức kỷ luật và trách nhiệm trong hoạt động nghề nghiệp; thực hiện đúng các quy định, nội quy, quy chế làm việc của đơn vị; giữ gìn và bảo vệ của công, bảo vệ bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật; tu dưỡng, rèn luyện đạo đức nghề nghiệp, thực hiện quy tắc ứng xử của viên chức.
Nghĩa vụ của viên chức trong hoạt động nghề nghiệp: thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ được giao bảo đảm yêu cầu về thời gian và chất lượng công việc; chủ động, sáng tạo và phối hợp tốt với đồng nghiệp trong thực hiện nhiệm vụ; chấp hành quyết định điều động, phân công công tác của người có thẩm quyền. Trường hợp có căn cứ cho rằng quyết định của người có thẩm quyền là trái pháp luật thì viên chức được quyền từ chối thực hiện và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình; thường xuyên học tập nâng cao trình độ, kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ; khi phục vụ nhân dân, viên chức phải tuân thủ các quy định sau: có thái độ lịch sự, tôn trọng nhân dân; có tinh thần hợp tác và có tác phong khiêm tốn; không hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà đối với nhân dân; chấp hành các quy định về đạo đức nghề nghiệp; chịu trách nhiệm về việc thực hiện hoạt động nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; thực hiện các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.
- Nhóm các quyền và nghĩa vụ riêng biệt cho từng loại viên chức hoạt động trong từng lĩnh vực dịch vụ công như: y tế; giáo dục; phát thanh; truyền hình...
Việc xác định được chính xác, quyền và nghĩa vụ viên chức có một ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Một mặt là cơ sở để viên chức thực hiện tốt dịch vụ
được giao; mặt khác là cơ sở để nhà nước kiểm soát được đội ngũ viên chức. Về phía xã hội, việc quy định rõ quyền, nghĩa vụ của viên chức là cơ sở để các tổ chức xã hội, công dân kiểm tra, giám sát hoạt động của viên chức.
Sáu là, nhóm quan hệ xã hội liên quan đến đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá viên chức
Trước khi được tuyển dụng vào một chức danh nghề nghiệp, viên chức đã được đào tạo ở một trình độ chuyên môn nhất định, phù hợp với chức danh nghề nghiệp được tuyển dụng. Điều này không có nghĩa là trong suốt quá trình thực hiện dịch vụ công, phục vụ nhân dân viên chức không cần đào tạo, bồi dưỡng thêm nữa. Bởi vì, cùng với sự thay đổi của thực tiễn, dịch vụ công cũng luôn thay đổi theo hướng ngày càng đặt ra những yêu cầu, đòi hỏi cao hơn, khó hơn, phức tạp hơn đối với viên chức. Việc đào tạo, bồi dưỡng còn được thực hiện đối với viên chức trước khi bổ nhiệm chức vụ quản lý, thay đổi chức danh nghề nghiệp hoặc nhằm bổ sung, cập nhật kiến thức phục vụ hoạt động nghề nghiệp. Do vậy, việc viên chức phải liên tục được đào tạo, bồi dưỡng là một việc rất quan trọng, nhằm nâng cao chất lượng của đội ngũ viên chức. Viên chức có thể được đào tạo, bồi dưỡng theo nhiều loại hình khác nhau: tập trung, vừa học, vừa làm, dài hạn, ngắn hạn, trong nước, ngoài nước...
Các quan hệ liên quan đến đào tạo, bồi dưỡng bao gồm:
- Các quan hệ liên quan đến việc xác lập quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng viên chức;
- Các quan hệ liên quan đến việc xác lập nội dung, chương trình đào tạo, bồi dưỡng viên chức;
- Các quan hệ về việc quyết định cử viên chức đi đào tạo, bồi dưỡng; quyền, nghĩa vụ của viên chức trong thời gian đào tạo, bồi dưỡng;
đánh giá xếp loại. Mục đích của đánh giá viên chức để làm căn cứ tiếp tục bố trí, sử dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện chế độ, chính sách đối với viên chức.
Các quan hệ đánh giá viên chức bao gồm:
- Các quan hệ liên quan đến việc xác lập các tiêu chí đánh giá viên chức. Để đánh giá được viên chức, cần có các tiêu chí, các tiêu chí này phải có tính khách quan và lượng hóa càng nhiều càng tốt;
- Các quan hệ liên quan đến thủ tục, quy trình đánh giá viên chức; - Các quan hệ liên quan đến xử lý kết quả đánh giá viên chức; quản lý kết quả đánh giá viên chức.
Bảy là, nhóm quan hệ liên quan đến kỷ luật viên chức
Trách nhiệm kỷ luật, cũng như trách nhiệm pháp lý nói chung, được hiểu theo hai góc độ:
Thứ nhất, ở góc độ tích cực, trách nhiệm kỷ luật là bổn phận, nghĩa vụ của viên chức trong khi thực hiện dịch vụ công theo quy định của pháp luật. Họ phải thực hiện (hoặc không thực hiện) những hành vi nhất định ở hiện tại hoặc tương lai, những hành vi này được pháp luật quy định trước.
Thứ hai, ở góc độ tích cực, trách nhiệm kỷ luật là một quan hệ pháp luật đặc thù giữa Nhà nước và người viên chức, trong đó Nhà nước áp dụng các chế tài kỷ luật đối với người viên chức do họ thực hiện hành vi vi phạm kỷ luật và hậu quả là họ phải gánh chịu những hậu quả bất lợi về vật chất, tinh thần tương xứng với tính chất, mức độ của vi phạm kỷ luật do họ gây ra.
Các quan hệ liên quan đến kỷ luật viên chức bao gồm:
- Các quan hệ về việc xác định hành vi vi phạm kỷ luật, tức là xác định hành vi nào bị coi là vi phạm kỷ luật?;
thẩm quyền kỷ luật viên chức?;
- Các quan hệ về việc xác định hình thức, mức kỷ luật, bao gồm những hình thức, mức kỷ luật nào?;
- Các quan hệ liên quan đến thủ tục, trình tự tiến hành kỷ luật viên chức; - Các quan hệ về việc xác lập quyền, nghĩa vụ của Hội đồng kỷ luật viên chức, người bị xem xét kỷ luật;
- Các quan hệ liên quan đến việc thi hành quyết định kỷ luật.
Tám là, nhóm quan hệ liên quan đến việc khen thưởng viên chức
Khi viên chức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ được giao, thì việc khen thưởng kịp thời đối với họ là một nguồn động viên, động lực to lớn thúc đẩy viên chức phục vụ nhân dân ngày một tốt hơn. Các quan hệ xã hội liên quan khen thưởng viên chức bao gồm: các quan hệ về việc xác lập điều kiện khen thưởng: khi nào viên chức được khen thưởng; các quan hệ liên quan đến thủ tục, trình tự tiến hành khen thưởng; các quan hệ về việc xác lập quyền của người được khen thưởng.
Chín là, nhóm quan hệ xã hội liên quan đến việc chấm dứt hợp đồng của viên chức
Hợp đồng có thời điểm bắt đầu và có thời điểm kết thúc. Các quan hệ liên quan đến việc chấm dứt hợp đồng bao gồm: các căn cứ xác lập việc chấm dứt hợp đồng (thôi việc, nghỉ hưu); các quan hệ liên quan đến quyền, nghĩa vụ giữa nhà nước và người viên chức khi chấm dứt hợp đồng; các quan hệ liên quan đến thủ tục, trình tự để giải quyết chế độ cho viên chức khi họ chấm dứt hợp đồng.
Mười là, nhóm quan hệ liên quan đến đạo đức nghề nghiệp
Quá trình thực hiện dịch vụ công, bên cạnh việc tuân theo các chuẩn mực pháp lý, các chủ thể thực hiện dịch vụ công cũng chịu sự điều chỉnh của các chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp. Pháp luật xã hội chủ nghĩa phải ghi
nhận, bảo về các giá trị của đạo đức của xã hội đương đại, tạo ra sự kết hợp chặt chẽ, thống nhất giữa điều chỉnh pháp luật và điều chỉnh đạo đức đối với