- Giai đoạn từ năm 2008 đến nay
3.3.1. Những giải pháp hoàn thiện pháp luật
3.3.3.1. Nhận thức, thể chế hóa các nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức
Trong mỗi một nhà nước, dịch vụ công được thực hiện theo những nguyên tắc khác nhau phụ thuộc vào trước hết bản chất của nhà nước đó, vào sự phát triển của kinh tế - xã hội, các yếu tố quốc tế, thậm chí cả sự ảnh hưởng của các yếu tố truyền thống như: lịch sử dân tộc, đặc điểm về văn hóa, tâm lý dân tộc, phong tục, tập quán, tôn giáo… của xã hội đó.
Các nguyên tắc của dịch vụ công được hiểu là những tư tưởng chỉ đạo, những nguyên lý chi phối, xuyên suốt quá trình cung cấp dịch vụ công. Việc nhận thức thể chế hóa đầy đủ, kịp thời các nguyên tắc dịch vụ công sẽ làm cho các quan hệ dịch vụ công được thực hiện một cách đúng đắn trên thực tế, làm cho dịch vụ công đem lại những hiệu quả thiết thực nhất cho xã hội, công dân, nhà nước.
Vì vậy, việc nhận thức đúng đắn và thể chế hóa đầy đủ các nguyên tắc dịch vụ công là giải pháp có tính tiên quyết trong quá trình hoàn thiện pháp luật về viên chức.
Có nhiều nguyên tắc dịch vụ công, chẳng hạn các nguyên tắc của dịch vụ công bao gồm các nguyên tắc chung và các nguyên tắc riêng. Các nguyên tắc chung của dịch vụ công được hiểu là các nguyên tắc phản ánh các quy luật, các mối quan hệ phổ biến, cơ bản, bản chất của dịch vụ công. Đối với dịch vụ công trong từng lĩnh vực (giáo dục, y tế…) của từng chủ thể thực hiện khác nhau, có thể có các quy luật, các quan hệ và các mối liên hệ qua lại đặc thù của quá trình cung cấp dịch vụ công và do đó sẽ tạo thành các nguyên tắc riêng của dịch vụ công trong từng lĩnh vực. Với tư cách là một chế định của luật hành chính điều chỉnh những quan hệ dịch vụ công, nên pháp luật về viên chức phải thể chế hóa các nguyên tắc chung của công vụ.
Dịch vụ công ở nước ta được thực hiện trên bản chất của nhà nước ta là: "Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nòng cốt là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức" (Điều 2 Hiến pháp 1992). Đồng thời dịch vụ công ở Việt Nam được cung cấp trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền, đẩy mạnh việc hội nhập khu vực và toàn cầu. Trong bối cảnh tổng quát trên thì các nguyên tắc chung, cơ bản của dịch vụ công ở nước ta cần phải được nhận thức và thể chế hóa gồm:
Thứ nhất, nguyên tắc hoạt động nghề nghiệp của viên chức, phục vụ và đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của nhân dân theo đúng quy trình, quy định và đúng chế độ, chính sách.
Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, như vậy các hoạt động nghề nghiệp của viên chức nhằm cung cấp các dịch vụ công trước hết là để phục vụ và đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của của nhân dân. Việc cung cấp các dịch vụ công không được vì lợi nhuận mà đi ngược lại ý chí, bất chấp các yêu cầu đòi hỏi chính đáng của nhân dân, không được xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân, của xã hội.
Hoạt động cung cấp các dịch vụ công của viên chức nhà nước phải thực hiện trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Hoạt động đó phải đem lại lợi ích cho người dân và cho xã hội. Cần phải thấm nhuần lợi dạy của Chủ tịch Hồ Chí Minh: "Việc gì có lợi cho dân thì hết sức làm, việc gì có hại cho dân thì hết sức tránh".
Sự thỏa mãn về việc được đáp ứng các nhu cầu cơ bản thiết yếu của nhân dân, xã hội là tiêu chí đánh giá mức độ, tính chất phục vụ của dịch vụ công do viên chức nhà nước cung cấp. Nói cách khác, "tiêu chí đánh giá hoạt động của Nhà nước là khả năng phục vụ nhân dân, là công cụ để nhân dân làm chủ về kinh tế, chính trị - xã hội, sử dụng tốt và có hiệu quả các quyền, thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của mình" [61, tr. 93].
Thứ hai, được Nhà nước cho phép thu phí hoặc lệ phí để bù đắp chi phí và phát triển theo quy định của pháp luật.
Khác với dịch vụ hành chính công do các cơ quan hành chính nhà nước cung cấp cho cá nhân hay tổ chức không vì mục đích lợi nhuận, mà là trách nhiệm của các cơ quan hành chính trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước, dịch vụ công do viên chức nhà nước trong các đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp có tính đến lợi nhuận, có thu phí và lệ phí để bù đắp và phát triển theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc thu phí, lệ phí trong cung cấp dịch vụ công phải trên cơ sở pháp luật quy định, có tính đến sự hài hòa của lợi ích của đơn vị sự nghiệp với lợi ích của nhân dân, xã hội, và nó vẫn mang yếu tố phục vụ là chủ yếu.
Thứ ba, phải tuân thủ quy trình, quy phạm chuyên môn, nghiệp vụ và đạo đức nghề nghiệp.
Để đảm bảo tính pháp chế, kỷ luật, kỷ cương và tính hiệu quả trong cung cấp các dịch vụ công trong hoạt động nghề nghiệp, viên chức nhà nước phải tuân thủ nghiêm ngặt những quy định do pháp luật chuyên ngành quy
định trong hoạt động đối với từng loại dịch vụ công cụ thể. Ví dụ, trong hoạt động khám chữa bệnh, bác sỹ phải tuân thủ những quy trình, quy phạm trong khám chữa bệnh do pháp luật y tế quy định, không được cầu thả bỏ qua một công đoạn nào để có thể dẫn đến gây nguy hiểm cho người bệnh.
Đối tượng phục vụ của dịch vụ công là quần chúng nhân dân, vì vậy trong hoạt động nghề nghiệp viên chức nhà nước ngoài yêu cầu phải tận tụy phục vụ, còn phải thể hiện văn hóa ứng xử, đạo đức nghề nghiệp. Nâng cao đạo đức nghề nghiệp là tiêu chí quan trọng đánh giá phẩm chất, đạo đức của viên chức. Viên chức không vì mục đích lợi nhuận mà bất chấp tất cả, bằng mọi giá mà coi thường lợi ích, danh dự của nhân dân.
Thứ tư, phải bảo đảm công khai, minh bạch và chịu sự kiểm tra của Nhà nước, sự giám sát của nhân dân và xã hội.
Công khai, minh bạch là nguyên tắc chung trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta. Công khai, minh bạch trong cung cấp các dịch vụ công giúp cho các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân theo dõi, biết được tình hình hoạt động cụ thể của các đơn vị sự nghiệp công lập, của đội ngũ viên chức trong các đơn vị đó để làm tốt công tác giám sát, kiểm tra của mình. Giám sát, kiểm tra để ngăn ngừa những vi phạm, thiếu sót, để nhanh chóng phát hiện những vi phạm trong hoạt động cung cấp dịch vụ công trong các đơn vị sự nghiệp công lập, góp phần nâng cao chất lượng của các dịch vụ công.
Thứ năm, chịu trách nhiệm về hậu quả và các sai phạm trước pháp luật trong quá trình thực hiện hoạt động nghề nghiệp.
Trong hoạt động công vụ của công chức cũng như trong hoạt động cung cấp các dịch vụ công của viên chức đều phải tuân thủ nghiêm ngặt những quy trình, quy phạm do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
chịu trách nhiệm. Hoạt động nghề nghiệp của viên chức liên quan đến rất nhiều quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, thậm chí đến cả tính mạng của họ như nghề y, vì vậy việc xác định để xử lý các vi phạm pháp luật trong cung cấp các dịch vụ công cũng đòi hỏi phải hết sức nghiêm khắc. Nghiêm khắc trong xử lý vi phạm góp phần phòng ngừa vi phạm, nhưng quan trọng hơn là để giáo dục viên chức ý thức tôn trọng nhân dân, nâng cao và giữ gìn đạo đức nghề nghiệp, hướng tới phục vụ nhân dân tốt hơn.
Thứ sáu, thực hiện chế độ bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp, nghĩa vụ về thuế và các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.
Trong hoạt động nghề nghiệp viên chức trước hết được hưởng các quyền và phải thực hiện các nghĩa vụ như mọi công dân khác. Nhưng là viên chức hoạt động trong các đơn vị sự nghiệp công lập, viên chức phải thực hiện đầy đủ những quy định như: thực hiện chế độ bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp, nghĩa vụ thuế và các nghĩa vụ khác.
3.3.1.2. Ban hành các quy phạm pháp luật điều chỉnh chuyên biệt phù hợp với tính chất hoạt động nghề nghiệp của viên chức
Để phân biệt rõ hơn hoạt động công vụ của công chức và hoạt động nghề nghiệp (cung cấp dịch vụ công) của viên chức, pháp luật viên chức cần điều chỉnh chuyên biệt các vấn đề:
Thứ nhất, quy định chức danh nghề nghiệp thay thế cho ngạch viên chức đang tồn tại như hiện nay.
Thực tế cho thấy, viên chức làm việc trong lĩnh vực giáo dục, y tế, khoa học... đều có các chức danh nghề nghiệp riêng. Hiện nay, các cụm từ "bác sĩ", "y tá", "giáo viên", "giảng viên", "nghiên cứu viên", "vận động viên", "đạo diễn", "diễn viên"... đều là những cụm từ chỉ các chức danh ứng với nghề nghiệp của viên chức, nhưng một thời gian dài lại được dùng để quy định thành các "ngạch" như đối với công chức.
Quá trình thực hiện trong thực tế cho thấy các quy định này là không phù hợp với tính chất, đặc điểm lao động của viên chức, tạo nên nhiều hạn chế trong quản lý viên chức. Do vậy, cần thay thế khái niệm "ngạch viên chức" bằng khái niệm "chức danh nghề nghiệp", quy định vị trí việc làm phải gắn với chức danh nghề nghiệp. Chức danh nghề nghiệp thể hiện trình độ và năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của viên chức trong từng lĩnh vực nghề nghiệp.
Thứ hai,quy định về ký hợp đồng làm việc của viên chức
Nghị định định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước đã quy định việc tuyển dụng trong các đơn vị sự nghiệp thực hiện theo hình thức hợp đồng làm việc. Theo Nghị định 116/2003/NĐ-CP thì hợp đồng làm việc bao gồm các loại sau: Hợp đồng làm việc lần đầu có thời hạn bằng thời gian thử việc ứng với mỗi loại viên chức được quy định tại Điều 19 Nghị định này. Nếu đạt yêu cầu trong thời gian thử việc thì cơ quan, đơn vị có thẩm quyền quản lý viên chức ký tiếp hợp đồng làm việc theo hình thức quy định tại Nghị định này; Hợp đồng làm việc có thời hạn từ 12 đến 36 tháng; Hợp đồng làm việc không có thời hạn; Hợp đồng làm việc đặc biệt.
Tuy nhiên, trên thực tế việc ký hợp đồng làm việc chủ yếu chỉ áp dụng với những người được tuyển dụng vào các đơn vị sự nghiệp công lập kể từ sau ngày 01/7/2003. Vì vậy, pháp luật về viên chức cần quy định rõ việc ký hợp đồng làm việc đối với tất cả các loại viên chức được Luật Viên chức dự kiến điều chỉnh để đảm bảo sự công bằng, bình đẳng trong hoạt động nghề nghiệp.
Luật Viên chức mới cần bổ sung thêm nguyên tắc các bên được thỏa thuận các nội dung khi ký kết hợp đồng với điều kiện thỏa thuận đó không trái với quy định của Luật.
Luật Viên chức mới cũng cần có những quy định về giải quyết tranh chấp hợp đồng làm việc giữa viên chức và người đứng đầu đơn vị sự nghiệp.
Thứ ba,quy định về kéo dài thời gian làm việc đối với viên chức
Dự thảo Luật Viên chức cần phải tính đến việc điều chỉnh hay không việc kéo dài thời gian làm việc đối với viên chức để tận dụng đóng góp của đội ngũ viên chức có kinh nghiệm công tác lâu năm, có trình độ, chuyên môn nghiệp vụ cao và viên chức có sức khỏe, có nguyện vọng.
Thứ tư, quy định về đạo đức nghề nghiệp của viên chức
Dự thảo Luật Viên chức cần có những quy định cụ thể điều chỉnh hành vi của viên chức trong hoạt động nghề nghiệp. Việc hành nghề của viên chức, đạo đức, lương tâm chức nghiệp cần phải được luật hóa. Nếu không sự xuống cấp trong môi trường giáo dục, y đức... sẽ ngày càng xuống cấp trầm trọng.
Mục tiêu của dự án Luật Viên chức nhằm cải cách khu vực dịch vụ công theo hướng hiện đại, năng động, nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân, tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý để xây dựng và phát triển đội ngũ viên chức có phẩm chất, trình độ, năng lực, khắc phục những tồn tại và hạn chế trong quản lý viên chức hiện nay để phù hợp với cơ chế thị trường cạnh tranh, với xu hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập.
Thứ năm, quy định về xóa bỏ cơ chế Bộ chủ quản
Quan điểm của Đảng, Nhà nước ta đặt ra từ nhiều năm nay về việc quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập là: "trên cơ sở xác định đúng chức năng quản lý nhà nước và phạm vi quản lý của mỗi Bộ, cơ quan ngang Bộ, tách chức năng quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ... với việc chỉ đạo, điều hành các tổ chức sự nghiệp có tính chất dịch vụ công trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ", "tách tổ chức hành chính với tổ chức sự nghiệp công để hoạt động theo cơ chế riêng, phù hợp, có hiệu quả".
Vì vậy, Luật Viên chức cần thể hiện được quan điểm chỉ đạo trên. Để đưa luật Viên chức trở thành một đạo luật điều chỉnh về viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập thì trước hết phải xác định được mô hình, tổ chức, quy mô, số lượng cũng như phương hướng sắp xếp các đơn vị sự nghiệp trong thời gian tới cho phù hợp với chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập. Luật Viên chức nên có một số quy định mang tính định hướng nhằm thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước cho việc tổ chức, sắp xếp lại hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập; xóa bỏ cơ chế Bộ chủ quản; tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập với cơ chế kiểm tra, giám sát hữu hiệu.