- Giai đoạn từ năm 2008 đến nay
2.2.2.Những quy định về phạm vi áp dụng đối với viên chức
Qua nghiên cứu hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến viên chức kể từ ngày thành lập nước đến nay thì những quy định về phạm vi áp dụng đối với viên chức được thể hiện qua các giai đoạn như sau:
- Giai đoạn những ngày đầu thành lập nước (từ tháng 9 năm 1945), trong phạm vi điều chỉnh của các văn bản thì những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước là viên chức (có cách hiểu đồng nhất với công chức).
Ví dụ, Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ lâm thời số 58 ngày 10/11/1945 quy định: Công chức tất cả các ngạch có thể xin nghỉ gia hạn không lương từ sáu tháng trở lên, và liên tiếp xin gia hạn, mỗi hạn ít nhất là sáu tháng, cho đến khi tổng cộng nghỉ được ba năm. Quá hạn đó, viên chức nào không xin ra làm việc nữa, sẽ coi như thôi việc hẳn, hoặc được về hưu nếu như đủ điều kiện hưởng hưu bổng.
Phạm vi đối tượng áp dụng như trên còn được quy định trong nhiều văn bản như: Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ lâm thời số 75VN/CC ngày 17/12/1945; Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa số 142 NV/CC ngày 30/7/1946 tu chính Sắc lệnh số 75-NV/CC ngày 17/12/1945 về việc trưng tập công chức…
- Giai đoạn cuối những năm 1940 đầu những năm 1950 của thế kỷ XX. Trong các văn bản quy định chưa rõ đối tượng là viên chức, nhưng đã
khẳng định công chức là người làm trong cơ quan hành chính nhà nước (Quy chế công chức được ban hành theo Sắc lệnh của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa số 76-SL ngày 20/5/1950).
- Giai đoạn giữa những năm 1950 đến năm 1960 của thế kỷ XX. Trong các văn bản đã gọi những người làm trong các đơn vị sự nghiệp giáo dục, y tế, khoa học là công chức (những quy định của Quy chế Công chức năm 1950 được áp dụng cho cả các đối tượng hoạt động trong các đơn vị sự nghiệp).
- Giai đoạn cuối những năm 1960 đến những năm 1980 của thế kỷ XX. Những văn bản được ban hành áp dụng cho các đối tượng là viên chức. Có hai loại viên chức: viên chức là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp nhà nước và viên chức là những người làm trong cơ sở sản xuất kinh doanh của Nhà nước.
Ví dụ, Thông tư của Liên bộ Lao động - Nội vụ số 13-TT/LB ngày 30/8/1966 giải thích và hướng dẫn thi hành điều lệ về kỷ luật lao động trong các xí nghiệp, cơ quan nhà nước quy định:
Kỷ luật lao động là điều kiện cần thiết để đảm bảo hoàn thành tốt kế hoạch sản xuất và chương trình công tác trong các xí nghiệp, cơ quan; đồng thời nó cũng biểu hiện một cách tập trung trình độ giác ngộ về chính trị, ý thức tổ chức và tinh thần làm chủ của công nhân, viên chức… Việc chấp hành kỷ luật lao động là nghĩa vụ của mỗi người công nhân, viên chức làm việc lâu dài và tạm thời trong các xí nghiệp, cơ quan nhà nước ở cả hai khu vực sản xuất và hành chính sự nghiệp [5].
- Giai đoạn đầu những năm 1980 của thế kỷ XX đến năm 1991. Trong các quy định của văn bản ban hành trong giai đoạn này viên chức được hiểu là những người làm trong khu vực nhà nước.
Ví dụ, Quyết định số 117-HĐBT ngày 15/7/1982 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước quy định:
Hội đồng Bộ trưởng ban hành bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước là nhằm làm cơ sở cho việc xây dựng chức danh đầy đủ và tiêu chuẩn nghiệp vụ các chức vụ viên chức nhà nước; làm căn cứ để xây dựng biên chế hợp lý các cơ quan, xí nghiệp; để tổ chức lao động khoa học; để lập kế hoạch đào tạo và bồi dưỡng, tuyển chọn, bố trí các loại cán bộ, viên chức nhà nước, đồng thời cũng làm căn cứ để xác định các chế độ tiền lương và phụ cấp... [42]. Quy định tương tự trên còn được quy định trong một số văn bản như: Thông tư của Bộ lao động số 6/LĐ/TT ngày 28/2/1975 hướng dẫn việc làm và sử dụng số lao động cho công nhân, viên chức nhà nước theo Nghị định số 97/CP ngày 02/5/1974 của Hội đồng Chính phủ; Quyết định số 36/CP ngày 2/2/1980 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thành lập tiểu ban nghiên cứu xây dựng Danh mục và tiêu chuẩn nghiệp vụ các chức vụ viên chức…
- Giai đoạn từ năm 1991 đến năm 2003. Trong các văn bản được ban hành viên chức được hiểu là công chức.
Ví dụ, Nghị định số 169-HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng về công chức nhà nước quy định: "Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay ở địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước". Thuộc phạm vi công chức do Nghị định này quy định có: "Những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận lương từ ngân sách".
Quy định tương tự được thể hiện trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức do ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua năm ngày 29/2/1998; Nghị định
của Chính phủ số 95/1998/NĐ - CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức…
- Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2008. Các văn bản quy định theo hướng viên chức là những người làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập.
Ví dụ, điểm d, khoản 1, Điều 1 Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 quy định: "Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị và tổ chức chính trị - xã hội".
- Giai đoạn từ năm 2008 đến nay. Luật công chức năm 2008 không điều chỉnh những người đang làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập (trừ những người là lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp công lập). Đây là xu hướng tách biệt rõ ràng phạm vi áp dụng điều chỉnh của văn bản luật giữa những người làm việc trong các cơ quan nhà nước (công chức) và những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập (viên chức). Pháp luật về viên chức vừa được Quốc hội khóa XII thông qua tại kỳ họp thứ 8 đã có những quy định điều chỉnh chuyên biệt đối tượng là viên chức đang làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập.
Tóm lại, qua việc xem xét một cách khái quát các văn bản quy phạm pháp luật quy định về viên chức cho thấy:
- Pháp luật nước ta khi quy định về cán bộ, công chức, viên chức luôn có sự thay đổi qua các thời kỳ, không phân biệt rõ giữa các nhóm đối tượng cán bộ, công chức, viên chức, từ chế độ công chức chuyển dịch sang chế độ cán bộ, công chức, viên chức và hiện nay là chế độ cán bộ, công chức, viên chức. Điều này dẫn tới nội dung các quy định của pháp luật đối với đội ngũ viên chức không đi theo hướng khoa học, chuyên biệt, nhất quán.
- Do không phân biệt giữa các nhóm đối tượng nói trên, nên trong thời gian dài, việc xây dựng các quy định điều chỉnh chuyên biệt để phù hợp với
hưởng đến quá trình tổ chức cung cấp các dịch vụ công, tổ chức đội ngũ viên chức có chất lượng, tính chuyên nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân.
- Cũng do không phân định rõ các nhóm đối tượng, cho nên nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã không đảm bảo tính logic hình thức, thống nhất, các văn bản sử dụng các khái niệm khác nhau, thậm chí trong cùng văn bản, giữa tên gọi của văn bản với nội dung điều chỉnh của văn bản không thống nhất.