Trong xu thế toàn cầu hóa của hệ thống tài chính, hệ thống ngân hàng của một nước yếu kém không những có thể đe doạ sự ổn định tài chính của nước đó mà còn có thể đe doạ sự ổn định tài chính của quốc tế. Vì vậy, các nước đều quan tâm đến việc nâng cao sự ổn định và phát triển của hệ thống tài chính. Ủy ban quản chế ngân hàng Basel (BCBS - Basel Committee on Banking Supervision) - Thuỵ Sĩ về thanh tra ngân hàng đã đưa vấn đề này vào cuộc hội nghị thượng đỉnh G7 ở Lyon tổ chức vào tháng 6/1996.
Basel là Ủy ban Giám sát ngân hàng do NHTW các nước G10 thành lập năm 1975 dưới sự bảo trợ của Ngân hàng Thanh toán quốc tế. Hiệp ước Basel do uỷ ban Basel ban hành là hiệp ước về quản lý ngân hàng, bao gồm các đề xuất về luật. Hiệp ước này phần lớn được áp dụng tại Châu Âu, nhưng nó còn được nhiều nước khác trên thế giới sử dụng với vai trò như một chuẩn mực quốc tế cho ngành tài chính - ngân hàng. Gần đây, NHNN Việt Nam cũng bắt đầu có những bước đi cụ thể để áp dụng chuẩn mực này vào hệ thống ngân hàng Việt Nam.
Sau một thời gian hoạt động, Ủy ban đã nghiên cứu và đưa ra các yêu cầu về an toàn vốn, được ban hành lần đầu vào năm 1988 và gọi là Basel 1, đưa ra những nguyên tắc cơ bản như rủi ro tín dụng. Sau đó, hiệp ước này
được cập nhật lại năm 1996, bao quỏt thờm cả rủi ro thị trường và được làm rừ cũng như mở rộng thêm ở một số khía cạnh khác. Basel I đã được hoàn thiện bởi Basel II vào 2004 sau một quá trình bàn bạc, tham vấn kéo dài.Mục tiêu của Basel II là làm cho những thước đo tài chính trở nên nhạy cảm hơn với rủi ro, phân mục cũng như định lượng một vài nhóm rủi ro.
1.2.2 Nội dung các tiêu chuẩn về thanh tra, giám sát ngân hàng của hiệp ước Basel II
Các thành viên của Ủy ban Basel và các cơ quan thanh tra khác đã tham gia vào việc dự thảo và đưa ra bộ 25 nguyên tắc cơ bản về giám sát ngân hàng hữu hiệu, đây là những nguyên tắc tối thiểu và được xem là tài liệu để các cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng và các nhà quản lý tài chính tham khảo.
Các nguyên tắc này được xem như là các tiêu chuẩn về thanh tra ngân hàng.
Đây là những nguyên tắc chuẩn mực quốc tế về hoạt động quản lý nhà nước của NHNN đối với các TCTD giúp hoạt động thanh tra ngân hàng có hiệu quả. Bộ 25 nguyên tắc cơ bản được chia thành các nhóm chủ yếu như sau:
* Nhóm các điều kiện tiền đề cho hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng có hiệu quả (Nguyên tắc 1):
Nguyên tắc chỉ ra điều kiện tiên quyết cho hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng có hiệu quả được Ủy ban Basel xác định ngay ở nguyên tắc đầu tiên trong bộ 25 nguyên tắc cơ bản. Nội dung của nguyên tắc 1 là:
- Phõn định trỏch nhiệm và mục tiờu rừ ràng đối với từng cơ quan tham gia trong quá trình giám sát hoạt động ngân hàng; mỗi cơ quan đó phải hoạt động độc lập và có nguồn lực đầy đủ;
- Phải có một khung pháp lý phù hợp cho hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng, bao gồm cả các điều khoản liên quan đến quyền hạn của các ngân hàng và công tác giám sát hiện nay của chính họ, quyền giải quyết những vấn đề liên quan đến việc tuân thủ luật pháp, các vấn đề về an toàn hoạt động của các ngân hàng, và quyền được bảo vệ hợp pháp đối với các thanh tra viên;
- Có các quy định cần thiết về việc chia sẻ thông tin giữa các thanh tra viên và việc bảo mật các thông tin đó.
* Nhóm các nguyên tắc về cấp phép và cơ cấu (Nguyên tắc 2 đến nguyên
tắc 5):
Nội dung chính của nhóm này là:
- Xỏc định rừ ràng cỏc hoạt động tổ chức tài chớnh được phộp làm và chịu sự giám sát;
- Cơ quan cấp phép phải có quyền đưa ra các tiêu chí và từ chối đơn xin thành lập nếu không đạt yêu cầu. Tối thiểu quá trình cấp phép phải thực hiện các công đoạn là đánh giá cơ cấu sở hữu vốn, tổ chức, lãnh đạo, Ban giám đốc và các cán bộ quản lý chủ chốt, chiến lược kinh doanh và kiểm soát nội bộ, dự báo tình hình tài chính tương lai, bao gồm cả vốn cơ bản. Trong trường hợp sở hữu dự kiến hoặc công ty mẹ là ngân hàng nước ngoài, thì trước tiên cần phải có sự cho phép của cơ quan thanh tra giám sát tại nước xuất xứ của các tổ chức nước ngoài.
- Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng có quyền rà soát và từ chối bất kỳ một đề xuất nào đối với việc chuyển quyền sở hữu hoặc quyền kiểm soát ngân hàng hiện tại cho các bên khác; có quyền thiết lập các tiêu chí để rà soát việc bổ sung và đầu tư lớn của ngân hàng, đảm bảo các vụ sát nhập hoặc cơ cấu của ngân hàng không đẩy ngân hàng tới tình trạng rủi ro thái quá hoặc làm cản trở đến hiệu quả hoạt động công tác thanh tra giám sát.
* Nhóm các nguyên tắc về những qui định và yêu cầu cẩn trọng (Nguyên tắc 6 đến nguyên tắc 15):
Đây là những quy định có liên quan nhiều nhất đến quản lý rủi ro của các ngân hàng. Nội dung chính của nhóm này là:
- Yêu cầu về vốn an toàn và phù hợp cho tất cả các ngân hàng, xác định rừ phần vốn chịu rủi ro và mức vốn tối thiểu đối với một ngõn hàng;
- Đánh giá các chính sách, các quy trình cho vay, đầu tư, kiểm soát vốn vay hiện tại và hồ sơ đầu tư của ngân hàng;
- Đánh giá chất lượng tài sản, các điều khoản chống thất thoát và phòng rủi ro;
- Yêu cầu các ngân hàng có hệ thống quản lý thông tin để xác định các
đối tượng vay, tránh để hiện tượng ngân hàng chỉ tập trung cho một số đối tượng vay nhất định.
- Yêu cầu cho vay đối với các đối tượng có mối quan hệ với nhau vay vốn trong tầm kiểm soát được và giám sát việc gia hạn các khoản vay này;
- Yêu cầu các ngân hàng có các chính sách, biện pháp phù hợp xác định, giám sát và kiểm soát rủi ro quốc gia và rủi ro chuyển dịch trong các hoạt động cho vay và đầu tư quốc tế và duy trì khoản dự phòng rủi ro nói trên.
- Đảm bảo các ngân hàng có hệ thống đo lường, giám sát và kiểm soát những rủi ro của thị trường, áp đặt những biện pháp hạn chế đối với khoản vốn cụ thể khi tiếp cận với thị trường nhiều rủi ro cả khi các khoản vay được bảo lãnh;
- Đảm bảo các ngân hàng đã thiết lập qui trình quản lý rủi ro tổng thể phục vụ cho việc xác định, đo lường, giám sát và kiểm soát các rủi ro cơ bản;
- Đảm bảo các ngân hàng có hệ thống kiểm soát nội bộ phù hợp với tính chất và quy mô hoạt động của mình;
- Đảm bảo các ngân hàng có chính sách, và cơ chế hoạt động phù hợp, bao gồm cả cỏc quy định nghiờm ngặt về “Hiểu rừ khỏch hàng của bạn", nhằm thúc đẩy các tiêu chuẩn về đạo đức nghề nghiệp, trình độ chuyên môn trong ngành tài chính và ngăn ngừa các hiện tượng phạm pháp có thể xảy ra, dù cố tình hay vô tình.
* Nhóm các nguyên tắc về các phương thức thanh tra ngân hàng hiện hành (Nguyên tắc 16 đến nguyên tắc 20):
Nhóm nguyên tắc này quy định yêu cầu đối với một hệ thống giám sát nghiệp vụ ngân hàng hiệu quả cần phải:
- Bao gồm cả các hình thức giám sát không tại chỗ và tại chỗ.
- Cơ quan giám sát cần thường xuyên liên hệ với ban giám đốc ngân hàng và hiểu rừ về hoạt động của ngõn hàng.
- Xây dựng các biện pháp thu thập, rà soát và phân tích các báo cáo, thống kê của ngân hàng theo hình thức đơn lẻ và tổng hợp.
- Có biện pháp thẩm định độc lập các thông tin giám sát thông qua kiểm
tra trực tiếp tại chỗ, hoặc sử dụng các kiểm toán viên độc lập.
- Tăng cường năng lực của thanh tra viên.
* Nhóm các nguyên tắc yêu cầu về thông tin (Nguyên tắc 21):
Thanh tra ngân hàng phải biết mỗi ngân hàng có hệ thống lưu trữ tài liệu phù hợp với các chính sách và thông lệ kế toán để thanh tra viên có thể tiếp cận và nắm được tình hình tài chính thực tế của ngân hàng và khả năng sinh lời của các hoạt động kinh doanh ngân hàng. Ngoài ra ngân hàng phải đưa ra các bản kê tài chính phản ảnh trung thực tình hình tài chính của mình với cơ quan Thanh tra - giám sát.
* Nhóm các nguyên tắc về thẩm quyền chính thức của các thanh tra viên (Nguyên tắc 22):
Thanh tra ngân hàng có thể đưa ra được hành động can thiệp kịp thời khi ngân hàng không đáp ứng được những yêu cầu của quản lý khi có những hành động vi phạm xảy ra thường xuyên, hoặc khi người gửi tiền có thể gặp rủi ro dưới bất kỳ hình thức nào. Trong trường hợp khẩn cấp, có thể thu hồi hoặc đề nghị thu hồi giấy phép hoạt động của ngân hàng.
* Nhóm các nguyên tắc về hoạt động ngân hàng quốc tế (Nguyên tắc 23 đến nguyên tắc 25):
Đối với hoạt động ngân hàng quốc tế, thanh tra ngân hàng phải:
- Tiến hành hoạt động thanh tra giám sát tổng hợp các ngân hàng có giao dịch quốc tế, áp dụng các thông lệ cơ bản phù hợp trong tất cả các giao dịch của các ngân hàng khi tiến hành giao dịch quốc tế.
- Thiết lập mối quan hệ và hệ thống trao đổi thông tin giữa các thành viên có liên quan khác, trước hết là giới chức thanh tra của nước sở tại.
- Yêu cầu các ngân hàng nước ngoài hoạt động theo đúng các tiêu chuẩn và cần phải trao đổi thông tin với các thanh tra viên của nước sở tại về hoạt động của mình nhằm có được sự giám sát tổng quát nhất và bình đẳng nhất đối với các loại ngân hàng khác nhau.
Theo 25 nguyên tắc Basel trên, hoạt động quản lý nhà nước của NHNN
đối với các tổ chức tín dụng do thanh tra ngân hàng thực hiện được thể hiện đầy đủ ở cả 4 khâu:
- Cấp phép;
- Ban hành quy chế;
- Tổ chức thanh tra, giám sát;
- Xử phạt và thu hồi giấy phép.
Để thực hiện được 4 khâu trên, trước hết thanh tra ngân hàng phải xác định trỏch nhiệm và mục tiờu rừ ràng; được độc lập trong hoạt động; cú khung pháp lý với các điều khoản về:
- Giám sát hoạt động các tổ chức tín dụng;
- Thẩm quyền xử lý việc chấp hành pháp luật của các tổ chức tín dụng;
- Các thanh tra viên được pháp luật bảo vệ khi có kết luận trung thực;
- Sự trao đổi thông tin và bảo vệ bí mật của các thông tin đó.
Việc nghiên cứu, vận dụng 25 nguyên tắc cơ bản Basel về thanh tra ngân hàng cần được thực hiện một cách linh hoạt sao cho phù hợp với tiến trình cải cách thể chế chính trị, cải cách hành chính của Nhà nước và cải cách hệ thống NHNN thích ứng với điều kiện, hoàn cảnh đặc thù trong từng giai đoạn phát triển cụ thể. Có như vậy, hoạt động thanh tra ngân hàng mới đạt được chất lượng cao, góp phần nâng cao năng lực hoạt động của các TCTD trong quá trình hội nhập và đổi mới hiện nay.
1.2.3 Việc vận dụng những tiêu chuẩn của Basel II vào Việt Nam Quá trình hội nhập khu vực và quốc tế của Việt Nam đang diễn ra ngày
càng sâu rộng trong mọi lĩnh vực, kể cả lĩnh vực tài chính - ngân hàng. Theo đó, việc áp dụng các chuẩn mực quốc tế trong quản lý - kinh doanh là xu thế tất yếu. Việc áp dụng các chuẩn mực quốc tế để đánh giá an toàn hệ thống NHTM Việt Nam càng trở nên có ý nghĩa hơn trong bối cảnh mức độ rủi ro trong hệ thống ngân hàng được đánh giá là khá cao, khó lường trước các hậu quả xảy ra trong giai đoạn hiện nay. Cùng với quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam, việc đảm bảo an toàn hoạt động trên cơ sở các chuẩn
mực quốc tế Basel trở thành một vấn đề bức thiết. Ðiều này tạo nền tảng cho việc nâng cao năng lực quản trị rủi ro của từng ngân hàng cũng như hoàn thiện khung pháp lý để quản lý an toàn hệ thống.
Mặc dù việc tiếp cận Basel II đòi hỏi kỹ thuật phức tạp, trong khi hệ thống ngân hàng Việt Nam mới đang ở giai đoạn phát triển ban đầu nhưng các TCTD có thể tự xác định được thực trạng rủi ro hoạt động theo từng lĩnh vực kinh doanh và xác định thế mạnh của ngân hàng trong từng lĩnh vực kinh doanh để định hướng hoạt động ngân hàng, từng bước áp dụng các chẩn mực Basel II.
Từ sau năm 2010, Việt Nam mới áp dụng Basel II, nhưng Basel II đã ảnh hưởng lớn đến các NHTM Việt Nam, nhất là yêu cầu về quản lý rủi ro.
Với trách nhiệm đảm bảo an toàn hệ thống, Bộ máy giám sát tài chính ngân hàng tại Việt Nam phải được xây dựng đồng bộ và hiệu quả để đảm bảo giảm thiểu rủi ro. Hiện nay, Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng đã được thành lập, có tính độc lập cao hơn, ngân hàng được giao thực hiện một số hoạt động giám sát an toàn hệ thống ngân hàng và định hướng áp dụng các tiêu chuẩn của Basel II trong nguyên tắc hoạt động cơ bản. Phương pháp thanh tra giám sát đang từng bước được đổi mới nhưng hiện tại vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu. Kiểm tra tại chỗ, thanh tra tuân thủ vẫn là nội dung hoạt động chủ yếu, khả năng giám sát toàn bộ thị trường tiền tệ, cảnh báo sớm và ngăn ngừa rủi ro còn yếu.
Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng đã xây dựng các tiêu chí đánh giá ngân hàng theo tiêu chuẩn CAMELS và từng bước triển khai áp dụng phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro theo thông lệ quốc tế và đã tiến hành thanh tra thử nghiệm theo phương pháp này tại một số TCTD và đạt được những kết quả bước đầu khá khả quan. Tuy nhiên, sự thay đổi trong cơ chế vận hành hoạt động giám sát ngân hàng cũng như hành lang pháp lý chưa đáp ứng được.
NHNN đã tăng cường thanh tra, giám sát việc chấp hành các quy định của pháp luật đối với hoạt động kinh doanh của TCTD, phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp vi phạm các quy định về an toàn tín dụng. Tuy nhiên,
hiện tại Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng mới chỉ thực hiện thanh tra, giám sát tại chỗ trên diện rộng, buộc các ngân hàng tuân thủ các quy định về tỷ lệ an toàn. Hoạt động giám sát từ xa còn là một điểm yếu do chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu thống kê, báo cáo và cơ chế cảnh báo sớm nhưng cũng đã đạt nhiều thành công trong công tác cảnh báo sớm thể hiện qua nhiều chỉ thị yêu cầu các TCTD thực hiện nghiêm chỉnh các biện pháp kiểm soát nhằm đảm bảo an toàn, như Chỉ thị số 02/2006/CT-NHNN ngày 23/5/2006 về việc tăng cường các biện pháp phòng ngừa, hạn chế rủi ro trong hoạt động kinh doanh của các TCTD, Chỉ thị số 03/2007/CT-NHNN về việc kiểm soát quy mô, chất lượng tín dụng và cho vay đầu tư, kinh doanh chứng khoán, công văn số 5137/NHNN-TT ngày 08/7/2010 gửi các tổ chức cung ứng dịch vụ thanh toán nhằm xử lý, ngăn chặn thanh toán cho cá độ quốc tế và nhiều văn bản khác.
Theo đánh giá chung, các ngân hàng Việt Nam sẽ gặp không ít khó khăn và thách thức khi thực hiện Hiệp ước Basel II. Basel II quy định tỷ lệ vốn an toàn tối thiểu gắn chặt chẽ với mức độ rủi ro của tài sản ngân hàng. Bản thân mức độ rủi ro của tài sản còn tính đến nhiều yếu tố như độ tín nhiệm của khách hàng, thời hạn khoản vay, độ tập trung của các khoản vay vào một nhóm khách hàng nhất định. NHNN đã ban hành Thông tư số 13/2010/TT- NHNN “Quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của tổ chức tín dụng ban hành ngày 20/5/2010 thay thế 457/2005/QÐ- NHNN. Tuy nhiên, việc đáp ứng được tỷ lệ an toàn theo cách tính của Thông tư 13/2010/TT-NHNN,vốn vẫn dựa theo nội dung của Basel I, chỉ tính đến duy nhất rủi ro tín dụng, chưa phản ánh chính xác mức độ rủi ro trong hoạt động kinh doanh của ngân hàng. Trong khi cả thế giới đang bắt đầu thực hiện theo lộ trình những tiêu chuẩn mới của Basel III thì Việt Nam vẫn đang còn cách rất xa việc áp dụng các tiêu chuẩn của Basel II, đây là một điều rất đáng lo.
Mặt khác, phương pháp chuẩn hóa được đưa ra trong Hiệp ước lại quá nhấn mạnh vai trò của cơ quan xếp hạng trong việc phân loại rủi ro tài sản.
Trong khi đó, kinh nghiệm cho thấy, các công ty lớn trong ngành xếp hạng độ tín nhiệm có tương đối lớn số vụ xếp hạng không chính xác. Hơn nữa ở Việt Nam, hầu hết các doanh nghiệp không được xếp hạng. Điều này dẫn tới bất