- 6 tội bao gồm các tội có dấu hiệu: vi phạm với số lượng lớn hoặc gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị XPHC, vi phạm với số lượng lớn (hoặc quy mô lớn) hoặc đã bị XPHC;
1.3.3. Giai đoạn từ 1986 đến nay
1.3.3.1. Từ 1986 - 1989
Pháp luật về XPVPHC trong giai đoạn này có nhiều phát triển mang tính chất “bước ngoặt”: do đời sống kinh tế xã hội khởi sắc trong công cuộc đổi mới dẫn đến yêu cầu tăng cường quản lý nhà nước trong mọi mặt đời sống xã hội. Tình hình VPHC diễn biến rất phức tạp và có chiều hướng gia tăng trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, gây ảnh hưởng xấu đến sản xuất, lưu thông và đời sống của nhân dân, xâm phạm đến trật tự quản lý nhà nước. Trong khi đó, hệ thống pháp luật về XPVPHC lại thiếu đồng bộ, nhiều văn bản đã lạc hậu với sự phát triển của kinh tế xã hội nhưng chưa được bổ sung, sửa đổi hoặc hủy bỏ kịp thời. Do không có văn bản có giá trị pháp lý cao về XPVPHC ở cấp trung ương, các địa phương đã tự ban hành các văn bản quy định về XPVPHC áp dụng trong địa phương mình. Các quy định này đã phần nào đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương nhưng cũng phát sinh nhiều bất cập. Nhiều quy định chồng chéo, không thống nhất, vi phạm thẩm quyền, thậm chí còn trái Hiến pháp và luật, xâm phạm quyền công dân, gây nên tình trạng lộn xộn và thiếu thống nhất trong việc ban hành và áp dụng pháp luật về XPVPHC. Đây cũng là lý do văn bản quy định về XPVPHC trong những năm 1986-1989 ban hành ngày càng nhiều và yêu cầu cần thiết phải khẩn trương xây dựng một văn bản có hiệu lực pháp lý cao, quy định những vấn đề cơ bản có tính chất khung nhằm tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ về XPVPHC. Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành ngày 28/11/1989 và có hiệu lực từ 01/01/1990 chính là nhằm đáp ứng yêu cầu này, đánh dấu bước phát triển vượt bậc của pháp luật hành chính ở nước ta. Tuy nhiên, PLXPVPHC 1989 mới chỉ giới hạn quy định về những vấn đề cơ bản, có tính chất nguyên tắc cùa pháp luật về XPVPHC như: khái niệm VPHC và đối tượng bị XPVPHC; các hình thức và biện pháp XPVPHC; thẩm quyền quy định và thẩm quyền XPVPHC; các nguyên tắc XPVPHC; vấn đề thời hiệu trong XPVPHC.
1.2.3.2. Từ 1989 - 1995
PLXPVPHC năm 1989 được ban hành đã đánh dấu bước phát triển mới trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về XPVPHC ở nước ta. Đây là lần đầu tiên trong lịch sử pháp luật Việt Nam, một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành dưới hình thức pháp lệnh khung, quy định những vấn đề cơ bản, mang tính nguyên tắc về XPVPHC.
Để thi hành Pháp lệnh này, Chính phủ đã ban hành các nghị định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Tính đến giữa năm 1994, đã có 9 nghị định
35
của Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ) được ban hành. Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định cũng ban hành một số văn bản trong lĩnh vực này để áp dụng trong phạm vi địa phương.
PLXPVPHC ra đời tạo tiền đề cho việc hình thành một hệ thống pháp luật thống nhất về XPVPHC. Qua gần 5 năm thi hành, PLXPVPHC và các văn bản hướng dẫn đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của công dân. Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy hệ thống pháp luật về XPVPHC giai đoạn này bộc lộ nhiều khiếm khuyết cần tiếp tục được hoàn thiện:
- Các văn bản hướng dẫn thực hiện pháp lệnh còn nhiều sơ hở, chồng chéo và không thống nhất, thậm chí còn trái với PLXPVPHC năm 19895.
- Một số luật, pháp lệnh ban hành sau khi PLXPVPHC có hiệu lực quy định về những vấn đề liên quan đến XPVPHC lại trái với tinh thần và nguyên tắc chung của PLXPVPHC. Điều này gây khó khăn cho việc hướng dẫn áp dụng thống nhất Pháp lệnh và phần nào hạn chế hiệu quả thi hành pháp luật.
- Một số quy định trong Pháp lệnh còn thiếu hoặc chung chung, không rõ ràng, lại không được hướng dẫn cụ thể nên dễ bị lạm dụng làm trái, một số khác không phù hợp với thực tế, tính răn đe giáo dục thấp.
- Ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân viên nhà nước và nhân dân trong việc thi hành pháp lệnh chưa cao.
- Tình hình VPHC diễn ra rất phức tạp và đa dạng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội6
. Mặc dù vậy, việc xử phạt lại không được tiến hành đồng bộ trên
5
Nghị định số 52/HĐBT ngày 19/02/1992 của Hội đồng Bộ trưởng về xử phạt những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế toán và thống kê đã quy định một số hành vi vi phạm chế độ trách nhiệm của công chức nhà nước bị XPVPHC là không hợp lý, mà lẽ ra phải bị xử lý theo trách nhiệm kỷ luật, như hành vi vi phạm chế độ trách nhiệm về ban hành kiểu mẫu, chứng từ, chế độ báo cáo… (Điều 1).
Quyết định số 168/QĐ-NH3 ngày 27/08/1992 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ban hành Quy chế xử lý các tổ chức tín dụng vi phạm Pháp lệnh Ngân hàng trong đó quy định các hành vi vi phạm, hình thức xử phạt nhưng cũng không quy định cụ thể mức phạt tiền bao nhiêu đối với từng loại vi phạm. Đây là văn bản ban hành không đúng thẩm quyền vì nội dung các quy định về hành vi, hình thức xử phạt là thuộc thẩm quyền của Hội đồng Bộ trưởng theo quy định của PLXPVPHC.
Tương tự như vậy ở cấp địa phương, theo quy định của Pháp lệnh, chính quyền cấp huyện, xã không có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về XPVPHC. Khoản 3 Điều 2 PLXPVPHC quy định “Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, căn cứ vào văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và đặc điểm cụ thể của địa phương, quy định các hành vi VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước tại địa phương, hình thức xử phạt và biện pháp hành chính khác đối với các hành vi đó”. Tuy nhiên, qua khảo sát ở một số địa phương thấy rằng trong thực tiễn HĐND và UBND cấp xã ban hành rất nhiều văn bản về XPVPHC. Ví dụ 15 xã của tỉnh Vĩnh Phú, theo thống kê chưa đầy đủ đã có 22 văn bản của HĐNĐ và UBND về XPVPHC, có xã ra đến 4-5 văn bản, trong đó có nhiều quy định trái với PLXLVPHC 1989 và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
36
tất cả các lĩnh vực đó. Ở lĩnh vực nào mà việc XPVPHC gắn với lợi ích kinh tế thì lĩnh vực đó xử phạt hành chính được áp dụng nhiều. Ở lĩnh vực nào mà việc xử phạt hành chính không gắn với lợi ích kinh tế hoặc tính chất vụ việc không thường xuyên thì việc XPVPHC nhiều khi chỉ được áp dụng chiếu lệ hoặc bị phớt lờ.
- Nhiều trường hợp XPVPHC sai thẩm quyền: người không có thẩm quyền xử phạt lại tiến hành xử phạt hoặc người có thẩm quyền xử phạt lạm quyền hoặc vô trách nhiệm.
- Sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong XPVPHC chưa chặt chẽ, việc giải quyết nhiều vụ việc xử phạt kéo dài, không dứt điểm.
- Tình trạng trích thưởng cho người thi hành công vụ sai tinh thần của Pháp lệnh diễn ra khá phổ biến.
- Nhiều trường hợp người có thẩm quyền xử phạt thu tiền không có biên lai, gây thất thoát cho nguồn thu của nhà nước và tâm lý không tốt trong nhân dân nhưng không bị kiểm tra, xử lý.
- Các quyết định xử phạt chưa được thi hành nghiêm. Tình trạng xử phạt thay cho giấy phép hoặc phạt nhưng “cho tồn tại”, coi việc nộp tiền xử phạt như một thứ “lệ phí cho phép vi phạm pháp luật” vẫn diễn ra.
Đó chính là những tồn tại lớn trong thi hành pháp luật về XPVPHC trong những năm 1989-1995, gây nhức nhối trong nhân dân.
1.3.3.3. Từ 1995 đến 2002
Thực trạng tình hình ban hành, thi hành và áp dụng pháp luật về XPVPHC trong những năm trước 1995 cho thấy PLXPVPHC 1989 chưa thể hiện rõ tinh thần ngặn chặn triệt để, xử lý nghiêm minh các VPHC, chưa xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong XPVPHC. Một số điều khoản của Pháp lệnh quy định chưa rõ ràng, chưa cụ thể như mức tiền phạt, cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt, thủ tục áp dụng các hình thức xử phạt, khen thưởng… dẫn đến việc áp dụng pháp luật XPVPHC không thống nhất. Pháp lệnh cũng chưa quy định được việc xử lý đối với các đối tượng có quá trình VPHC 6
Theo báo cáo của Công an các tỉnh, thành phố trên cả nước trong năm 1990 đã phát hiện 523.030 vụ VPHC. Các VPHC xảy ra ở tất cả các tỉnh, thành phố và tập trung vào các địa bàn trọng điểm như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Quảng Nam - Đà Nẵng, các tỉnh biên giới Việt Nam - Trung Quốc…
Trên lĩnh vực kinh tế đã phát hiện 13.584 vụ VPHC, trong đó có 6.582 vụ xâm phạm sở hữu XHCN, gây thiệt hại trị giá 151,9 tỷ đồng (so với năm 1989 phát hiện ít hơn 2.293 vụ - 26 % nhưng thiệt hại tăng gấp 6 lần - khoảng 151,9 tỷ/25,4 tỷ đồng). Trong năm 1990 đã phát hiện 7.002 vụ buôn lậu, buôn bán hàng cấm, nhiều hơn 50% so với năm 1989.
Trong các lĩnh vực khác như nhà cửa, đất đai, văn hóa, xuất bản, y tế, bảo vệ rừng, hải quan, thú y… cũng xảy ra khá nhiều VPHC. Chỉ đơn cử trong lĩnh vực bảo vệ rừng, chỉ riêng năm 1990 ở tỉnh Hoàng Liên Sơn đã phát hiện 5.330 vụ vi phạm, XPVPHC 5.302 vụ với các vi phạm chủ yếu là khai thác, vận chuyển lâm sản trái phép, đốt rừng làm nương rẫy. (Nguồn: Báo cáo 5 năm thi hành PLXPVPHC - Bộ tư pháp)
37
thường xuyên. Nhiều quy định về đối tượng, thẩm quyền, thủ tục trong các văn bản nói trên không còn phù hợp với hoàn cảnh kinh tế - xã hội đã thay đổi trong tình hình mới của đất nước. Để tiếp tục nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng chống các VPHC thì việc sửa đổi PLXPVPHC 1989 là cấp thiết.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 06/07/1995, có hiệu lực từ 01/08/1995 thay thế Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính ngày 31/11/1989. So với PLXPVPHC 1989, Pháp lệnh XLVPHC 1995 có một số điểm mới chủ yếu tập trung vào các vấn đề:
- Quy định thêm 5 biện pháp xử lý hành chính khác là: biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục; biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh; biện pháp quản chế hành chính. Pháp lệnh cũng quy định về đối tượng, thẩm quyền, thủ tục áp dụng các biện pháp này.
- Thẩm quyền quy định hành vi VPHC, hình thức xử phạt, mức xử phạt đối với từng loại VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước (chỉ giao cho Chính phủ thay vì giao cả cho Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương như trước kia).
- Thời hiệu XPVPHC (quy định thời hạn xử phạt là hai năm đối với VPHC trong một số lĩnh vực thay vì quy định tất cả là một năm như trước đây).
- Nguyên tắc XLVPHC
- Các hình thức XPVPHC (sửa đổi một số nội dung về mức tiền phạt và mức phạt tiền tối đa, mức bồi thường thiệt hại áp dụng theo thủ tục hành chính; đối tượng áp dụng hình thức phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính…).
- Thẩm quyền xử phạt (bổ sung thêm một số cơ quan, một số chức danh). - Thẩm quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử phạt (bổ sung một số điểm đối với cơ quan quản lý thị trường)
- Khiếu nại trong XPVPHC
- Bỏ quy định về trích thưởng trong XPVPHC
Trải qua 7 năm thực hiện, có thể nói PLXLVPHC 1995 và các nghị định của Chính phủ quy định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước đã góp phần từng bước tạo lập một khung pháp luật tương đối hoàn chỉnh về XLVPHC. Điều này về cơ bản đã khắc phục tình trạng thiếu cơ sở pháp lý để xử lý đối với nhiều hành vi vi phạm, đóng góp tích cực vào việc lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của công dân, đề cao tinh thần trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thi hành pháp luật về xử lý các hành vi VPHC.
38
- Về các hình thức, biện pháp XPVPHC:
Qua thực tiễn thi hành, nhiều ý kiến của Bộ ngành, địa phương phản ánh việc phân chia mức tiền phạt quy định trong pháp lệnh năm 1995 là quá phức tạp và khó hiểu. Mức phạt tiền tối đa là 100.000.000 đồng nhìn chung là hợp lý nhưng đối với một số trường hợp VPHC nghiêm trọng liên quan đến việc bảo vệ chủ quyền vùng biển, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường thì mức phạt này còn thấp, chưa đủ sức răn đe, giáo dục. Các biện pháp khác quy định trong Pháp lệnh cũng cần quy định một cách linh hoạt hơn để có thể áp dụng phù hợp với tính đa dạng của các lĩnh vực quản lý nhà nước, bảo đảm xử lý triệt để các vụ vi phạm và không làm bó tay cơ quan, người có thẩm quyền XPVPHC.
- Về thẩm quyền XPVPHC
Pháp lệnh 1995 quy định thẩm quyền xử phạt của các cơ quan, người có thẩm quyền đối với việc áp dụng hình thức phạt tiền chưa hợp lý dẫn đến tình trạng hồ sơ vụ việc thường xuyên phải chuyển đến cơ quan cấp trên để xử lý làm phức tạp thêm thủ tục, kéo dài thời gian xem xét, gây tâm lý chờ đợi, bất bình đối với tổ chức, cá nhân bị xử phạt. Tình trạng tương tự cùng tồn tại trong phân định thẩm quyền xử phạt giữa các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành với các cơ quan có thẩm quyền chung là UBND các cấp.
- Về thủ tục xử phạt:
Quy định đối với thủ tục xử phạt đơn giản, nơi thu tiền phạt, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt… cần được sửa đổi để phù hợp hơn với hoàn cảnh hiện nay, sao cho vừa đảm bảo ngăn ngừa, hạn chế tiêu cực, vừa đảm bảo nhanh chóng, thuận tiện cho cá nhân, tổ chức.
- Pháp lệnh cũng có nhiều điểm không phù hợp với một số luật, pháp lệnh có liên quan ban hành sau 1995.
1.3.3.4. Từ 2002 đến nay
Pháp lệnh XLVPHC do Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 02/07/2002 và có hiệu lực từ 01/10/2002 thay thế PLXLVPHC 1995 với nhiều nội dung về XPVPHC quan trọng đã được sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản như sau:
- Sửa đổi, bổ sung một số nội dung về đối tượng bị XLVPHC, nguyên tắc XLVPHC, tình tiết giảm nhẹ trong XLVPHC…
- Bổ sung thêm hình thức xử phạt trục xuất (được áp dụng là hình thức phạt chính hoặc bổ sung trong từng trường hợp cụ thể); bổ sung biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hóa, vật phẩm,
39
phương tiện”; bỏ biện pháp buộc bồi thường thiệt hại đến 1.000.000đ; quy định khung mức phạt tiền tối đa trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước…
- Bổ sung các chức danh có thẩm quyền XPVPHC lên tất cả 74 chức danh (Cảnh sát biển, Giám đốc cảng vụ hàng hải, hàng không, đường thuỷ nội địa…), nâng thẩm quyền xử phạt của một số chức danh: Chủ tịch UBND các cấp, một số