- 6 tội bao gồm các tội có dấu hiệu: vi phạm với số lượng lớn hoặc gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị XPHC, vi phạm với số lượng lớn (hoặc quy mô lớn) hoặc đã bị XPHC;
2.3.3. Những hạn chế
Hệ thống VBQPPL về XPVPHC hiện hành qua thực tế xây dựng, ban hành và áp dụng trong thực tiễn đã bộc lộ những điểm hạn chế, bất cập cần phải khẩn trương có giải pháp khắc phục để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền.
Thứ nhất, bên cạnh pháp luật về hình sự, dân sự quy định về trách nhiệm hình sự và trách nhiệm dân sự, pháp luật về XPVPHC là lĩnh vực pháp luật cơ bản và quan trọng khi quy định về trách nhiệm hành chính nhưng VBQPPL quan trọng nhất của hệ thống pháp luật này mới chỉ ở dạng pháp lệnh (Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được UBTVQH thông qua ngày 06/7/2002 và có hiệu lực thi hành từ 01/10/2002. UBTVQH đã hai lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh này bằng: Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 08/3/2007; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 02/4/2008). Điều này không chỉ bất hợp lý mà còn bất hợp hiến (Hiến pháp 1992 nêu rõ quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định, trong khi đó,
85
Pháp lệnh XLVPHC quy định những vấn đề liên quan trực tiếp về quyền và nghĩa vụ của công dân)
Thứ hai, VBQPPL quan trọng nhất của hệ thống pháp luật XPVPHC là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) có tính “khung” quá cao. Nhiều vấn đề quan trọng được ủy quyền quy định toàn bộ hoặc một phần cho Chính phủ (hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, thủ tục xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, tình tiết giảm nhẹ, thủ tục trục xuất, biện pháp ngăn chặn VPHC hoặc đảm bảo xử phạt VPHC, biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC…)18
. Tình trạng này khiến Pháp lệnh chậm đi vào cuộc sống và tạo cơ hội nảy sinh sự tùy tiện của các cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn thi hành Pháp lệnh.
Thứ ba, nội dung của Pháp lệnh còn nhiều bất cập:
- Nội dung của Pháp lệnh còn thiếu vắng nhiều vấn đề quan trọng, cơ bản về XPVPHC19.
- Nhiều nội dung được quy định nửa vời, chưa toàn diện, triệt để20.
18
PGS.TS. Nguyễn Đình Lộc cho rằng: ““Luật khung” không phải là “vấn đề riêng biệt” của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Hiện đó là căn bệnh khá hiểm nghèo của cả hệ thống pháp luật đang mong mỏi thuốc đặc trị. Nhưng phải nói, “khung” là đặc tính khá tiêu biểu, cho đến nay khó mà tìm ra một lĩnh vực pháp luật chuyên ngành hẹp nào khác mà lại mang đậm tính “khung” như Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Ba pháp lệnh lần lượt được ban hành để thay thế nhau sau 6 hoặc 7 năm tổ chức triển khai thực hiện trên cơ sở tổng kết thực tiễn áp dụng thi hành mỗi pháp lệnh. Phạm vi điều chỉnh ở Pháp lệnh sau thường được mở rộng, nhiều quy định mới được bổ sung, nhưng tính “khung” thì ở Pháp lệnh sau không hề giảm bớt mà như còn đậm đặc hơn. Có vẻ như một sự mặc nhiên thừa nhận đặc tính “khung” riêng biệt của của pháp luật xử lý vi phạm hành chính, để rồi mỗi khi một Pháp lệnh mới được thông qua, đi vào vận hành, một công việc thật rầm rộ là xây dựng nghị định, thông tư cụ thể hóa thi hành pháp lệnh kéo dài trong nhiều năm và cũng phải đến ngày mà cả sứ mệnh lịch sử của pháp lệnh đã được định giờ kết thúc thì mới được ngừng và có khi vấn chưa đầy đủ…” - Pháp điển hóa pháp luật về xử lý vi phạm hành chính – vấn đề đã chín muồi. Bài viết trong Kỷ yếu Hội thảo Định hướng xây dựng Luật Xử lý vi phạm hành chính do Bộ Tư pháp và UNDP tổ chức tại Quảng Ninh 5/2008.
19
Pháp lệnh chưa có quy định về thủ tục XPVPHC trong trường hợp vắng mặt người vi phạm tại hiện trường; chưa có quy định về miễn thi hành quyết định xử phạt và việc thi hành quyết định xử phạt trong trường hợp đối tượng vi phạm đã chết…
20
Ví dụ: Điều 16 của Pháp lệnh quy định về hình thức xử phạt bổ sung “Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề” có thời hạn hoặc không có thời hạn. Nhưng Pháp lệnh không phân biệt rõ việc tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề không thời hạn hoặc có thời hạn được áp dụng trong những trường hợp nào? Loại nào nặng hơn? Nếu áp dụng hình thức tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề không thời hạn thì thời gian tối thiểu là bao lâu mới được xem xét cấp lại?
Một ví dụ khác, Điều 21 của Pháp lệnh quy định về biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi và cây trồng, văn hóa phẩm độc hại”. Điều này quy định trong trường hợp cá nhân, tổ chức bị áp dụng các biện pháp này mà không tự nguyện thi hành thì bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Mọi chi phí cho việc khắc phục hậu quả và cưỡng chế do tổ chức, cá nhân vi phạm chịu. Tuy nhiên, trong thực tế có nhiều trường hợp cơ quan tiến hành xử phạt hoặc cơ quan nhà nước liên quan buộc phải tiêu hủy những vật phẩm, vật nuôi, cây trồng, văn hóa phẩm độc hại nói trên mà không rõ
86
- Một số luật, pháp lệnh được ban hành trước hoặc thậm chí sau Pháp lệnh XLVPHC quy định về cùng một vấn đề khác với Pháp lệnh XLVPHC.
Theo nguyên tắc áp dụng pháp luật được quy định tại Điều 80 Luật Ban hành VBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002) và theo Điều 123 Pháp lệnh XLVPHC hiện hành thì quy định của luật sẽ được ưu tiên áp dụng. Một số luật quy định phần lớn nội dung về pháp luật XPVPHC ngay trong các văn bản luật đó như nguyên tắc xử phạt, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ trong xử phạt, thẩm quyền xử phạt, các hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả, các hành vi vi phạm bị XPVPHC21… Tình trạng này diễn ra ngày càng phổ biến dẫn đến tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về XPVPHC bị phá vỡ ngày càng nghiêm trọng.
Trong khi đó, hệ thống pháp luật quy định về trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự đã hoàn thiện hơn rất nhiều: cả hai đều đã có các bộ luật về nội dung và thủ tục áp dụng các loại trách nhiệm này (Bộ luật Hình sự 1999, Bộ luật Tố tụng hình sự 2003; Bộ luật Dân sự 2005, Bộ luật Tố tụng dân sự 2004).
Thứ tư, một trong những bộ phận quan trọng cấu thành hệ thống pháp luật về XPVPHC là các nghị định của Chính phủ quy định về các hành vi VPHC cụ thể trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với các hành vi đó. Cở sở pháp lý của hoạt động xây dựng và ban hành các nghị định này là Điều 2 của Pháp lệnh XLVPHC 2002. Tuy nhiên tồn tại phổ biến tình trạng nghị định vi hiến, trái VBQPPL của cơ quan cấp trên. Điều này vừa vi phạm nguyên tắc pháp chế vừa xâm phạm quyền con người, đồng thời cũng tạo nên sự không đồng bộ trong hệ thống pháp luật về XPVPHC. Tình trạng các nghị định mâu thuẫn, chồng chéo nhau khá phổ biến. Điều này khiến pháp luật khó áp dụng, thiếu khả thi, hơn nữa nó tạo cơ hội nảy sinh sự tùy tiện và tham nhũng.
Cụ thể là:
- Mặc dù đều là VBQPPL do Chính phủ ban hành quy định về XPVPHC nhưng do các lĩnh vực quản lý nhà nước có những khoảng “chồng lấn” nhau dẫn đến tình trạng trùng lặp về hành vi ở các nghị định. Sự trùng lặp này rất đa dạng: trùng lặp ở hành vi khách quan nhưng diễn đạt khác nhau hoặc na ná nhau; trùng lặp về hành vi nhưng lại quy định khác nhau về chế tài xử lý; nghị định này quy định chung thành một hành vi vi phạm nhưng nghị định khác lại quy định chi tiết,
chủ nhân (do bỏ trốn, vất lại khi bị phát hiện…) hoặc đối tượng vi phạm không có tài sản để gánh chịu trách nhiệm thì không biết lấy kinh phí từ đâu để tổ chức tiêu hủy.
21
Ví dụ: Luật Cạnh tranh 2004 quy định thẩm quyền XPVPHC của Hội đồng Cạnh tranh; Luật Sở hữu trí tuệ 2005, Luật đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng 2006, Luật Quản lý thuế 2006… cũng có quy định về XPVPHC không thống nhất với tinh thần của Pháp lệnh XLVPHC 2002.
87
chẻ nhỏ thành một số hành vi đơn lẻ với các khung mức chế tài rất khác nhau. Thậm chí có những trường hợp quy định việc xử lý theo quan điểm khác nhau, đôi khi còn mâu thuẫn nhau xuất phát từ sự nhìn nhận và đánh giá của từng cơ quan chủ trì xây dựng các nghị định đó.
- Nhiều hành vi quy định trong các nghị định có khung mức chế tài kèm theo trong nhiều trường hợp nếu áp dụng ở các thành phố lớn hoặc vùng có kinh tế phát triển thì mang tính khả thi cao nhưng lại không khả thi ở vùng sâu, vùng xa. Trong khi đó, nghị định do Chính phủ ban hành có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc. Đây thực sự là một bài toán liên quan trực tiếp đến vấn đề phân định thẩm quyền ban hành VBQPPL và kỹ thuật soạn thảo VBQPPL về XPVPHC sao cho đảm bảo tính khả thi và hiệu lực, hiệu quả của pháp luật XPVPHC. Nếu thực trạng này không được giải quyết sẽ dẫn đến tình trạng áp dụng pháp luật không thống nhất, lúng túng khi xử phạt, thậm chí “bó tay” cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt.
- Việc chia tách các hành vi VPHC theo các lĩnh vực quản lý nhà nước có những ưu điểm nhất định, tuy nhiên, cũng có hạn chế là những hành vi mang tính chất chung chung luôn được nhắc lại trong các lĩnh vực khác, gắn với hành vi của lĩnh vực đó. Khái niệm lĩnh vực rất chung chung, khó xác định, bản thân các lĩnh vực đã có sự đan xen, giao thoa22.
- Do đặc thù các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của các bộ, ngành khác nhau, việc soạn thảo nghị định quy định hành vi VPHC được giao cho các bộ, ngành có thẩm quyền quản lý nhà nước trong lĩnh vực đó. Đặc biệt, tâm lý “ưu tiên” cho lực lượng xử phạt thuộc bộ, ngành đối với những lĩnh vực lĩnh vực do bộ, ngành đó quản lý.
- Trong cơ cấu của hầu hết các nghị định về XPVPHC đều có chương quy định chung mà nội dung nhắc lại những quy định trong Pháp lệnh XLVPHC 2002 (như về nguyên tắc xử phạt, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, các hình thức xử phạt, thời hiệu xử phạt...). Thậm chí, có nghị định “nhắc lại” thiếu hoặc khác với tinh thần của Pháp lệnh. Trong khi đó, theo nguyên tắc áp dụng pháp luật, đương nhiên sẽ vận dụng các quy định của Pháp lệnh mà không cần lặp lại trong nghị định. Bên cạnh đó, những vấn đề mà Pháp lệnh trao quyền cho Chính phủ quy định nếu cần thiết hoặc quy định chi tiết trong các nghị định (ví dụ như thời hiệu cụ thể đối với các VPHC trong lĩnh vực mà nghị định quy định, các tình tiết giảm nhẹ hoặc
22
Ví dụ: lĩnh vực thú y bao gồm cả thủy sản; môi trường bao gồm tất cả các yếu tố cụ thể như bảo tồn thiên nhiên, tài nguyên nước, khoáng sản…
88
các biện pháp khắc phục hậu quả ngoài quy định tại Pháp lệnh…) thì chưa được chú trọng.
- Do Pháp lệnh XLVPHC còn thiếu quy định về một số vấn đề thiết yếu trong XPVPHC nên một số nghị định đã “sáng tạo” để quy định thêm hoặc “xé rào” để quy định một số vấn đề không thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Điều này gây nên tình trạng lộn xộn, không thống nhất, khó khăn khi áp dụng, ảnh hưởng đến hiệu quả đấu tranh phòng, chống VPHC23.
- Kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý của các nghị định quy định về XPVPHC cũng là vấn đề quan trọng cần lưu tâm. Nhiều nghị định được xây dựng và ban hành nhưng không theo một quy tắc thống nhất về xác định phạm vi điều chỉnh của văn bản dẫn đến sự lộn xộn, mâu thuẫn về nội dung và kỹ thuật soạn thảo: Có nghị định quy định về XPVPHC trong một lĩnh vực quản lý nhà nước24; có nghị định lại quy định về XPVPHC trong một số lĩnh vực25; có lĩnh vực lại bị chia tách thành một số nghị định quy định xử phạt khác nhau căn cứ vào phạm vi phân công quản lý nhà nước của từng bộ, ngành26; có nghị định không quy định theo lĩnh vực quản lý nhà nước mà căn cứ theo địa bàn lãnh thổ hoặc hoạt động của một ngành, một loại cơ quan nào đó27; thậm chí có nghị định lại quy định một bộ phận hành vi đã được xác định nằm trong một lĩnh vực khác28… Đây chính là một trong những lý do chủ yếu tạo nên hệ thống pháp luật XPVPHC lộn xộn, phức tạp, thiếu đồng bộ như hiện nay.
23
Ví dụ: một số nghị định quy định thêm chức danh có thẩm quyền xử phạt ngoài những chức danh được PLXLVPHC và luật quy định (Nghị định 84/2005 quy định về XPHC trong lĩnh vực tài chính có quy định thẩm quyền XPHC cho các chức danh Chánh thanh tra chuyên ngành về chứng khoán, Chánh thanh tra các Cục thuộc Bộ, trong khi PLXPVPHC không quy định các chức danh này có thẩm quyền xử phạt); quy định về thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả ngoài các biện pháp đã được quy định trong PLXLVPHC cho các chức danh ngoài Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
24
Ví dụ: Nghị định số 74/2003/NĐ-CP ngày 19/11/2003 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực điện lực; Nghị định số 49/2004/NĐ-CP ngày 11/4/2004 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục…
25
Ví dụ: Nghị định số 150/2005/NĐ-CP ngày 12/12/2005 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh trật tự và trật tự an toàn xã hội (02 lĩnh vực); Nghị định số 126/2004/NĐ-CP ngày 26/5/2004 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, quản lý công trình hạ tầng đô thị và quản lý sử dụng nhà (03 lĩnh vực)…
26
Ví dụ: lĩnh vực sở hữu trí tuệ được chia thành 03 nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính: về sở hữu công nghiệp, về giống cây trồng, giống vật nuôi; về quyền tác giả, tác phẩm và các quyền liên quan.
27
Ví dụ: Nghị định số 137/2004/NĐ-CP ngày 16/6/2004 quy định xử phạt vi phạm hành chính trên các vùng biển và thềm lục địa của nước CHXHCN Việt Nam…
28
Ví dụ: Nghị định số 129/2006/NĐ-CP ngày 31/10/2006 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia. Thực chất nội dung này nằm trong lĩnh vực an ninh, trật tự an toàn xã hội.
89
- Do việc xác định phạm vi điều chỉnh của các nghị định đa dạng như vậy nên cách thức quy định trong các văn bản cũng khác nhau:
+ Các nghị định quy định khung mức phạt tiền cao thấp, khoảng cách giữa mức tối thiểu và tối đa của khung tiền phạt cũng khác nhau;
+ Một số nghị định quy định về các hành vi vi phạm đã được quy định ở nghị định khác thì viện dẫn nhưng có nghị định thì quy định lặp lại nhưng có chỉnh sửa phù hợp với ngành, lĩnh vực theo ý kiến chủ quan của từng cơ quan chủ trì soạn thảo;
+ Một số nghị định quy định theo hướng “mở” về thẩm quyền xử phạt: quy