- 6 tội bao gồm các tội có dấu hiệu: vi phạm với số lượng lớn hoặc gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị XPHC, vi phạm với số lượng lớn (hoặc quy mô lớn) hoặc đã bị XPHC;
2.1.2. Nội dung của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
44
Khái niệm VPHC lần đầu tiên được quy định ngay tại Điều 1 Pháp lệnh xử phạt VPHC 1989: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.
Tuy nhiên, khái niệm này đã không được quy định trực tiếp trong Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và 2002 mà được suy ra từ khái niệm xử phạt vi phạm hành chính. Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC 2002 quy định “xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”, từ đó có thể suy ra“Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.
2.1.2.2. Việc quy định về vi phạm hành chính tại các nghị định
- Một số nghị định quy định hành vi thuộc phạm vi điều chỉnh của ngành luật khác
+ Điểm d khoản 3 Điều 26 Nghị định số 141/2005 ngày 11/11/2005 quy định XPVPHC về hành vi vi phạm xuất khẩu lao động có quy định hành vi vi phạm là
“Không bồi thường thiệt hại cho người lao động do vi phạm hợp đồng”. Hành vi này thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật lao động chứ không phải pháp luật hành chính.
+ Điểm b khoản 3 Điều 8 Nghị định số 169/2004 ngày 22/9/2004 quy định về XPVPHC trong lĩnh vực giá quy định các biện pháp khắc phục hậu quả mang tính dân sự.
- Quy định về hành vi vi phạm không phù hợp với quy định về nội dung quản lý nhà nước
Các hành vi VPHC tại Điều 17 Nghị định số 45/2005 ngày 06/4/2005 quy định về XPVPHC trong lĩnh vực y tế được quy định trên cơ sở Nghị định số 74/2000 ngày 06/12/2000 về kinh doanh và sử dụng các sản phẩm thay thế sữa mẹ để bảo vệ và khuyến khích việc nuôi con bằng sữa mẹ đã hết hiệu lực và được thay thế bởi Nghị định số 21/2006 về việc kinh doanh và sử dụng các sản phẩm dinh dưỡng dùng cho trẻ em nên không còn phù hợp về một số hành vi vi phạm như: hành vi cấm quảng cáo sữa cho trẻ dưới 6 tháng tuổi (Nghị định 74/2000 không còn phù hợp với quy định cấm quảng cáo sữa cho trẻ dưới 12 tháng tuổi theo Nghị định số
45
21/2005). Đây là sự sai lệch trong kỹ thuật xây dựng văn bản và có thể khắc phục bằng việc ban hành các quy định sửa đổi, bổ sung.
- Nhiều hành vi vi phạm mô tả quá chung chung, khó xác định để xử phạt Có thể thấy những hành vi vi phạm được mô tả chung chung, khó xác định để xử phạt thường là những hành vi được quy định với tiêu chí “chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự”, “làm ảnh hưởng đến an ninh, trật tự an toàn xã hội, chống lại Nhà nước CHXHCN Việt Nam”.
Ví dụ: Điều 7 Nghị định số 127/2004/NĐ-CP ngày 3/05/2004 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động khoa học và công nghệ quy định tại xử phạt đối với các “hành vi hoạt động khoa học và công nghệ trái đạo đức, thuần phong mỹ tục của dân tộc; gây thiệt hại đến tài nguyên, môi trường và sức khoẻ con người; làm lây lan dịch bệnh, gây hại cho động, thực vật; lợi dụng hoạt động khoa học để xuyên tạc đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và phá hoại khối đại đoàn kết toàn dân”. Rất khó xác định thế nào là trái với đạo đức, thuần phong mỹ tục, thế nào là gây hậu quả xấu cho xã hội.... Đặc biệt, việc phân biệt những hành vi này với tội phạm rất khó khăn, gây lúng túng cho người có thẩm quyền xử phạt hoặc có thể dẫn đến việc áp dụng tùy tiện, không thống nhất trong thực tiễn.
- Một số VPHC được quy định mang nặng tính chủ quan
Nhiều VBQPPL về xử phạt VPHC còn thể hiện sự duy ý chí của những người soạn thảo khi quy định một số hành vi mà không dựa trên kết quả nghiên cứu khoa học và thực tiễn quản lý nhà nước nên nhiều quy định không thể hiện rõ tính chất vi phạm của hành vi đối với các quy định về quản lý nhà nước hoặc không đảm bảo tính khả thi:
+ Các cơ quan soạn thảo với mục đích tạo điều kiện thuận lợi hơn cho hoạt động quản lý nhà nước của mình đã quy định cấm một số hành vi như uống, bán rượu tại phòng karaoke (Điều 38 Nghị định 56/2006 ngày 06/6/2006 về XPVPHC trong lĩnh vực văn hóa thông tin) mặc dù trên thực tế đây có thể là những hành vi vui chơi, giải trí lành mạnh của nhóm gia đình, bạn bè, tập thể cơ quan, tổ chức.
+ Nghị định 141/2004 ngày 01/7/2004 quy định về XPVPHC trong lĩnh vực thể dục, thể thao đã hành chính hóa một số quy định mang tính chất nội quy nội bộ. Điểm c khoản 2 Điều 17 quy định các hành vi vi phạm của trưởng đoàn về các quy định tổ chức và hoạt động của đội tuyển để xử phạt đối với hành vi không thực hiện các công việc khác thuộc trách nhiệm của trưởng đoàn… Việc quy định XPVPHC như vậy dẫn đến áp dụng tùy tiện do nhiều hành vi của trưởng đoàn mặc dù không
46
đúng với trách nhiệm được quy định nhưng cũng không bị XPVPHC mà bị áp dụng các biện pháp kỷ luật hoặc trách nhiệm nội bộ khác.
+ Nghị định số 114/2006 ngày 03/10/2006 quy định XPVPHC về dân số và trẻ em đã hành chính hóa một số quan hệ trong gia đình như hành vi “cố ý không thực hiện nghĩa vụ đóng góp theo quy định, không đảm bảo thời gian, điều kiện học tập cho trẻ em” để áp dụng XPVPHC nên dễ dẫn đến việc suy giảm các giá trị đạo đức, tinh thần khác trong mỗi gia đình.
- VBQPPL quy định về hành vi VPHC trái thẩm quyền
Khoản 3 mục A, mục B phần III Thông tư liên tịch số 94/2003/TTLT-BTC- BTM-BCA ngày 08/10/2003 hướng dẫn chế độ sử dụng hóa đơn, chứng từ đối với hàng hóa lưu thông trên thị trường quy định hành vi vi phạm của tổ chức, cá nhân sản xuất kinh doanh có hàng hóa đang trên đường vận chuyển, đang bày bán, đã bày bán hoặc đang trong kho mà không có hóa đơn, chứng từ kèm theo chứng minh nguồn gốc hàng hóa là hợp pháp ngay tại thời điểm kiểm tra. Việc quy định các hành vi vi phạm, mức phạt tại Thông tư này trái với Điều 2 Pháp lệnh XLVPHC về thẩm quyền quy định hành vi VPHC.
- Hình sự hóa hành vi vi phạm hành chính
Có quy định đã coi việc không chấp hành xử phạt là một yếu tố cấu thành tội phạm. Điểm a khoản 3 Điều 31 Nghị định số 141/2005 ngày 11/11/2005 quy định về quản lý lao động Việt Nam làm việc ở nước ngoài quy định: “Sau 30 ngày, kể từ ngày thông báo về việc không chấp hành quyết định xử phạt quy định tại điểm b khoản này mà người bị xử phạt vẫn không chấp hành quyết định xử phạt thì có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội ở lại nước ngoài trái phép theo quy định tại Điều 274 Bộ luật Hình sự”.
2.1.2.3. Sự đan xen về phạm vi điều chỉnh giữa các lĩnh vực
a. Tình trạng thiếu đồng bộ thể hiện khá rõ giữa các nghị định về XPVPHC trong các lĩnh vực hiện nay ở chỗ các Bộ, ngành trong phạm vi quản lý nhà nước của mình xây dựng trình Chính phủ ban hành các VBQPPL về XPVPHC bao gồm một số hành vi VPHC mang tính điển hình, phổ biến ở hầu hết các lĩnh vực nên các hành vi này bị trùng lặp, tương tự hoặc thậm chí mâu thuẫn với các hành vi vi phạm thuộc lĩnh vực khác. Ví dụ:
- Lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội (quy định tại Nghị định số 150/2005 ngày 15/12/2005 XPVPHC trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội): Do tính phổ biến của lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội bao trùm lên hầu hết các lĩnh vực XPVPHC khác nên có thể thấy một số hành vi vi phạm mang tính điển hình như gây rối, kích động gây mất trật tự; cản trở người thi hành công vụ; trì
47
hoãn, trốn tránh thực hiện quyết định xử phạt… Mặc dù các hành vi vi phạm này đã được quy định tại Nghị định số 150/2005 nhưng vẫn được quy định trùng lặp tại các nghị định khác. Nghị định số 141/2004 ngày 01/7/2004 về XPVPHC trong lĩnh vực thể dục, thể thao tại Điều 15 quy định: “Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng đối với hành vi gây rối trật tự, cản trở hoặc có các hành động làm ảnh hưởng đến sự điều hành của Ban tổ chức, trọng tài, giám sát và việc thi đấu – biểu diễn của vận động viên”.Nghị định số 50/2002 ngày 20/4/2002 về XPVPHC trong lĩnh vực du lịch tại Điều 10 quy định: “Phạt tiền từ 1.000.000 đồng đế 2.000.000 đồng đối với hành vi cản trở việc kiểm tra, kiểm soát của nhân viên, cơ quan nhà nước đang thi hành công vụ; cố ý trì hoãn hoặc trốn tránh việc thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính”.Nghị định số 45/2005 ngày 06/4/2005 quy định về XPVPHC trong lĩnh vực y tế quy định về các hành vi VPHC liên quan đến quản lý, sử dụng nước sinh hoạt tương tự với các hành vi VPHC trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội như hành vi “xả rác, chất thải sinh hoạt, chất thải của người và gia súc vào nguồn nước dùng cho ăn uống và sinh hoạt (Khoản 1 Điều 8); để chất thải, nước thải gây ô nhiễm nguồn nước dùng cho ăn uống và sinh hoạt của nhân dân (điểm a khoản 3 Điều 8)…” đã được quy định tại điểm c khoản 1 Điều 9 Nghị định số 150/2005 ngày 12/12/2005 quy định XPVPHC trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội.
- Lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông (đường bộ, đường thuỷ nội địa, đường sắt, hàng hải). Trong cùng lĩnh vực giao thông còn tồn tại tình trạng quy định không thống nhất về mô tả hành vi vi phạm, mức phạt. Điểm c khoản 4 Điều 7 Nghị định số 09/2005 ngày 27/01/2005 quy định XPVPHC trong lĩnh vực giao thông đường thủy nội địa quy định: “Phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng đối với một trong các hành vi dịch chuyển báo hiệu hoặc có hành vi khác làm mất tác dụng của báo hiệu” trong khi Nghị định 152/2005 về XPVPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ quy định: “Phạt tiền từ 50.000 đồng đến 100.000 đồng đối với một trong các hành vi để vật che khuất biển báo, đèn tín hiệu giao thông”. Điểm c khoản 1 Điều 22 Nghị định 09/2005 quy định “Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 20.000 đồng đến 50.000 đồng đối với hành vi không tuân theo chỉ dẫn của báo hiệu đường thủy nội địa” nhưng Nghị định 152/2005 mặc dù hành vi có tính chất nguy hiểm không cao như hành vi vi phạm của phương tiện đường thủy thì lại quy định xử phạt cao hơn đối với hành vi “Không chấp hành hiệu lệnh, chỉ dẫn của biển báo hiệu của môtô, xe gắn máy thì xử phạt từ 40.000 đồng đến 60.000 đồng”.
b. Hành vi quy định trong lĩnh vực này được quy định tại nghị định xử phạt trong lĩnh vực khác.
48
Sự đan xen này được quy định tại các nghị định một cách tương đối mơ hồ. Các nhà soạn thảo văn bản dường như thấy có sự đan xen, song không rõ sự đan xen ấy như thế nào. Do đó, nhiều nghị định sử dụng kỹ thuật “loại trừ dự phòng''.
Chúng tôi cho rằng việc 1oại trừ phạm vi điều chỉnh theo cách này không có ý nghĩa vì không quy định cụ thể loại trừ lĩnh vực nào, 1oại hành vi nào mà chỉ quy định chung chung mang tính dự phòng. Quy định 1oại trừ này chỉ làm rắc rối thêm sự đan xen, chồng chéo giữa các lĩnh vực quản lý nhà nước.
Ví dụ: Nghị định số 150/2004/NĐ-CP ngày 29/07/2004 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khoáng sản, mặc dù không quy định 1oại trừ hành vi vi phạm trong lĩnh vực khoáng sản được quy định trong lĩnh vực nào khác, khoản 3 Điều l quy định “hành vi vi phạm hành chính thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật khác không quy định tại Nghị định này mà có liên quan đến lĩnh vực khoáng sản thì thực hiện xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật đó”.
c. Hành vi quy định trong nghị định không có sự liên quan với lĩnh vực khác, song quy định về phạm vi điều chỉnh của nghị định đó vẫn đề cập, dù chỉ mang tính chất loại trừ
Một số nghị định, mặc dù sự liên quan đến các lĩnh vực quản lý nhà nước khác không rõ ràng, tuy nhiên, do đặc thù các lĩnh vực này thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của một bộ, do đó, trong quá trình soạn thảo các nghị định xử phạt vi phạm hành chính, quy định về phạm vi điều chỉnh tại các nghị định đó vẫn sử dụng kỹ thuật 1oại trừ. Ví dụ: Khoản 3 Điều 1 Nghị định số 142/2004/NĐ-CP ngày 08/07/2004 quy định xử phạt vi phạm hành chính về bưu chính viễn thông và tần số vô tuyến điện 1oại trừ “vi phạm hành chính về quản lý, cung cấp và sử dụng dịch vụ Internet được áp dụng theo quy định tại Chương IV Nghị đinh số 55/2001/NĐ- CP ngày 23/08/2001 về quản lý, cung cấp và sử dụng Internet”
d. Sự đan xen chồng chéo giữa quy định theo lĩnh vực và địa bàn lãnh thổ Thông thường, việc quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các nghị định của Chính phủ được phân chia theo lmh vực. Tuy nhiên, Nghị định số 137/2004/NĐ-CP ngày 16/06/2004 lại quy định việc xử phạt theo địa bàn lãnh thổ, đó là ''xử phạt vi phạm hành chính thống các vùng biển và thềm lục địa của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam''. Vì lý do này, một số nghị định có sự 10ại trừ phạm vi điều chỉnh khi vi phạm hành chính thuộc một số lĩnh vực xảy ra trên các vùng biển và thềm lục địa, việc xử phạt sẽ được áp dụng theo quy định của Nghị định số 137/2004/ND-CP. Ví dụ: khoản 4 Nghị định số 128/2005/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản quy định: việc xử phạt hành vi xâm
49
phạm vùng biển của việt Nam để hoạt động thủy sản được áp dụng theo quy định tại Điều 10 và Điều 22 Nghị định số 137/2004/NĐ-CP của Chính phủ quy đinh về xử phạt vi phạm hành chính trên các vùng biển và thềm lục đia của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa việt Nam''.
2.1.2.4. Về đối tượng áp dụng
Một số nghị định quy định đối tượng bị xử phạt là cán bộ, công chức thực hiện hành vi vi phạm trong khi thi hành công vụ. Nghị định số 151/2003 ngày 09/12/2003 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quốc phòng quy