- 6 tội bao gồm các tội có dấu hiệu: vi phạm với số lượng lớn hoặc gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị XPHC, vi phạm với số lượng lớn (hoặc quy mô lớn) hoặc đã bị XPHC;
2.1.1. Hình thức các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
2.1. Thực trạng quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
2.1.1. Hình thức các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính chính
2.1.1.1. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
Tính đến 30/4/2008, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính bao gồm7:
- Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính ngày 02/07/2002 và có hiệu lực từ ngày 01/10/2002 (đến nay được sửa đổi, bổ sung bởi Pháp lệnh sửa đổi một số điều của PLXLVPHC ngày 08/3/2007 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVPHC ngày 02/4/2008).
- 98 nghị định có quy định về XPVPHC (trong đó có 81 nghị định quy định riêng về XPVPHC và 17 nghị định khác có quy định về XPVPHC).
- Khoảng 11 luật, pháp lệnh có quy định về XPVPHC.
- Các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã ban hành hơn 100 quyết định và thông tư
hướng dẫn thi hành các VBQPPL về XPVPHC của các cơ quan cấp trên.
Cùng với PLXLVPHC, các nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh chiếm vai trò khá quan trọng trong hệ thống VBQPPL về XPVPHC. Các nghị định hướng dẫn chia thành 2 nhóm:
- Nhóm thứ nhất: Các nghị định quy định chi tiết thi hành một số nội dung của Pháp lệnh: Nghị định số 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2004 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh XLVPHC 2002; Nghị định số 128/2008/NĐ-CP ngày 16/12/2008 quy định chi tiết thi hành một số điều của PLXLVPHC 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVPHC năm 2008; Nghị định số 162/2004/NĐ-CP ngày 07/9/2004 ban hành Quy chế tạm giữ người theo thủ tục hành chính; Nghị định số 37/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính…
7
Những số liệu này được Bộ Tư pháp công bố tại Hội thảo Định hướng xây dựng Luật Xử lý vi phạm hành
chính tại Quảng Ninh ngày 08-09/5/2008 do Bộ Tư pháp và Cơ quan phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) - Dự
41
- Nhóm thứ hai: Các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Đây là nhóm các văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu trong hệ thống các văn bản về xử phạt vi phạm hành chính. Nhóm này chia thành 2 loại: loại quy định riêng về XPVPHC trong một hay nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; loại quy định về XPVPHC bên cạnh các vấn đề khác trong một hay nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước.
2.1.1.2. Về kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
- Sự quy định lặp lại giữa các VBQPPL
Công tác xây dựng và ban hành các nghị định về XPVPHC hiện nay do các Bộ, ngành chủ quản được Chính phủ phân công xây dựng dự thảo sau đó trình Chính phủ xem xét, ban hành. Trong quá trình xây dựng văn bản, một số cơ quan không hoặc chưa thực hiện đúng quy trình soạn thảo như tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu quan điểm của các Bộ, ngành, cơ quan liên quan, các chuyên gia, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và đặc biệt là chưa tiến hành đúng và đủ các bước thẩm định văn bản theo quy định; đã xuất hiện biểu hiện nhiều cơ quan soạn thảo còn tâm lý cục bộ muốn xây dựng những quy định nâng cao vai trò, thẩm quyền của ngành mình mà không quan tâm đúng mức đến công tác chỉ đạo, phối hợp trong tổng thể hoạt động quản lý nhà nước. Các quy định mang tính chủ quan, duy ý chí nhằm tạo sự dễ dàng, thuận tiện hơn trong hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan soạn thảo chứ không xem xét đến thực tiễn kinh tế, xã hội và thậm chí còn vi phạm các quyền cơ bản của công dân, doanh nghiệp… Từ lý do nêu trên, một số văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt hành chính còn vi phạm quy định về quy trình soạn thảo; cụ thể: Cơ quan soạn thảo văn bản còn tình trạng “quy định vét”, quy định cho rõ, đủ ý bằng cách tập hợp một cách thủ công tất cả các quy định liên quan vào một văn bản với lý do “để tạo điều kiện cho anh em trong ngành khi thực thi đỡ phải tham khảo nhiều văn bản”. Tình trạng này dẫn đến việc văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, đặc biệt là các nghị định thường nhắc lại những nội dung đã được quy định tại các văn bản có giá trị pháp lý cao hơn hoặc các văn bản quy phạm pháp luật khác có hiệu lực tương đương. Chẳng hạn, các quy định về nguyên tắc xử phạt, đối tượng áp dụng, thời hạn được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ việc xử phạt; các nguyên tắc về phân định thẩm quyền xử phạt, quy định về thủ tục xử phạt, khiếu nại, tố cáo chỉ đơn thuần chép lại Pháp lệnh hoặc viện dẫn cho đầy đủ bố cục của các nghị định.
42
Các nội dung quy định “thừa, trùng lắp” nói trên trong nhiều trường hợp còn không đầy đủ hoặc thậm chí còn tình trạng quy định, viện dẫn sai với tinh thần của PLXLVPHC 2002.
- Phần lớn các nghị định thiếu sự cụ thể hóa cần thiết đối với một số vấn đề của PLXLVPHC
Về nội dung, các nghị định chủ yếu quy định hành vi vi phạm và mức phạt, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực mà nghị định đó quy định. Ngoài ra, có một số quy định thêm về thời hiệu xử phạt, về các biện pháp khắc phục hậu quả chưa được quy định tại Pháp lệnh nhưng chỉ là số ít. Còn phần lớn nghị định không quy định về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử phạt vi phạm hành chính, các quy định này đều được áp dụng theo quy định của PLXLVPHC.
- Sự chậm trễ sửa đổi, bổ sung những VBQPPL không hợp pháp, hợp lý
Một số Nghị định được ban hành trước khi PLXLVPHC có hiệu lực, mặc dù có một số điểm chưa phù hợp song vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung, hoặc sửa đổi, bổ sung chậm, cụ thể là: các nghị định như Nghị định số 01/2001/NĐ-CP ngày 04/01/2001 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng không dân dụng; Nghị định số 87/2001/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình… hiện đến nay vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung. Nghị định số 12/1999/NĐ-CP ngày 06/03/1999 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực sở hữu công nghiệp mới được thay thế bằng Nghị định mới. Cá biệt Nghị định số 48/2000/NĐ-CP ngày 12/09/2000 hướng dẫn thi hành Luật Dầu khí trong đó có Chương VII quy định về xử phạt vi phạm hành chính có các quy định trái với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 (vào thời điểm ban hành), trái với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002. Theo tinh thần Chỉ thị số 20/2002/CT-TTg ngày 01/10/2002 của Thủ tướng Chính phủ thì Chương VII Nghị định hết hiệu lực do trái với Điều 14 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (vì quy định xử phạt bằng đô la Mỹ) và quy định về thẩm quyền xử phạt của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí, Trưởng đoàn thanh tra cũng hết hiệu lực… Tuy nhiên, mãi tới ngày 30/11/2006, Chính phủ mới ban hành Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này và tuyên bố bãi bỏ các quy định trên.
- Về hình thức văn bản quy định hành vi vi phạm hành chính
Bên cạnh số lượng lớn nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính, một số quy định về hành vi mà mức xử phạt lại được quy định trong một số luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội (như các Luật, Pháp lệnh về Thuế, Luật cạnh tranh…) có nội dung quy định về xử phạt vi phạm hành chính mà việc quy định một số nội dung này chưa thật sự tương thích với các quy định của
43
PLXLVPHC nên việc áp dụng các quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với các lĩnh vực này chưa đảm bảo được sự thống nhất, đồng bộ trong quy trình xử phạt chung. Trong một số nghị định của Chính phủ quy định hoạt động quản lý nhà nước có tính chuyên ngành cũng có tình trạng tương tự.
- Tên gọi của văn bản không phù hợp với nội dung của văn bản
Nghị định số 152/2005 ngày 15/12/2005 quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ nhưng nghị định chỉ quy định về xử phạt VPHC mà không quy định về các biện pháp hành chính khác. Do đó, nghị định này đúng ra phải có tên gọi là về “xử phạt VPHC” chứ không phải là “xử lý VPHC”.
2.1.1.3. Sử dụng hình thức công văn để quy định quy phạm pháp luật
- Công văn xác định thời điểm bị xử phạt đối với hành vi vi phạm
Công văn số 3388/TCT-PCCS ngày 03/10/2005 của Tổng cục Thuế hướng dẫn về việc XPVPHC trong lĩnh vực thuế và kế toán quy định về việc áp dụng nội dụng Công văn số 8585/BTC-TCT ngày 08/7/2005 về việc hướng dẫn về XPVPHC trong lĩnh vực thuế quy định thời điểm bị xử phạt đối với các hành vi VPHC về kê khai thuế, ghi sổ kế toán không đúng quy định làm giảm số thuế phải nộp theo thời điểm ban hành Công văn số 8585/BTC-TCT. - Công văn quy định cụ thể hành vi vi phạm
Công văn số 8585/BTC-TCT ngày 08/7/2005 về việc hướng dẫn XPVPHC trong lĩnh vực thuế hướng dẫn một số hành vi vi phạm là trốn thuế theo Thông tư số 41/2004/TT-BTC ngày 18/02/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định số 100/2004 ngày 25/02/2004 quy định về XPVPHC trong lĩnh vực thuế. Việc quy định này là trái với Điều 2 Pháp lệnh XLVPHC quy định thẩm quyền quy định hành vi VPHC thuộc Chính phủ.
- Công văn quy định thẩm quyền xử phạt
Đoạn 3 phần 1 Công văn số 3388/TCT-PCCS ngày 03/10/2005 về việc XPVPHC trong lĩnh vực thuế và kế toán hướng dẫn thẩm quyền xử phạt của cơ quan thuế trong việc xử phạt VPHC trong lĩnh vực kế toán đối với cơ sở kinh doanh thuộc đối tượng nộp thuế theo phương pháp kê khai, không thực hiện đúng chế độ kế toán, hóa đơn, chứng từ. Tuy nhiên, theo Chương III Nghị định số 185/2004 ngày 04/11/2004 về XPVPHC trong lĩnh vực kế toán thì cơ quan thuế không có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực kế toán.
Quy định này không phù hợp với khoản 2 Điều 3 Pháp lệnh XLVPHC, và theo Luật Ban hành VBQPPL thì công văn không phải là VBQPPL.