* Hệ thống phỏp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai cũn nhiều bất cập
cú sự chồng chộo mõu thuẫn, nờn khi giải quyết khụng cú đủ cơ sở phỏp lý hoặc lỳng tỳng trong ỏp dụng phỏp luật (chủ yếu là cỏc quy định về quản lý, sử dụng đất đai, nhà ở, quy định về GQKNTC, tranh chấp đất đai).
- Phỏp luật về đất đai trong thời gian dài đó trỏnh nộ việc giải quyết một số quan hệ về đất đai, dẫn tới tồn đọng số vụ việc cần giải quyết và gõy ra sự vận dụng khỏc nhau giữa cỏc địa phương khi giải quyết những vấn đề giống nhau.
Chớnh sỏch phỏp luật về đất đai của nước ta cũn thiếu đồng bộ và tớnh ổn định. Năm 1993, ban hành Luật đất đai, đến năm 1998, Nhà nước ta ban hành Luật đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai và năm 2001 chỳng ta lại tiếp tục sửa đổi bổ sung Luật đất đai. Sau 10 năm kể từ khi cú Luật đất đai 1993, Nhà nước ta lại ban hành Luật đất đai 2003 mới (cú hiệu lực từ 1/ /2004).
- Giữa Luật khiếu nại và Luật đất đai cũn nhiều mõu thuẫn trong cỏc quy định liờn quan đến GQKN về đất đai.
Một là, mõu thuẫn trong quy định về thời hiệu, thời hạn khiếu nại.
Nếu như Luật đất đai quy định thời hiệu khiếu nại trong lĩnh vực đất đai chỉ là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chớnh hoặc biết được quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh đú thỡ Luật khiếu nại lại kộo dài thời hiệu lờn 90 ngày.
Chớnh điểm khụng thống nhất giữa hai văn bản luật này đó khiến khụng ớt người dõn gặp vướng mắc trong quỏ trỡnh thực hiện quyền cụng dõn của mỡnh. Trong khi những vụ việc khiếu nại liờn quan đến lĩnh vực đất đai chiếm khoảng 0 tổng số vụ khiếu nại, người dõn sẽ rất khú xỏc định được thời hiệu là 30 ngày hay 90 ngày, quyền và lợi ớch của họ sẽ do luật nào điều chỉnh? Dễ thấy, khụng phải bất cứ người nào cũng hiểu hết quy định về khiếu nại cũng như xỏc định được quyền lợi của mỡnh, sự khụng thống nhất giữa cỏc văn bản sẽ khiến những người khụng hiểu luật càng thấy rắc rối, phức tạp hơn.
Thời hiệu khiếu nại kộo dài sẽ phần nào bảo đảm cho cụng dõn thực hiện quyền và nghĩa vụ cơ bản của mỡnh. Bởi thời gian tỡm hiểu và phỏt hiện quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh cú đỳng hay khụng sẽ mất nhiều thời gian. Do vậy, quy định về thời hiệu là 90 ngày sẽ hợp lý hơn cả, giỳp người dõn xỏc định rừ cũng như cõn nhắc kỹ khi khiếu nại, gúp phần làm giảm bớt tỡnh trạng khiếu nại "bừa" khiến nhiều quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh đỳng theo quy định của phỏp luật nhưng vẫn bị đưa ra xem xột, gõy mất nhiều thời gian cho chủ thể cú thẩm quyền trong quỏ trỡnh giải quyết.
Hai là, mõu thuẫn trong quy định về trỡnh tự, thủ tục GQKN.
Một trong những quy định bảo đảm quyền cơ bản của người khiếu nại là trong trường hợp hết thời hạn GQKN lần đầu mà khụng được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định GQKN lần đầu mà khụng đồng ý sẽ cú quyền khiếu nại lần tiếp theo đến người cú thẩm quyền để giải quyết. Trong khi đú, trỡnh tự GQKN lần tiếp theo giữa hai văn bản phỏp luật này cú nhiều điểm mõu thuẫn.
Theo Luật đất đai 2003, trong trường hợp khụng đồng ý với quyết định GQKN lần đầu, người khiếu nại cú quyền khởi kiện tại Tũa ỏn hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Khi đú, quyết định của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sẽ là quyết định cuối cựng. Điểm mõu thuẫn là ở chỗ nếu theo quy định của Luật đất đai, trường hợp khiếu nại lần sau, người khiếu nại vẫn khụng đồng ý với quyết định giải quyết đú sẽ khụng được khởi kiện vụ ỏn hành chớnh, bởi quyết định GQKN đú đó là quyết định cuối cựng.
Trong khi, Luật khiếu nại 2011 tại Điều 42 quy định rất cụ thể: Nếu hết thời hạn GQKN của Luật này mà khiếu nại khụng được giải quyết hoặc người khiếu nại khụng đồng ý với quyết định GQKN lần hai thỡ cú quyền khởi kiện vụ ỏn hành chớnh tại Tũa ỏn theo quy định của Luật tố tụng hành chớnh. Hơn nữa, thuật ngữ "khiếu nại lần hai" để chỉ lần khiếu nại tiếp theo khụng
được Luật đất đai 2003 sử dụng nhưng lại được đề cập tới trong Luật khiếu nại. Bờn cạnh đú, mỗi luật lại cú những quy định rất khỏc từ khỏi niệm tới trỡnh tự, thủ tục GQKN. Điều này khụng chỉ gõy khú khăn cho người đi khiếu nại khi khụng xỏc định được sau khi thực hiện khiếu nại lần hai, cú được phộp khởi kiện vụ ỏn hành chớnh hay khụng mà cũn khiến cơ quan cú thẩm quyền giải quyết lỳng tỳng, bị động trong quỏ trỡnh thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỡnh. Mỗi luật quy định một kiểu vụ hỡnh trung đó trực tiếp ảnh hưởng tới quyền lợi chớnh đỏng của cả người đi khiếu nại và chức năng, nhiệm vụ của cơ quan cú thẩm quyền GQKN.
Ba là, mõu thuẫn về phạm vi khiếu nại.
Luật đất đai năm 2003 khụng quy định những quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh về quản lý đất đai bị khiếu nại thỡ được giải quyết theo Luật khiếu nại, tố cỏo; nhưng Nghị định số 181/2004/NĐ-CP lại hướng dẫn quy định chỉ cú 04 nhúm quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh về quản lý đất đai bị khiếu nại thỡ giải quyết theo Luật đất đai, cũn cỏc khiếu nại khỏc về quản lý đất đai thỡ giải quyết theo luật tố cỏo [4].
Giữa Luật khiếu nại, tố cỏo với Phỏp lệnh thủ tục giải quyết cỏc vụ ỏn hành chớnh năm 2006 cũng chứa nhiều mõu thuẫn. Luật khiếu nại, tố cỏo quy định người khiếu nại nếu khụng đồng ý với quyết định GQKN của cơ quan hành chớnh thỡ cú quyền khởi kiện ra Tũa ỏn. Tuy nhiờn, Phỏp lệnh thủ tục giải quyết cỏc vụ ỏn hành chớnh năm 2006 chỉ giới hạn thẩm quyền thụ lý của Tũa ỏn đối với 22 vụ việc, khụng cú một số vụ việc liờn quan đến đất đai [37].
Bốn là, quy định của phỏp luật về thẩm quyền GQKN thuộc về cơ quan hành chớnh chưa đảm bảo tớnh khỏch quan
Theo Luật khiếu nại, tố cỏo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cỏo năm 2004, 2005 thỡ cơ quan hành chớnh là bờn bị khiếu nại đồng thời cũng là người GQKN, dẫn đến tỡnh trạng nhiều vụ việc giải quyết thiếu khỏch quan, khụng cụng bằng, nhiều vụ việc kộp dài, khiếu
nại vượt cấp.
Theo giới luật học, cũn một số hạn chế của cơ chế hành chớnh hiện nay là:
- Sự xỏc định khụng rừ ràng về thẩm quyền và trỏch nhiệm giải quyết. Hiện nay chỳng ta cú rất nhiều cơ quan giải quyết việc khiếu nại hành chớnh cỏc cấp chớnh quyền từ Trung ương đến địa phương, cơ quan quản lý theo ngành, cơ quan, thanh tra và Tũa ỏn nhõn dõn. Hệ quả là: Cụng dõn khụng biết gửi khiếu nại cơ quan nào thỡ đỳng và được giải quyết và đõu mới là quyết định cuối cựng. Trong khi cỏc cơ quan khụng biết giới hạn thẩm quyền của mỡnh đến đõu, cho dự cỏc cơ quan đều phải dành nhiều thời gian, cụng sức cho cụng việc này nhưng hiệu quả chưa cao. Vỡ vậy, tỡnh trạng đựn đẩy, nộ trỏnh hoặc chồng chộo trong giải quyết cỏc khiếu kiện là khú trỏnh.
Bờn cạnh đú, "bạt ngàn" cỏc cơ quan cú trỏch nhiệm giỏm sỏt như đại biểu Quốc hội, thanh tra, Hội đồng nhõn dõn, Mặt trận Tổ quốc, Hội nụng dõn, bỏo chớ nhưng hiệu quả chưa cao, đa phần chỉ làm nhiệm vụ nhận đơn rồi… chuyển đơn. Vỡ thực tế, để giải quyết được một vụ việc cần thu thập đầy đủ hồ sơ giấy tờ, chứ khụng đơn giản.
- Trỡnh tự thủ tục giải quyết cỏc khiếu kiện hành chớnh chưa phự hợp. Cụ thể, trỡnh tự GQKN tại cỏc cơ quan hành chớnh bị "tố tụng húa " ở cỏc khõu: nhận đơn, thụ lý, thẩm tra và ra quyết định, thời hạn, thời hiệu... trong khi khụng ớt cỏc vụ việc hành chớnh, chớnh cơ quan nhà nước cú thẩm quyền giải quyết là người vi phạm, đặc biệt về thời hạn, thời hiệu. Hoặc rơi vào tỡnh trạng, trỡnh tự tố tụng hành chớnh bị "dõn sự húa " khụng phự hợp với đối tượng xột xử là quyết định, hành vi của cơ quan cụng quyền và cỏn bộ, cụng chức nhà nước. Hậu quả là Tũa ỏn gặp khụng ớt khú khăn trong việc xột xử một vụ ỏn hành chớnh, nhất là việc thẩm tra xỏc minh vụ việc. Bản chất của hoạt động tài phỏn hành chớnh là việc giải quyết tranh chấp giữa cụng dõn và
cơ quan cụng quyền về một vấn đề phỏp luật. "Bị đơn" trong cỏc vụ việc hành chớnh là đại diện cơ quan cụng quyền (quyền lực hành chớnh) khỏc với bị đơn trong cỏc vụ ỏn hỡnh sự hay bị đơn trong cỏc vụ việc kinh tế, dõn sự; do đú đũi hỏi phải cú một cơ quan độc lập, với phương thức giải quyết riờng.
Mặt khỏc, quy trỡnh khiếu nại vụ việc hành chớnh hiện hành của Việt Nam hiện nay là: Sau khi nhận được trả lời của cơ quan cú thẩm quyền - chớnh là cơ quan bị khiếu nại, người dõn chỉ cú thể lựa chọn một trong hai con đường: Khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện ra tũa. Nếu người khiếu nại tiếp tục khiếu nại thỡ CQHCNN cấp trờn - là cấp cú thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết cuối cựng và người khiếu nại khụng thể kiện ra tũa. (Nếu ỏp dụng cỏch này thỡ khụng phự hợp với thụng lệ quốc tế. Bởi trong cỏc cam kết của Việt Nam đó ký Hiệp định thương mại song phương Việt Nam - Hoa Kỳ (BTA) và Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) thỡ, trong mọi trường hợp người khiếu nại phải được xột xử bởi Tũa ỏn tư phỏp. Chỉ cơ quan này mới cú phỏn quyết cuối cựng đối với tranh chấp đú).
* Thiếu nguồn lực cho việc thực hiện giải quyết khiếu nại cú hiệu quả
Cụng tỏc GQKNTC là một trong những cụng việc khú khăn, đũi hỏi phải cú trỡnh độ, năng lực, kinh nghiệm, nhưng ở nhiều địa phương cũn thiếu cỏn bộ hoặc cỏn bộ chưa cú đủ năng lực, kinh nghiệm.
Mặt khỏc, một số vụ việc cú sự can thiệp của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn khụng cú thẩm quyền làm cho việc giải quyết thờm phức tạp.
- Hồ sơ quản lý của cỏc cơ quan chức năng (sổ địa chớnh, bản đồ địa chớnh…) lưu trữ khụng đầy đủ hoặc cũn thiếu nờn khi phỏt sinh khiếu nại, tố cỏo khụng đủ tài liệu để xem xột, kết luận giải quyết.
- Điều kiện vật chất cũn thiếu nờn trong một số trường hợp khi đưa ra phương ỏn GQKN gặp khú khăn. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Việc thực hiện Quyết định số 858/QĐ-TTg chậm là do thiếu kinh phớ, cơ sở vật chất; việc tuyển chọn, bố trớ cỏn bộ làm nhiệm vụ tiếp cụng dõn
khú khăn (vỡ chưa cú cơ chế đặc thự để thu hỳt).
2.3.2.2. Nguyờn nhõn chủ quan
Thứ nhất, cụng tỏc ban hành văn bản phỏp luật cũn chưa đồng bộ, chưa kịp thời. Việc tuyờn truyền phổ biến phỏp luật chưa được sõu rộng và hiệu quả. Đặc biệt, chớnh sỏch đền bự giải phúng mặt bằng chưa hoàn chỉnh, chưa đỏp ứng được yờu cầu hiện nay. Phần lớn cỏc khiếu nại về giải phúng mặt bằng đều liờn quan đến giỏ đất, nguồn gốc đất bố trớ tỏi định cư.
Thứ hai, nhận thức về phỏp luật và trỏch nhiệm trong GQKNTC của một bộ phận cỏn bộ cũn yếu. Một số nơi, cấp ủy, chớnh quyền địa phương chưa tập trung chỉ đạo giải quyết. Sự chỉ đạo và điều hành của chớnh quyền cấp cơ sở cũn yếu và chưa chặt chẽ, cú nơi chưa làm đỳng theo cỏc trỡnh tự, thủ tục quy định của phỏp luật... Sự phối hợp giữa cỏc cơ quan chức năng cũn bị động, thiếu chặt chẽ, trỏch nhiệm trong GQKNTC cú trường hợp khụng rừ ràng. Trong một số vụ việc, cỏc cơ quan Trung ương, địa phương khi xem xột, đưa ra ý kiến thiếu sự nhất quỏn, cụng dõn dựa vào cỏc ý kiến khỏc nhau để khiếu kiện gay gắt, kộo dài; tỡnh trạng chuyển đơn thư khiếu nại, tố cỏo lũng vũng giữa cỏc cơ quan cũng là nguyờn nhõn để cụng dõn khiếu kiện kộo dài.
Thứ ba, nội dung giải quyết của cỏc cấp chưa thống nhất. Sự phối hợp giữa cỏc cơ quan chưa chặt chẽ. Việc tổ chức thi hành cỏc quyết định GQKN đó cú hiệu lực phỏp luật cũn yếu.
Thứ tư, sự kiểm tra, đụn đốc của thủ trưởng cấp trờn với cấp dưới chưa tớch cực, cũn nể nang, thiếu sự phờ bỡnh nghiờm khắc khi cấp dưới chưa thực hiện tốt.
Thứ năm, cụng tỏc lónh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện nhiệm vụ tiếp cụng dõn, GQKNTC của chớnh quyền cỏc cấp ở một số nơi cũn thiết quyết liệt. Trong nhiều trường hợp cũn cú tõm lý ngại va chạm, nộ trỏnh, cú
khi cũn sợ liờn đới trỏch nhiệm.
Thứ sỏu, đội ngũ cỏn bộ địa chớnh ở cấp phường, xó cũn yếu về chuyờn mụn, nghiệp vụ, thiếu về số lượng cũng là nguyờn nhõn khụng nhỏ gõy khú khăn khi thực hiện nhiệm vụ. Bờn cạnh đú, cũn cú tỡnh trạng quan liờu, tham nhũng trong quỏ trỡnh giải quyết cỏc vụ khiếu kiện liờn quan đến đất đai.
Một số cỏn bộ làm nhiệm vụ tiếp cụng dõn, tham mưu, GQKNTC thiếu tinh thần trỏch nhiệm, hoặc thiếu quan tõm đến quyền và lợi ớch chớnh đỏng của người khiếu nại, hoặc cú động cơ khụng trong sỏng nờn giải quyết vụ việc chưa khỏch quan, chớnh xỏc, kịp thời hoặc chưa bảo đảm vụ việc được giải quyết hợp lý, hợp tỡnh nờn cụng dõn khụng nhất trớ, tiếp tục khiếu nại. Cú một số cỏn bộ thỏi độ tiếp xỳc với dõn khụng đỳng, tạo nờn sự phản cảm, khoảng cỏch, dõn mất lũng tin mặc dự kết quả GQKN đỳng phỏp luật.
Thứ bảy, cụng tỏc xử lý sau tiếp dõn và theo dừi kết quả thực hiện cũn chưa được kịp thời và đầy đủ, vẫn cũn nhiều trường hợp xử lý đơn thư của cụng dõn khụng đỳng như chuyển đơn hoặc hướng dẫn khụng đỳng cơ quan cú thẩm quyền giải quyết, dẫn đến tỡnh trạng cụng dõn bức xỳc do phải đi lại nhiều nơi, nhiều lần. Cỏc cơ quan chuyển đơn thường ớt quan tõm đến kết quả giải quyết những đơn thư đó chuyển và cỏc cơ quan nhận được đơn thư chuyển đến cũng chưa bỏo cỏo, thụng tin đầy đủ kết quả giải quyết đến cơ quan chuyển đơn.
Thứ tỏm, việc ỏp dụng phỏp luật của UBND cỏc cấp cũn cú tỡnh trạng tựy tiện, nhất là ở cấp huyện và cấp xó. Rất nhiều điểm đổi mới của Luật đất đai năm 2003 vẫn chưa đưa được vào thực tế vỡ cỏn bộ quản lý ở nhiều nơi chưa biết, vẫn quyết định theo quy định của phỏp luật trước đõy.
Thứ chớn, UVND cỏc cấp chưa chăm lo nhiều đến cụng tỏc tiếp dõn, cụng tỏc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn. Từ đõy làm cho dõn khụng tin vào bộ mỏy hành chớnh ở địa phương, khụng tin vào quyết định hành chớnh của địa phương, luụn mong muốn cú sự phỏn quyết của Trung ương.
Hiệu lực, hiệu quả của cụng tỏc tiếp dõn, GQKNTC chưa cao. Vẫn cũn nhiều nơi lónh đạo chớnh quyền ớt trực tiếp tiếp dõn, đối thoại với người khiếu nại, tố cỏo; cũn nộ trỏnh, đựn đẩy, giải quyết thiếu cụng bằng. Nhiều vụ khiếu nại, tố cỏo chưa được giải quyết đỳng chớnh sỏch phỏp luật, vi phạm quyền và lợi ớch hợp phỏp của tổ chức và cụng dõn; nhiều quyết định GQKNTC thiếu tớnh khả thi, khụng thấu tỡnh đạt lý, phải sửa đổi nhiều lần. Cú tỡnh trạng cựng một khiếu nại nhưng cú tới 5-6 quyết định giải quyết của cựng một cơ quan cú thẩm quyền. Nhiều khiếu nại khụng giải quyết đỳng thời hạn quy định, cũn tồn