CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1.1. Các xu hướng trong cơ cấu chi tiêu công
Trong các năm từ 2002 đến 2007, tổng chi ngân sách tăng trung bình hằng năm khoảng 17,8%. Tốc độ tăng này đã tạo cho Chính phủ có điều kiện dễ dàng cơ cấu lại các cấu phần chi tiêu và hợp lý hóa chúng để thực hiện các mục tiêu tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo.
Tổng quan các xu thế chi ngân sách
Năm 1999 đánh dấu một bước chuyển đổi về quy mô tổng chi ngân sách, sau một thời gian giảm hoặc chững lại trong các năm trước đó, tỷ lệ chi ngân sách nhà nước trên GDP đã bắt đầu tăng lên khá đều đặn trong giai đoạn 1999 - 2007. Từ mức thấp nhất là 20,5% đến 22,6% GDP năm 2000 và tiếp tục là 24,2%, 24,1%, 25%, tới 2007 là khoảng 26 % - 27% GDP.
Trong giai đoạn từ năm 2002 - 2007, tổng chi ngân sách nhà nước tăng đáng kể với mức tăng trung bình hằng năm gần 17,8%, trong đó chi cho đầu tư phát triển tăng gần 20% một năm. Tỷ trọng chi thường xuyên trong GDP tăng từ 16% năm 2002 lên 18% năm 2007, trong khi chi đầu tư phát triển tăng từ 7,5% lên 19,2% cùng kỳ. Chi đầu tư phát triển chiếm tỷ trọng trung bình là 34% trong tổng chi ngân sách trong năm năm qua.
Kết quả của các xu thế chi ngân sách được trình bày trong biểu đồ dưới đây cho thấy tình hình bội chi đang ở mức thấp và có thể kiểm soát được. Các con số cụ thể về tình hình bội chi ở nước ta giai đoạn (2004 – 2007) chỉ trên dưới 5%, là phù hợp với mức dự toán Nhà nước cho phép.
Các xu thế chi ngân sách (Tỷ lệ % trong GDP)
0 10 20 30
Chi thường xuyên Chi ĐTPT Tổng
Chi thường xuyên 16 16.8 16.8 17.3
Chi ĐTPT 8 8.3 8.7 10.2
Tổng 24 25.1 25.5 27.5
2002 2003 2004 2005
Biểu 2.1. Các xu thế chi ngân sách (Tỷ lệ % trong GDP)
Nhờ thực hiện định mức phân bổ và cơ chế ổn định đối với ngân sách địa phương theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) giai đoạn 2000 - 2005, tổng thu NSNN tăng 34,2% (bình quân gần 16%/năm), trong đó thu NSTW tăng 40,5% (bình quân 18,5%), thu NSĐP tăng 22,4% (bình quân 10,6%/năm); tổng chi NSNN tăng 46,2% (bình quân 20,4%), trong đó tổng chi cân đối NSĐP tăng gần 40% (bình quân tăng hơn 18%/năm), chi đầu tư phát triển NSĐP tăng hơn 71% (bình quân tăng 31%/năm). Định mức phân bổ NS với hệ thống tiêu chí phân bổ NS cụ thể, rõ ràng, minh bạch, dễ thực hiện, dễ kiểm tra... đã ưu tiên các địa phương miền núi, vùng đồng bào dân tộc có nhiều khó khăn; ưu tiên các địa phương có đóng góp thu về NSTW. Đảm bảo tính công bằng, công khai và minh bạch các nhiệm vụ chi NS của từng Bộ, cơ quan Trung ương và các địa phương theo quy định của Luật NSNN. Góp phần thúc đẩy tiết kiệm, khuyến khích xã hội hoá, cải cách hành chính trong công tác xây dựng và quản lý dự toán NSNN.
Dưới đây sẽ phân tích chi tiết về phân loại hạng mục chi theo chức năng và theo ngành kinh tế.
Chi đầu tư, vận hành và bảo dưỡng
Chi đầu tư có ý nghĩa rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt ở các quốc gia đang phát triển. Trong những năm qua, kể cả trong những năm kinh tế khó khăn nhất, Việt Nam luôn dành vị trí ưu tiên cho chi đầu tư với nguyên tắc là tốc độ tăng chi đầu tư phải nhanh hơn tốc độ tăng chi thường xuyên.
Trong thời gian gần đây, chi đầu tư phát triển từ ngân sách tiếp tục duy trì ở mức cao, kể cả mua sắm tài sản cố định. Tỷ lệ chi đầu tư trong tổng chi NSNN tăng từ 27% năm 2000 lên 35% năm 2005. Chi đầu tư đã tăng cao hơn đáng kể so với chi thường xuyên và tổng chi ngân sách. Cùng với nó, là cơ cấu đầu tư đã có sự chuyển biến theo hướng tập trung hơn cho các lĩnh vực ưu tiên, đó là giao thông, thủy lợi, giáo dục...
Cũng như một số nước phát triển khác, Việt Nam chưa chú ý đúng mức đến chi tiêu cho vận hành và bảo dưỡng. Hậu quả là trong một số ngành, theo ước tính tỷ suất lợi nhuận của chi vận hành và bảo dưỡng cao hơn so với chi đầu tư mới. Điều này thể hiện rõ trong nghành Thủy lợi, ngành có khoảng hơn 50% công trình quy mô lớn không mang lại hiệu quả do thiếu duy tu bảo dưỡng. Ngành giao thông vận tải cũng là một bằng chứng về khủng hoảng duy tu bảo dưỡng.
Báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 2000 đã ghi nhận rằng tăng tỷ lệ ngân sách dành cho chi đầu tư là giảm tỷ lệ dành cho chi vận hành và bảo dưỡng vốn rất cần thiết. Từ năm 2000 đến 2005, tỷ lệ của chi vận hành và bảo dưỡng trong ngân sách tiếp tục giảm từ 24% xuống 14% trong tổng chi tiêu.
Phân loại chi tiêu theo loại hình kinh tế Chi thường xuyên khác VH và BD Tiền công và lương chi đầu tư
0%20% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Chi thường xuyên khác VH và BD Tiền công và lương chi đầu tư
Biểu 2.2.Phân loại chi tiêu công theo loại hình kinh tế, tính theo tỷ lệ trong tổng chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2000 - 2005
Chi tiêu cho Tiền công, lương và chi thường xuyên khác
Tỷ lệ tiền công và lương (bao gồm cả lương hưu) trong tổng chi tiêu đã có xu hướng gia tăng, dao động khoảng 27 – 35% trong tổng chi tiêu, chiếm khoảng 43 đến 50% chi thường xuyên trong giai đoạn 1997 - 2005. Nhưng còn nhiều tồn tại bất cập trong cơ cấu lương công chức, hệ thống lương hiện nay hết sức phức tạp, thiếu tính khuyến khích, lương dựa trên chức vụ hơn là mức độ đóng góp thực tế và một hệ thống phúc lợi không rõ ràng.
Tuy có nhiều ngạch bậc lương, nhưng mức chênh lệch giữa các bậc không đáng kể, nên hầu như nó không có tác dụng khuyến khích nâng cao trình độ đội ngũ nguồn nhân lực.
Phân loại chi tiêu theo ngành kinh tế
Biểu đồ dưới đây mô tả sự thay đổi cơ cấu chi tiêu theo ngành kinh tế trong hai năm 2002 và 2007.
Năm 2002 5% 0% 14% 4% 17% 6% 10% 4% 2% 9% 4% 25% Năm 2007 5% 1% 16% 8% 20% 8% 12% 3% 2% 10% 5% 10%
Nông lâm, Thuỷ lợi Thuỷ sản GT - VT Công nghiệp GD & ĐT Y tế Bảo hiểm XH Văn hoá - TT KH, CN, MT Chi hành chính Chi trả lãi suất Khác
Biểu 2.3. Cơ cấu chi ngân sách theo ngành kinh tế năm 2002 và năm 2007
2002 2007 Nông lâm, Nông lâm, Thủy lợi 5% 5% Thủy Sản 0% 1% Giao thông, vận tải 14% 16% Công nghiệp 4% 8% GD &ĐT 17% 20% Y tế 6% 8% Bảo hiểm XH 10% 12% Văn hóa - TT 4% 3% KH, CN, Môi trường 2% 2% Chi hành chính 9% 10%
Chi trả lãi suât 4% 5%
Khác 25% 10%
Bảng 2.1. Số liệu chi ngân sách theo ngành kinh tế năm 2002 và năm 2007
Ngành giáo dục:
Nhìn chung việc cấp vốn cho ngành đã được cải thiện nhiều, tỷ lệ xã hóa hội tăng và cơ sở vật chất được nâng cấp. Khoảng cách giữa lợi ích người dân được hưởng và chi phí họ phải bỏ ra đã thu hẹp dù vẫn còn là một vấn đề
Chính phủ đã ưu tiên về chi tiêu ngân sách giáo dục trong cả chính sách và trên thực tế. Thực tế, chi cho giáo dục ở Việt nam năm 2005 chiếm 8,3% GDP, vượt cả Mỹ chỉ có 7,2% GDP. Biểu đồ trên thể hiện chi tiêu công cho giáo dục tăng trong cả chi ngân sách nhà nước và trong tổng GDP.
Sự phát triển về quy mô và tỷ trọng chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo trong thời gian qua đã góp phần đem lại một số thành tựu nhất định trong hệ thống giáo dục - đào tạo, cụ thể là:
- Đời sống giáo viên được quan tâm hơn qua các bước cải cách chế độ tiền lương, chế độ đãi ngộ cho giáo viên...
- Hoàn thành chương trình xóa mù chữ theo đúng mục tiêu nghị quyết TW2 đề ra, đồng thời đang tiến hành phổ cập giáo dục tiểu học trong cả nước.
Mặc dù có những chuyển biến tích cực và có những đóng góp nhất định cho việc phát triển sự nghệp giáo dục - đào tạo trong thời gian qua, tuy nhiên thực trạng quản lý chi trong lĩnh vực này vẫn tồn tại một số vấn đề cần giải quyết:
Thứ nhất; Hệ thống giáo dục phổ thông Việt Nam hiện có 4 cấp: Mầm non, tiểu học, trung học cơ sở và trung học phổ thông. Một điều đáng chú ý là số lượng giáo viên tiếp tục tăng ở cấp tiểu học trong khi số lượng học sinh lại bắt đầu giảm. Hiện tượng này cũng bắt đầu diễn ra ở cấp bậc THCS. Điều này vừa là cơ hội lẫn thách thức đối với Việt nam khi sẽ phải tập trung vào nâng cao chất lượng và hiệu quả của giáo dục, chứ không còn là cố gắng đối phó với áp lực về số lượng học sinh tăng lên như trước đây. Những lựa chọn ưu tiên hiện đang rộng mở, tuy nhiên việc đạt được những thành tựu tiềm năng lại đặt ra nhiều thách thức mới cho công tác quản lý cũng như đòi hỏi phải sử dụng và phân bổ lại nguồn lực nhằm tối đa hóa tác động của nó.
Thứ hai; Hiệu suất trong ngành giáo dục là quan hệ giữa đầu vào và đầu ra liên quan đến số lượng học sinh và chất lượng giảng dạy họ được hưởng. Bảng 2.2 thể hiện xu hướng biến động chi phí trên đầu học sinh từ năm 1999
Bảng 2.2. Chi phí trên đầu học sinh (Nghìn đồng) Cấp học 1999 2003 Giá hiện hành Giá hiện hành Giá năm 1999* Tiểu học 408 721 620 THCS 465 609 524 THPT 739 876 753
Nguồn: Vụ Kế hoạch và tài chính, Bộ GDDT.
Chi phí nhân công là một bộ phận nổi bật trong chi tiêu cho giáo dục. Giáo dục Việt Nam có một đặc điểm là số giờ giảng của giáo viên còn quá thấp, do đó, tuyển dụng và sử dụng nhân sự một cách hiệu quả là những vấn đề quan trọng cần lưu tâm. Ở một mức độ nào đó, số giờ giảng trên lớp thấp cho phép giáo viên có cơ hội kiểm thêm thu nhập phụ vào lương vẫn còn thấp của mình. Với việc tăng lương gần đây và sắp tới cho giáo viên, thì việc xem xét lại mối quan hệ giữa giáo viên và nhà nước - với tư cách là nhà tuyển dụng cần phải được xem xét lại. Một khó khăn tiềm ẩn là các biện pháp nhằm cải tiến tiền lương trong khu vực công đã được khởi động, nhưng lại chưa gắn với việc xác định lại viên chức cần phải làm gì, cũng chưa có sự đánh giá đầy đủ về lợi ích đặc thù của ngành giáo dục (Phụ cấp ngành) so với các ngành khác. Cần phải nghiên cứu kỹ lưỡng những vấn đề này và xác định rõ tăng lương hoặc chính sách phụ cấp sẽ tạo ra những thay đổi gì về chất lượng giáo dục. Điều này sẽ tác động một cách cơ bản lên hiệu suất của công tác giáo dục - đào tạo và việc thực hiện các mục tiêu chính sách trong giáo dục.
Bảng 2.3. Giờ giảng trên lớp của giáo viên/tuần
Quốc gia Giờ giảng Ví dụ từ những quốc gia thực hiện tốt: Nhật Bản 17,0 CH Triều Tiên 19,0 Pháp 22,0 Đức 19,5 Úc 21,2 Việt Nam: 16,7 Đồng bằng sông Hồng 17,9 Đông Bắc 16,3 Tây Bắc 15,5 Bắc Trung Bộ 16,8
Duyên Hải Miền Trung 16,4
Tây Nguyên 16,3
Đông Nam Bộ 16,5
Đồng Bằng Sông Cửu Long 16,3
Nguồn: Unesco 2000.
Kỹ năng, kinh nghiệm và động cơ làm việc của đội ngũ giáo viên ít nhất cũng quan trọng đối với chất lượng đầu ra như số lượng giáo viên. Hiện còn một số lượng giáo viên không đủ trình độ hay chỉ có trình độ cơ bản, có rất nhiều các chương trình đào tạo để nâng cao trình độ, nhưng rõ ràng đào tạo nhanh là một ưu tiên. Trình độ giáo viên ở đào tạo đại học vẫn còn khá thấp
Bảng 2.4. Trình độ giáo viên ở đào tạo đại học Giáo viên có trình độ cao học Tỷ lệ có trình độ 199 9 2000 2002 2005
Đại học quốc gia 47 53 56 52
Đại học vùng 39 50 57 56 Đại học thuộc các Bộ,ngành 31 41 45 48 Cao đẳng 16 20 23 22 Đại học đa ngành 38 35 40 39 Công nghệ 28 37 34 29 Nông nghiệp.v..v 36 38 45 42 Kinh tế và Luật 26 35 34 33 Y và Thể thao 24 49 50 54
Văn hóa và nghệ thuật 14 20 20 26
Sư phạm 17 23 25 26
Tổng 23 30 32 33
Nguồn: Vụ Kế hoạh và tài chính, Bộ GDDT
Thứ ba; Chế độ tiền lương hiện hành vẫn chưa đáp ứng được mục tiêu nâng cao đời sống vật chất cho đội ngũ giáo viên. Động lực của giáo viên và ảnh hưởng của lương thấp đã được coi là một vấn đề. Bảng 2.5 dưới đây thể hiện lương của giáo viên trong quan hệ với GDP đầu người. Thực tế năm 1999, mức lương của giáo viên so với mức GDP đầu người ở Việt Nam ở mức thấp hơn nhiều so với trung bình châu Á và mức của một số các quốc gia khác. Tình hình đã được cải thiện hơn với việc tăng lương trong toàn khu vực công, tuy nhiên hãy còn sớm để biết rằng, liệu tăng lương có đi kèm với chất lượng giảng dạy gia tăng, nhưng dù sao đó cũng là sự cần thiết phải thay đổi kỳ vọng về giáo viên.
Bảng 2.5. Lương và tiền công của giáo viên so với GDP đầu người/Năm
Quốc gia Tiểu học THCS
Nhật Bản 2,1 2,1 Hàn Quốc 3,2 3,3 Xin - ga - Po 1,9 2,0 Đài Loan 2,8 3,0 Trung Quốc 1,5 2,7 Ấn độ 2,9 3,1
In - đô - nê - xia 2,7 3,1
Malaysia 2,5 3,2 Pakixtan 3,4 3,4 Srilanka 1,3 1,6 Thái Lan 2,2 2,3 Trung bình Châu Á 2,4 2,7 Việt Nam 1999 1,7 2,4 2005 2,6 2,3
Nguồn: UNESCO năm 2005
Thứ tư; Phân bổ ngân sách cho giáo dục - đào tạo chưa hợp lý. Hiện nay, định mức ngân sách cho giáo dục được căn cứ theo dân số nhằm mục đích tạo sự công bằng về nhịp độ phát triển giữa các vùng. Ngoài ra có các định mức khác cũng được vận dụng như tỷ lệ HS/GV, tỷ lệ chi lương và ngoài lương. Hạn chế của nó là:
- Định mức chi tiêu theo dân số là một chi tiêu mang tính ước lượng, khó chính xác vì tình trạng dân cư di cư giữa các địa phương khá phổ biến, từ đó tạo sự thiếu minh bạch trong quá trình phân bổ.
- Không kích thích được địa phương quản lý số lượng người đi học một cách hiệu quả và kịp thời. Vì việc trẻ em trong độ tuổi có đi học hay không cũng không ảnh hưởng tới nguồn tài chính đã được phân bổ.
Ngành giao thông:
Bảng 2.6. Tổng quan về chi tiêu công trong ngành giao thông(Tỷ đồng)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Tổng chi ngân sách cho GT 11.375 14.985 18.721 7.189 6.008 7.367 7.367 7.367 * Tổng chi giao thông tại TW 6.391 6.582 8.305 * Tổng chi cho GT tại địa
phương 4.984 8.403 10.416
Tỷ trọng chi GT trong GDP 2,6 3,1 3,5
Tỷ trọng chi GT trong tổng chi
NS 11 12,5 13,8 12,4 10,6 10,6 10,6
Tổng chi thường xuyên 1.319 1.404 1.331 1.252 0.026 1.595 1.595 1.595
* Tổng chi NS tại TW 792 799 580
* Tổng chi NS tại ĐP 527 605 751
Nguồn: Website Bộ Tài Chính .
Ngành giao thông đã có những tiến bộ đáng kể trong việc đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế tăng trưởng cao, một nền kinh tế ngày càng hướng vào xuất khẩu và nhu cầu nối liền với những vùng xa xôi, hẻo lánh nhất. Đã có những thành tựu ấn tượng, đặc biệt là trong giao thông đường bộ, đường biển và đường hàng không.
Theo số liệu của Bộ tài chính, chi cho ngành giao thông tăng khoảng 21% mỗi năm trong giai đoạn từ 2000 - 2003, (bảng 2.6). Tuy nhiên, vẫn có sự