Liệu những vấn đề của EU ETS có được khắc phục trong giai đoạn 2 từ 2008 tới 2012 hay không? Mặc dù hệ thống này đã được củng cố về một số lĩnh vực, song những vấn đề nghiêm trọng vẫn còn đó. Các chính phủ chưa nắm lấy cơ hội sử dụng EU ETS để thể chế hoá sự cắt giảm lớn về phát thải. Nghiêm trọng nhất là hệ thống này vẫn chưa kết nối được với chỉ tiêu giảm thải tới năm 2020 của chính Liên minh châu Âu.
Cho tới nay giấy phép đã được duyệt cho 22 quốc gia thành viên.52 Giới hạn đối với các nước này đã được giảm xuống. Giới hạn này thấp hơn mức đặt ra cho giai đoạn đầu khoảng 10% và cũng dưới mức phát thải năm 2005 đã kiểm chứng. Đã có bằng chứng cho thấy thị trường đang đáp lại những tín hiệu chính trị mạnh mẽ hơn. Giá giấy phép Giai đoạn 2 đối với thị trường tương lai đã hồi phục. Dự báo thị trường của Point Carbon tiên đoán giá sẽ trong khoảng 15 - 30 Ơ-rô một tấn CO2 (19-37 Đô la Mỹ/tấn CO2), tuỳ thuộc vào chi phí giảm nhẹ.
Đây là những phát triển tích cực. Ngay cả khi đó, khi đo bằng cái thước đo quản lý ngân quỹ các-bon bền vững thì thiết kế giai đoạn 2 của EU ETS vẫn cần phải được phán xét thật nghiêm khắc. Giới hạn đặt ra cho năm 2008 đến 2012 chỉ thấp hơn mức phát thải năm 2005 đã kiểm chứng có
Giá cho phép của Hệ thống Mua bán phát thải EU (ETS) (Ơ-rô trên tấn CO2)
Nguồn: Point Carbon 2007.
Giá cácbon ở Liên minh châu Âu luôn biến động
Hình3.2 0 20 0 5 20 0 6 20 07 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 Giai đoạn 1 (giá điểm)
Giai đoạn 2 (đạt được vào tháng 12/2008)
Thông tin về cấp quá nhiều giấy phép trong Giai đoạn 1 được công khai
510 10 15 20 25 30 35
3Tr Tr á n h b i ế n đổ i k hí h ậ u n g u y h i ể m - c h i ế n l ượ c g i ả m n h ẹ
2%. Điều này không tương thích với lộ trình phát thải bền vững dẫn tới mức cắt giảm phát thải 30% đến năm 2020 so với mức năm 1990. Đối với hầu hết các nước, giai đoạn 2 của EU ETS sẽ không đòi hỏi điều chỉnh lớn (Bảng 3.2). Một vấn đề tiềm ẩn là EU ETS đã được các chính phủ trong Liên minh châu Âu hiểu là một phương tiện đểđạt tới cam kết hết sức khiêm tốn của Kyoto chứ không phải là một cơ hội để hành động vì cam kết cho đến năm 2020. Điều này trái với thực tế là quy định của EU ETS mở rộng tới cả “những tiềm năng phát triển và giảm thiểu phát thải”.53 Một yếu tố tiếp nối nữa đối với giai đoạn 1 là việc đấu giá. Trong khi rào cản đã được dỡ bỏ, vẫn còn có giới hạn 10% đối với phần giấy phép có thể phân phối được thông qua đấu giá, càng làm trầm trọng thêm thiệt hại cho tài chính công và hiệu suất.54
Các cuộc đàm phán về giai đoạn 2 của EU ETS đã nêu bật một số thách thức lớn đối với Liên minh châu Âu. Chừng nào mà việc đặt giới hạn vẫn còn để tuỳ từng quốc gia thành viên quyết định thì cuộc chiến nhằm tới những mục tiêu mạnh mẽ hơn sẽ còn tiếp tục. Hầu hết các chính phủ cố tìm được những giấy phép giai đoạn hai trên mức phát thải năm 2005. Vấn đề tiềm ẩn là việc đặt giới hạn cấp quốc gia là một công việc hết sức chính trị, để kẽ hở cho sự vận động sâu rộng và rất hiệu quả của các doanh nghiệp quốc gia cũng như “những công ty năng lượng hàng đầu”. Cho tới nay, các chính phủ châu Âu vẫn cho thấy xu hướng chào thua trước sức ép của các doanh nghiệp gây ô nhiễm rất lớn, và kết quả là đặt ra những hạn chế hết sức yếu ớt đối với tổng lượng phát thải.55 Nói thẳng ra, các chính phủ trong Liên minh châu Âu đã mạnh dạn hơn trong việc đặt chỉ tiêu đầy tham vọng cho năm 2020 so với việc đặt ra giới hạn phát thải cụ thể theo đúng EU ETS đang thực sự vận hành hiện nay.
Căn cứ tình hình này, có cơ hội tốt giúp Uỷ
ban châu Âu thêm quyền thếđểđặt ra và cưỡng
chế những chỉ tiêu mạnh mẽ hơn, nhất quán với mục tiêu giảm thải tới năm 2020 của Liên minh châu Âu. Một ưu tiên khác là phải tăng nhanh những phần hạn ngạch đem đấu giá để tạo động cơ khuyến khích nhằm đạt được hiệu suất và cung cấp tài chính cho các cuộc cải cách thuế môi trường sâu rộng hơn. Phấn đấu đến năm 2015 đạt 100% đấu giá là một mục tiêu có tính thực tiễn. Đối với các ngành như phát điện, khi đối mặt với cạnh tranh hạn chế, các nguyên tắc có thểđược
điều chỉnh cho phép một nửa số giấy phép đem ra đấu giá vào năm 2012.
Có 2 nguy cơ liên quan tới Cơ chế Phát triển Sạch (CDM) mà Liên minh châu Âu cũng phải giải quyết. Thứ nhất là nguy cơ lạm dụng. Cơ hội tạo ra tín dụng mua bán phát thải ở nước ngoài không được loại bỏ hoàn toàn nỗ lực giảm thải trong Liên minh châu Âu. Nếu các công ty có thểđạt được nghĩa vụ EU ETS của mình cơ bản bằng cách “mua vào” sự giảm thải ở các nước đang phát triển, nhưng vẫn đồng thời đầu tư vào các ngành tiêu thụ nhiều cac-bon ́ ở trong nước thì đó là bằng chứng cho thấy các chỉ tiêu chưa thật chặt chẽ. Một nghiên cứu chi tiết về kế hoạch phân bổ quốc gia ở 9 nước ước tính 88-100% lượng phát thải cắt giảm trong giai đoạn 2 của EU ETS có thể sẽ xảy ra ngoài Liên minh châu Âu.56 Theo tình hình đó, điều quan trọng là tín dụng phát thải phải đóng vai trò bổ sung, nhưđã tiên liệu theo Nghị định thư Kyoto.
Nguy cơ thứ hai liên quan tới độ xác thực của mức giảm thải theo CDM. Những quy tắc chi phối mức giảm thải này đòi hỏi chúng chỉ là “cộng thêm” - nghĩa là chúng sẽ không diễn ra khi thiếu vắng đầu tư CDM. Trong thực tế, điều này rất khó xác minh.
Bảng 3.2 Đề xuất cho Hệ thống Mua bán Phát thải châu Âu
Giới hạn phát thải giai đoạn 2008–2012 Lượng phát thải năm 2005 đã xác minh theo Giai đoạn II của ETS (Triệu tấn CO2) Đề xuất của chính phủ (Triệu tấn CO2)
Uỷ ban châu Âu cho phép (Triệu tấn CO2)
Uỷ ban châu Âu cho phép theo tỉ trọng % lượng phát thải năm 2005 Áo 33 33 31 94 Bỉ 56 63 59 105 CH Séc 83 102 87 105 Phần Lan 33 40 38 115 Pháp 131 133 133 102 Hung-ga-ri 26 31 27 104 Đức 474 482 453 96 Hy Lạp 71 76 69 97 Ai Len 22 23 21 95 Ý 226 209 196 87 Hà Lan 80 90 86 108
Tây Ban Nha 183 153 152 83
Thụy Điển 19 25 23 121
Vương quốc Anh 242 a 246 246 101
Tổng cộng 1,943 a 2,095 1,897 98
a. Không bao gồm những lắp đặt ở Vương quốc Anh hiện tạm thời đang nằm ngoài hệ thống năm 2005 nhưng sẽđưa vào trong giai đoạn 2008-2012, dự tính sẽ lên tới 30 Triệu tấn CO2.