Huy động tài chính không phải là khó khăn
duy nhất trong việc phát triển các chiến lược thích ứng thành công. Ở hầu hết các nước quá trình thích ứng không được coi là một bộ phận cấu thành trong các chương trình quốc gia. Cả nhà tài trợ lẫn chính phủ sở tại đều đáp lại các thách thức của công tác thích ứng chủ yếu thông qua các cơ cấu tổ chức theo kiểu dự án, hoạt động bên ngoài các hệ thống hoạch định ngân sách và các chiến lược xoá đói giảm nghèo.
Cơ sở này giúp giải thích tại sao công tác thích ứng trong các mối quan hệ hợp tác viện trợ hiện nay lại ít được ưu tiên. Mặc dù có cơ cấu tổ chức khác nhau, nhưng ở rất nhiều nước đang phát triển, công tác hoạch định thích ứng thường được đặt trong các bộ phụ trách về môi trường, những bộ này lại thường có rất ít ảnh hưởng lên các bộ khác, đặc biệt là bộ tài chính. Hầu hết các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo – những tài liệu đặt ra các ưu tiên quốc gia và xác định các điều khoản cho hợp tác viện trợ – đều đề cập rất ít về vấn đề thích ứng với biến đổi khí hậu (xem hộp 4.7). Một hệ quảđưa đến là phần lớn viện trợ tài
chính cho quá trình thích ứng diễn ra thông qua
hình thức hỗ trợ theo dự án. Các cơ chế cung cấp viện trợđa phương hiện nay và cách tiếp cận theo
Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia
cũng theo hình thức tương tự.
Một số dự án về thích ứng với biến đổi khí hậu đang mang lại những kết quả. Trong tương lai, hình thức dự án sẽ tiếp tục đóng vai trò quan trọng. Tuy nhiên, hình thức hỗ trợ theo dự án không thể đưa đến một nền tảng vững chắc để mở rộng quan hệ hợp tác về thích ứng theo đúng tốc độ hay quy mô cần thiết. Các hoạt động viện trợ theo hình thức dự án thường làm tăng phí giao dịch bởi các nhà tài trợ vốn ưa hệ thống báo cáo của riêng họ hơn, bởi khâu phối hợp yếu kém và sức ép đối với năng lực quản lý. Các chi phí giao dịch viện trợở những lĩnh vực này vốn đang gây một gánh nặng lớn đối với khả năng quản lý. Ở 34 quốc gia nhận
viện trợđược khảo sát trong bản báo cáo 2005 của OECD, có tới hơn 10.507 đoàn công tác của nhà tài trợ, tính riêng trong năm đó.80
Có một mối nguy cơ là các phương pháp tiếp cận công tác thích ứng hiện nay có thểđẩy chi phí giao dịch viện trợ lên. Các nước đang phát triển hiện đang phải đối mặt với những hạn chế trong việc lồng ghép công tác thích ứng với biến đổi khí hậu vào trong các quá trình hoạch định quốc gia. Họ cũng đồng thời phải đáp lại những yêu cầu bức bách trên rất nhiều lĩnh vực khác – có thể kể ra một số ví dụ như HIV/AIDS, dinh dưỡng, giáo dục và phát triển nông thôn – những lĩnh vực mà họ thường hợp tác với rất nhiều nhà tài trợ. Nếu con đường duy nhất để tăng nguồn tài chính cho quá trình thích ứng với biến đổi khí hậu là thông qua nhiều sáng kiến đa phương, mà mỗi sáng kiến này lại sử dụng một hệ thống báo cáo riêng, thì ta có thểđoán chắc rằng chi phí giao dịch sẽ bị đẩy lên. Việc chuyển sang cách tiếp cận theo một
khung chương trình, và được lồng ghép vào các
hoạt động hoạch định quốc gia có tầm bao quát hơn, sẽ là điểm khởi đầu đểđẩy mạnh việc hoạch định cho công tác thích ứng.
Các quốc đảo nhỏđang phát triển đã thể hiện vị trí dẫn đầu trong lĩnh vực này. Đối mặt với các rủi ro biến đổi khí hậu ảnh hưởng đến tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội và sinh thái của đời sống, chính phủ các nước này đã phát triển một cơ chếứng phó thống nhất kết nối cả với công tác hoạch định quốc gia và khu vực. Lấy một ví dụ,
ở vùng Ca-ri-bê, chương trình Lồng ghép Công
tác Thích ứng với Biến đổi Khí hậu đã được khởi động từ năm 2002 để khuyến khích việc lồng ghép các chiến lược thích ứng và quản lý rủi ro khí hậu vào công tác quản lý nguồn nước, du lịch, đánh bắt hải sản, nông nghiệp và các ngành khác. Một ví dụ khác là Ki-ri-ba-ti ở Thái Bình Dương, tại nơi đây chính phủ nước này đã làm việc với các nhà tài trợđể lồng ghép các đánh giá rủi ro biến đổi khí hậu vào công tác hoạch định quốc gia, hoạt động thông qua các ban cấp cao của các bộ. Tiếp theo giai đoạn chuẩn bị kéo dài trong 2 năm (2003-2005) sẽ là giai đoạn triển khai kéo dài 3 năm, trong suốt thời gian đó các nhà tài trợ sẽđồng tài trợ cho chi phí gia tăng của công tác thích ứng với biến đổi khí hậu ở các lĩnh vực chủ chốt.
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế Thực hiện thông qua các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo
Đối với các nước có thu nhập thấp, đối thoại về các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo sẽ là một công cụđể chuyển sang nhấn mạnh hơn tới cách tiếp cận theo chương trình. Các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo sẽ kết nối được các mục tiêu được xác định rõ ràng với kết quả phân tích về tình hình đói nghèo và với các hệ thống phân bổ tài chính trong khuôn khổ ngân sách hàng năm và các khung chi tiêu trung hạn đang triển khai. Trong khi các dự án thường chỉ hoạt động theo chu kỳ ngắn hạn, thì công tác hoạch định thích ứng và cung cấp tài chính phải hoạt động trên một khung thời gian dài hơn. Ở những nước đã thể hiện được khả năng sử dụng viện trợ, hình thức chuyển giao viện trợ thông qua ngân sách quốc gia để từđó cấp vốn cho các chương trình quốc gia và địa phương rất có thể sẽ tỏ ra có hiệu quả hơn là cấp vốn cho hàng chục dự án quy mô nhỏ. Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo chính là một sợi dây kết nối các mục tiêu xoá đói giảm nghèo với ngân sách quốc gia và vì vậy là công cụ tối ưu để triển khai các chương trình chi tiêu của nhà nước hướng đến các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ và các mục tiêu kinh tế vĩ mô khác.
Ở rất nhiều quốc gia, tăng cường hỗ trợở cấp độ chương trình có thể sớm mang lại lợi ích từ các hoạt động thích ứng và qua đó hỗ trợ cho các nỗ lực lớn hơn là xoá đói giảm nghèo. Băng-la-đét là một ví dụ. Rất nhiều nhà tài trợở quốc gia này đang tham gia vào hàng loạt các dự án và chương trình hướng đến giảm thiểu các rủi ro khí hậu. Tuy nhiên, có thể làm nhiều hơn thếđể mở rộng sự hỗ trợ của chương trình trong các lĩnh vực quan trọng. Dưới đây là hai ví dụ:
• Các chương trình bảo trợ xã hội (SSNP). Thông qua Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo, chính những người nghèo đã xác định được rằng việc củng cố các chương trình bảo trợ xã hội là một yêu cầu thiết yếu để giảm thiểu nguy cơ thiệt hại. Hiện nay Băng-la-đét đang có hàng loạt những chương trình như vậy, với
kinh phí ước tính khoảng 0,8% GDP. Chúng
bao gồm chương trình trợ cấp cho người già, trợ cấp cho những người túng quẫn, Chương
trình Chỉnh trang Nông thôn và Chương
trình Phát triển Hạ tầng Nông thôn – đây là hai chương trình trả công lao động tương ứng
bằng tiền và lương thực – và các chương trình hỗ trợ tiền mặt có điều kiện, cung cấp lương thực đểđổi lấy giáo dục và tiền trợ cấp cho các trẻ em gái.81 Bên cạnh việc cứu trợ khẩn cấp, những chương trình này còn cung cấp phương tiện giúp cho người dân thoát khỏi đói nghèo. Tuy nhiên, còn một số vấn đề tồn tại. Trước tiên, diện bao phủ của chương trình chưa đạt quy mô cần thiết: có khoảng 24 triệu người Băng-la-đét nằm trong diện ‘đói nghèo cùng cực,’ trong khi mạng lưới bảo trợ xã hội hiện nay mới chỉđến được với 10 triệu người. Thứ hai là, hiện vẫn không có một chương trình bảo trợ xã hội quốc gia hoàn chỉnh nào được xây dựng dựa vào kết quả công tác lập bản đồ về rủi ro và nguy cơ thiệt hại một cách toàn diện và cập nhật. Mỗi chương trình bảo trợ xã hội riêng rẽđược cấp vốn bởi một loạt các nhà đầu tư và vì vậy có sự chồng chéo và thiếu rõ ràng về chức năng nhiệm vụ. Củng cố năng lực và nâng tầm quy mô các chương trình quốc gia ở các lĩnh vực này sẽ có thể mang lại cho hàng triệu người hiện đang phải đối mặt với các rủi ro biến đổi khí hậu những hỗ trợ thiết thực cho quá trình thích ứng.82
• Công tác quản lý thiên tai toàn diện. Qua việc phối hợp với các nhà tài trợ thông qua hàng loạt các chương trình mới mẻ và sáng tạo, Băng-la-đét đã phát triển được một hệ thống quản lý thiên tai ngày càng hiệu quả. Liên kết rõ ràng với các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ, hệ thống quản lý này thống nhất lại một loạt những hoạt động rời rạc trước đây, bao gồm việc phát triển các hệ thống cảnh báo sớm, công tác phòng lũ dựa vào cộng đồng và khắc phục sau lũ lụt.83 Tuy nhiên, mức đầu tư hiện tại – 14,5 triệu Đô-la Mỹ cho hơn bốn năm – thì không tương xứng với mục tiêu đầy tham vọng là giảm những nguy cơ thiệt hại đối với những người dân nghèo tới mức ‘có thể quản lý được và có thể chấp nhận được’. Mặc dù mỗi nước đều có những điểm khác biệt, nhưng những ví dụ này đã minh hoạ một tiềm năng to lớn của việc lồng ghép các chiến lược thích ứng vào với công tác hoạch định quốc gia. Đối thoại về các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo mang đến một bộ khung qua đó các nước phát triển có thể hỗ trợ các nỗ lực của các nước đang phát triển. Nó cũng có thể mang lại cho họ
Các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo sẽ kết nối được các mục tiêu được xác định rõ ràng với kết quả
phân tích về tình hình đói nghèo và với các hệ thống phân bổ tài chính trong khuôn khổ ngân sách hàng năm và các khung chi tiêu trung hạn đang triển khai.
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế
một cơ chế qua đó củng cố các chiến lược quản lý rủi ro thiên tai.
Đã đạt được các tiến bộ bước đầu trong các cơ chế hỗ trợđa phương. Trong khuôn khổ Khung
Hành động Hyogo, một kế hoạch khung giảm
thiểu rủi ro thiên tai của quốc tế ký kết bởi 168 quốc gia vào năm 2005, những định hướng rõ ràng đã được đặt ra để lồng ghép công tác giảm thiểu rủi ro thiên tai vào các quá trình hoạch định quốc gia. Các yếu tố cần thiết để biến định hướng thành kết quảđã bước đầu xuất hiện.84 Tương tự, quỹ GFDRR của Ngân hàng Thế giới cũng hỗ trợ Kế
hoạch Khung Hyogo. Một trong những mục tiêu
căn bản của nó là bồi dưỡng năng lực cho các quốc gia thu nhập thấp để lồng ghép phân tích và hành động giảm thiểu rủi ro thiên tai (bao gồm cả những rủi ro do biến đổi khí hậu) vào các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo và các quá trình hoạch định chiến lược có tầm bao quát hơn.85 Tổng mức nhu cầu tài chính cho chương trình này đến năm 2016 ước tính vào khoảng 2 tỷĐô-la Mỹ.86
Dưới đây là các bài học chính rút ra từ kinh nghiệm thích ứng của các nước đang phát triển liên quan đến những yêu cầu đặt ra đối với việc xây dựng các chiến lược như vậy:
• Cải tổ lại các quỹđa phương chuyên dụng. Các quỹđa phương quy mô lớn nên được thống nhất lại thành một quỹ duy nhất với các thủ tục tiếp nhận được đơn giản hoá và có một sự chuyển hướng sang tập trung vào công tác thích ứng dựa trên chương trình.
• Điều chỉnh lại các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo. Tất cả các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo nên được cập nhật trong vòng 2 năm tới để lồng ghép vào đó những phân tích về rủi ro và nguy cơ thiệt hại do biến đổi khí hậu, xác định các chính sách ưu tiên cho công tác giảm thiểu nguy cơ thiệt hại và ước tính những yêu cầu tài chính cần thiết cho các chính sách đó.
• Đặt vấn đề thích ứng vào trung tâm của các quan hệ hợp tác viện trợ. Các nhà tài trợ cần phải lồng ghép vấn đề thích ứng trong các chương trình viện trợ của họ, sao cho có thểđối phó với các tác động của biến đổi khí hậu ở tất cả các ngành. Bằng những động thái tương tự, chính phủ các nước cũng cần phải lồng ghép vấn đề thích ứng vào trong tất cả các bộ, và công tác điều phối hoạch định phải được thực hiện ở cấp cao. Kết luận Cần phải nhận ra những hạn chế của các chiến lược thích ứng. Cuối cùng thì, thích ứng chính là hoạt động hướng đến giảm thiểu thiệt hại. Nó giải quyết những triệu chứng của một vấn đề chỉ có thể giải quyết được thông qua công tác giảm nhẹ. Tuy nhiên, thất bại trong việc giải quyết các triệu chứng này sẽ dẫn đến những thiệt hại to lớn về phát triển con người.
Những người dân nghèo và dễ bị tổn thương nhất trên thế giới hiện đang cố gắng thích ứng với biến đổi khí hậu. Trong vòng một vài thập kỷ tới, họ không còn lựa chọn nào khác là phải tiếp tục thích ứng. Trong kịch bản tối ưu, nhiệt độ trung bình của thế giới sẽ lên đến đỉnh điểm vào khoảng năm 2050 trước khi chúng đạt đến ngưỡng biến đổi khí hậu nguy hiểm là 2°C. Nếu kịch bản xấu xảy ra, với công tác giảm thiểu
còn hạn chế, nhiệt độ toàn cầu sẽ vượt ngưỡng 2°C trước năm 2050 và sẽ còn tiếp tục tăng lên nữa. Hy vọng – và phấn đấu – để kịch bản lý tưởng nhất diễn ra trong khi chuẩn bị sẵn sàng đối phó với kịch bản xấu nhất sẽ là một nguyên tắc hữu dụng số một cho công tác hoạch định thích ứng.
Thành công trong thích ứng cộng với nghiêm túc thực hiện việc giảm nhẹ sẽ là chìa khoá cho các triển vọng về phát triển con người cho Thế kỷ 21 và cả trong giai đoạn sau đó. Biến đổi khí hậu mà hiện nay thế giới đang phải đối mặt có nguy cơ gây ra những bước lùi về phát triển con người trên diện rộng, trước tiên là làm chậm lại, sau đó là làm chững lại và cuối cùng đẩy lùi những tiến bộ trong công tác xoá đói giảm nghèo, dinh dưỡng, y tế, giáo dục và các lĩnh vực khác. Tăng cường hỗ trợở cấp độ chương trình có thể sớm mang lại lợi ích từ các hoạt động thích ứng và qua đó hỗ trợ cho các nỗ lực lớn hơn là xoá đói giảm nghèo.
4T T hí ch ư ́n g v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế
Các nước đang phát triển và những người dân nghèo trên thế giới không thể tự mình tránh được các bước thụt lùi này – và cũng không việc