nên xem chiến lược này như một nghĩa cử nhân đạo về phía những nước giàu, mà phải coi đó là một khoản đầu tư vào công tác bảo hiểm trước biến đổi khí hậu cho những người dân nghèo trên thế giới. Mục tiêu của khoản bảo hiểm này là cho phép những người dân dễ bị tổn thương có đủ khả năng đểđối phó với một nguy cơ không phải do họ gây ra.
Điều kiện thứ hai để có thể thích ứng thành công là thể chế. Không thể giải quyết những rủi ro và nguy cơ tổn hại kèm theo biến đổi khí hậu mà chỉ nhờ vào các dự án và ‘sáng kiến đặc biệt’ cấp độ vi mô. Chúng phải được lồng ghép vào trong các chiến lược xoá đói giảm nghèo và công tác hoạch định ngân sách. Có thểđiều chỉnh lại các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo (PRSP), trong đó
xác định khuôn khổ cho các chính sách do quốc
gia làm chủ và trong hợp tác với các nhà tài trợ, để từđó xây dựng kế hoạch hành động.
Huy động tài chính để bảo hiểm cho công tác thích ứng cho công tác thích ứng
Việc ước tính những yêu cầu tài chính cần thiết cho công tác thích ứng với biến đổi khí hậu đang
đặt ra một số vấn đề rõ rệt. Theo lý thuyết, không thể tính trước được một cách chính xác kinh phí cho các hoạt động can thiệp. Thời điểm và cường độ của các ảnh hưởng tới địa phương cũng chưa chắc chắn. Hơn nữa, bởi các hoạt động can thiệp phải diễn ra với nhiều hình thức, bao gồm cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hỗ trợ về sinh kế, chính sách môi trường và xã hội, cho nên rất khó để xác định chi phí của các rủi ro biến đổi khí hậu cụ thể. Chúng đều là những yếu tố quan trọng cần phải cân nhắc. Nhưng không vì thế mà có thể biện minh cho các cách tiếp cận theo kiểu ‘không làm gì hơn.’
Đã có một số nỗ lực cố gắng ước tính khối lượng kinh phí cần thiết cho quá trình thích ứng. Phần lớn tập trung vào khía cạnh ‘đối phó với khí hậu.’ Nói cách khác, chúng tập trung chủ yếu vào kinh phí đểđiều chỉnh những khoản đầu tư và cơ sở hạ tầng hiện tại, để bảo vệ chúng trước những rủi ro biến đổi khí hậu. Ngân hàng Thế giới đã đưa ra một bộ kết quảước tính dựa trên một loạt các khoản đầu tư và ‘ước đoán’ hiện tại về các chi phí thích ứng. Cập nhật số liệu của Ngân hàng Thế giới năm 2005 cho thấy một con
sốước tính trung bình vào khoảng 30 tỷĐô-
la Mỹ (Bảng 4.2). Đáng lưu ý là các số liệu ước đoán này được dựa trên các chỉ số kinh tế của các quốc gia. Một nguồn thông tin quý giá khác lại có được từ một phân tích ‘từ dưới lên.’ Ngoại
suy từ những ước tính kinh phí của Chương
trình Hành động Thích ứng Quốc gia hiện nay,
một công trình nghiên cứu đã tính toán được
nhu cầu tài chính cần thiết cho việc ‘đối phó với khí hậu’ ngay trước mắt là từ khoảng 1,1-2,2 tỷ Đô-la Mỹ, đối với các Quốc gia Chậm phát triển Nhất (LDC), cho đến khoảng 7,7-33 tỷĐô-la Mỹ, đối với tất cả các nước đang phát triển.71 Các số liệu này được dựa trên các chi phí của các dự
án trong khuôn khổ Chương trình Hành động
Thích ứng Quốc gia.
Sử dụng một phương pháp tiếp cận khác, Oxfam đã cố gắng ước lượng các nhu cầu tài
chính nói chung cho công tác thích ứng dựa vào
cộng đồng. Dựa trên một loạt các con sốước tính chi phí trên đầu người theo dự án, Oxfam đi đến kết luận là con sốđầu tư cần thiết là khoảng 7,5 tỷĐô-la Mỹ cho những người sống với mức dưới 2 Đô-la Mỹ một ngày.72 Những hoạt động tính toán như vậy rất quan trọng. Chúng thu hút sự chú ý đến một số chi phí thích ứng đang dồn trực Không thể giải quyết những rủi ro và nguy cơ tổn hại kèm theo biến đổi khí hậu mà chỉ nhờ vào các dự án và ‘sáng kiến đặc biệt’ cấp độ vi mô.
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế
tiếp lên vai những người dân nghèo – các chi
phí không được tính đến trong nhiều hoạt động hoạch định của các quốc gia.
Tất cả các ước tính chi phí này cho thấy một
cách rõ nét các mức độ quan trọng trong quá
trình đầu tư cho thích ứng. Hiểu rõ các chi phí tài chính của công tác ‘đối phó với khí hậu’ là đặc biệt quan trọng cho việc hoạch định nền kinh tế quốc dân. Các chính phủ không thể xây dựng được các kế hoạch đáng tin cậy mà không nắm được thông tin về các nhu cầu huy động vốn quốc gia. Đồng thời, một vấn đề quan trọng đối với công tác phát triển con người đó là các khoản đầu tư dựa trên cộng đồng, phần nhiều trong sốđó không phải là về tài chính, cũng nên được xem xét. Việc nghiên cứu kỹ lưỡng hơn về những lĩnh vực này là rất quan trọng để lồng ghép công tác hoạch định thích ứng vào công tác hoạch định ngân sách dài hạn và các chiến lược xoá đói giảm nghèo.
Cũng cần quan tâm đến các khía cạnh khác của công tác thích ứng ngoài việc ‘đối phó với khí hậu.’ Bảo vệ cơ sở hạ tầng chống lại các rủi ro khí hậu là một yếu tố rất quan trọng trong quá trình thích ứng. Một yếu tố khác là hỗ trợ tài chính cho công tác khắc phục sau các thiên tai liên quan đến khí hậu. Tuy nhiên, việc xây dựng sức đề kháng chống lại các rủi ro ngày càng gia tăng không chỉ dừng lại ở việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng kỹ thuật và khắc phục sau thiên tai. Nó còn bao gồm việc tạo khả năng cho người dân đối phó với các chấn động khí hậu thông qua các khoản đầu tư của nhà nước giúp giảm thiểu thiệt hại. Một trong những vấn đề nghiêm trọng nhất
trong các phương pháp tiếp cận công tác thích
ứng hiện nay là tập trung quá mức vào cơ sở hạ tầng ‘đối phó với khí hậu,’ mà không có chiến lược nâng cao vị thế của người dân – và qua đó là tăng khả năng chống đỡ khí hậu cho họ. Khía cạnh thứ hai này khó định lượng hơn, nhưng cũng không kém phần quan trọng để thích ứng thành công.
Tăng cường đầu tư tài chính cho công tác phát triển con người nên được coi là một yếu tố trọng tâm trong hợp tác quốc tế về công tác thích ứng: không thể chỉ vì chưa chắc chắn được về vấn đề kinh phí mà lại che lấp đi thực tế là biến đổi khí hậu sẽ làm giảm lợi ích của các khoản viện trợ và níu giữ các nỗ lực xoá đói giảm nghèo
của quốc tế. Trên thực tế, các rủi ro ngày càng gia tăng liên quan đến biến đổi khí hậu đang đẩy cao các chi phí cần thiết để hoàn thành các mục tiêu phát triển con người – đặc biệt là các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ. Điều đó giải thích vì sao cần phải coi đầu tư cho công tác thích ứng phần nào như là một sựđáp ứng những yêu cầu tài chính ngày càng gia tăng cho việc hoàn thành các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ, vào năm 2015 và cả từđó trởđi.
Xuất phát điểm quan trọng là việc huy động kinh phí cho quá trình thích ứng phải được triển khai dưới hình thức những nguồn lực mới và nhiều hơn nữa. Điều này có nghĩa là cần có thêm nỗ lực quốc tếđể bổ trợ cho các mục tiêu viện trợ đã được nhất trí tại Gleneagles và bổ trợ cho các mục tiêu tham vọng hơn là đạt được tỷ lệ viện trợ trên GNI đạt 0,7% cho đến năm 2015. Không thể sử dụng các ‘công thức’ máy móc đểước tính
các nhu cầu tài chính cho công tác thích ứng.
Viện trợ phải được cân đối phù hợp với các đánh giá về tác động đối với phát triển con người và những gì người nghèo phải hứng chịu. Sẽ cần có những điều chỉnh nhờ vào các bằng chứng khoa học và các báo cáo đánh giá trên cấp độ quốc gia. Về lâu dài, quy mô của thách thức thích ứng sẽ được quyết định phần nào bởi các nỗ lực giảm nhẹ. Tất cả những cân nhắc này cho thấy tầm quan trọng của tính linh hoạt. Thế nhưng công nhận vai trò của tính linh hoạt không phải là cái cớđể trì hoãn hành động và cũng không phải là lời biện hộ cho thực tế rõ ràng là các nỗ lực quốc tế trên vấn đề này còn chưa xứng tầm. Biến đổi khí hậu là một mối nguy hiểm hiển hiện đối với các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ – và cho các tiến bộ về phát triển con người trong giai đoạn sau năm 2015.
Để giải quyết mối nguy này sẽđòi hỏi phải tăng cường hơn nữa nỗ lực huy động nguồn lực bao gồm, nhưng không chỉ dừng ở, việc đối phó với khí hậu. Các ước tính sơ bộ của chúng tôi đối với các nhu cầu tài chính vào năm 2015 là như sau:
• Đầu tư phát triển đối phó với khí hậu. Thực hiện
các tính toán kinh phí chi tiết cho công tác
bảo vệ các cơ sở hạ tầng hiện có đang là một ưu tiên. Phát triển dựa trên phương pháp của Ngân hàng Thế giới được trình bày khái quát ở trên và cập nhật số liệu năm 2005, chúng tôi
Cần phải coi đầu tư cho công tác thích ứng phần nào như là một sựđáp ứng những yêu cầu tài chính ngày càng gia tăng cho việc hoàn thành các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ.
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế
ước tính chi phí hàng năm cho đầu tư phát triển đối phó với khí hậu và cho cơ sở hạ tầng tối thiểu ở mức 44 tỷĐô-la Mỹ cho đến năm 2015.73
• Điều chỉnh các chương trình xoá đói giảm nghèo phù hợp với biến đổi khí hậu. Các chương trình xoá đói giảm nghèo không thểđối phó được
hoàn toàn với khí hậu. Tuy nhiên, chúng có
thểđược củng cố theo các hướng xây dựng sức đề kháng và giảm thiểu thiệt hại. Các kế hoạch
và ngân sách dành cho xoá đói giảm nghèo
quốc gia là những kênh hiệu quả nhất đểđạt
được các mục tiêu này. Các chương trình an
sinh xã hội theo kiểu nhưđã được miêu tảở phần đầu của chương này sẽ mang lại một chiến lược có hiệu quả về chi phí. Tại hội nghị Thượng đỉnh G8 năm 2007, các nhà lãnh đạo G8 đã xác định công tác đảm bảo an sinh xã hội là một lĩnh vực hợp tác phát triển trong tương lai. Đồng thời, các rủi ro gia tăng tạo ra bởi biến đổi khí hậu đòi hỏi phải có một phản ứng trên tầm bao quát hơn, ví dụ như bao gồm cả việc hỗ trợ công tác chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, phát triển nông thôn và bảo vệ môi trường dựa vào cộng đồng. Những khoản đầu tư này sẽ phải được tăng dần theo thời gian. Mục tiêu cho năm 2015 nên là một cam kết trị giá ít nhất là 40 tỷĐô-la Mỹ một năm – tức là khoảng 0,5% tổng thu nhập quốc dân của các nước có thu nhập thấp và trung bình thấp – để củng cố các chương trình an sinh xã hội và tăng cường quy mô viện trợ cho các lĩnh vực trọng yếu khác.74
• Củng cố hệ thống ứng phó lại với thiên tai. Các khoản đầu tư giảm thiểu rủi ro thiên tai thông qua viện trợ sẽ mang lại những lợi ích to lớn hơn là cứu trợ sau thiên tai. Tuy nhiên, các thiên tai liên quan đến khí hậu vẫn sẽ xảy ra – và sự biến đổi khí hậu sẽ càng làm gia tăng áp lực lên các hệ thống cứu trợ nhân đạo khẩn cấp của quốc tế. Thực tế phản ứng của những hệ thống này khi thiên tai xảy ra sẽ có một tác động cực kỳ quan trọng đối với các triển vọng phát triển con người tại các cộng đồng bịảnh hưởng trên khắp thế giới. Một trong những thách thức lớn nhất là đảm bảo rằng các nguồn lực được huy động nhanh chóng để đối phó với các tình huống khẩn cấp liên quan tới khí hậu. Một thách thức khác là đầu tư vốn
cho quá trình chuyển tiếp từ giai đoạn cứu trợ sang khắc phục. Cần bổ sung thêm các nguồn viện trợ cho công tác ứng phó với các thiên tai liên quan đến khí hậu trị giá khoảng 2 tỷĐô-la Mỹ mỗi năm, dưới các hình thức hỗ trợ song phương và đa phương tính đến năm 2015 để tránh phân tán trong viện trợ phát triển. Các con sốước đoán khiêm tốn này khi gộp lại cũng có vẻ rất đáng kể. Tổng cộng, các khoản đầu tư bổ sung mới cho công tác thích ứng lên đến khoảng 86 tỷĐô-la Mỹ mỗi năm tính đến năm 2015 (Bảng 4.3). Huy động nguồn lực ở tầm cỡ này sẽ cần một nỗ lực bền bỉ. Tuy nhiên, các con số này cũng cần phải được đặt vào bối cảnh. Tổng cộng, các quốc gia phát triển sẽ chỉ phải huy
động khoảng 0,2% GDP vào năm 2015 – khoảng
một phần mười con số mà họđang huy động cho các chi phí quân sự.75
Trách nhiệm của các nước giàu sẽ phải lớn
hơn trong việc huy động kinh phí cho công tác
thích ứng. Tác động của biến đổi khí hậu đối với cuộc sống của những người nghèo không phải là kết quả của những yếu tố tự nhiên. Nó là hậu quả của những hành động của con người, mà cụ thể hơn, đó là sản phẩm của chếđộ sử dụng năng lượng và các chính sách năng lượng của chính phủ và nhân dân các nước giàu. Lý do cần tăng cường đầu tư cho quá trình thích ứng ở các nước đang phát triển bắt rễ một phần từ nguyên tắc đạo đức rất cơ bản, rằng những nước đã gây ra những nguy cơ này phải có trách nhiệm giúp đỡ những người bịảnh hưởng trong việc giải quyết hậu quảđể lại. Không nên coi hợp tác quốc tế trên lĩnh vực thích ứng là một hành động từ thiện, mà phải coi đó là một sự thể hiện công bằng xã hội, quyền bình đẳng và đoàn kết con người.
Nói như vậy không có ý xem nhẹ thách thức to lớn mà các nhà tài trợđang phải đối mặt. Huy động các nguồn lực trên quy mô cần thiết cho quá trình thích ứng với biến đổi khí hậu sẽ cần một quyết tâm chính trị cao. Các nhà tài trợ sẽ cần phải làm việc với chính phủ các nước đang phát triển để xác định các rủi ro biến đổi khí hậu ngày càng gia tăng, đánh giá các nhu cầu tài chính cần thiết đểứng phó với những rủi ro đó, và tham gia đối thoại về các chính sách thích ứng. Đồng thời, bản thân các nhà tài trợ cũng sẽ phải đi đến một sựđồng thuận mạnh mẽ hơn nữa trong việc Các quốc gia phát triển sẽ chỉ phải huy động khoảng 0,2% GDP vào năm 2015 – khoảng một phần mười con số mà họđang huy động cho các chi phí quân sự.
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế ủng hộ hành động quốc tế trên vấn đề thích ứng, không dừng lại ở những tuyên bố về nguyên tắc, mà phải đi vào các hành động thực tế. Xét đến quy mô nguồn lực cần huy động, các nhà tài trợ cũng