trường và gần một nửa cho con đến trường lâu hơn;
• Khoảng một phần tư sốđối tượng chương trình mua được tài sản mới, với 55% trong sốđó cho đây là kết quả của PSNP
PSNP cũng đối mặt với một số thách thức. Khoảng 35 triệu người Ê-ti-ô-pi-a sống dưới mức nghèo khổ, điều này cho thấy rất nhiều đối tượng tiềm tàng của chương trình hiện chưa được quan tâm tới. Các mục tiêu về ‘thoát nghèo’ – tức là tỷ lệ phần trăm sốđối tượng ‘ra khỏi’ chương trình sau 3 năm tham gia – có vẻ
là quá tham vọng. Một vấn đề chưa rõ ràng nữa là liệu PSNP sẽ cứ trang bị cho người dân những tài sản và nguồn lực cần thiết để thoát khỏi đói nghèo và lạc hậu mãi mãi hay không. Tuy nhiên, giai đoạn đầu triển khai chương trình đã cho thấy triển vọng đây là các can thiệp đúng đối tượng nhằm hỗ trợ các chiến lược
đối phó cho các hộ gia đình.
Hộp4.2 Chương trình Lưới An sinh Sản xuất ở Ê-ti-ô-pi-a
Nguồn: Devereux cùng cộng sự 2006; Chính phủ Ê-ti-ô-pi-a 2006; Menon 2007b; Sharp, Brown và Teshome 2006; Slater cùng cộng sự 2006.
Tác động của lưới an sinh tới con người
Kết quả của chương trình lưới an sinh sản xuất (PSNP) Tỷ lệ hộ thụ hưởng (%) Tỷ lệ hộ cho rằng kết quả là nhờ PSNP (tỷ lệ % hộ thụ hưởng) An ninh lương thực
Tiêu dùng thực phẩm nhiều & chất lượng hơn so với năm ngoái Duy trì sản xuất để tiêu dùng 74,8 62,4 93,5 89,7 Bảo vệ tài sản
Tránh bán tài sản mua lương thực
Tránh dùng tiền tiết kiệm mua lương thực 62,0 35,6 91,3 89,7 Tiếp cận dịch vụ Sử dụng các cơ sở y tế nhiều hơn năm ngoái Cho con đi học trong thời gian dài hơn năm ngoái 46,1 49,7 75,9 86,5 Tạo ra tài sản Có thêm tài sản mới Có thêm kỹ năng & kiến thức mới 23,4 28,6 55,3 85,5 Nguồn: Devereux và cộng sự 2006.
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế
tạm thời trở thành tác nhân gây nghèo đói kéo dài. Trong bối cảnh biến đổi khí hậu, các chương trình an sinh xã hội được triển khai như là một bộ phận của chiến lược thích ứng rộng lớn hơn có thểđóng vai trò quan trọng trong việc giúp đỡ người nghèo ứng phó được với các rủi ro và tránh những bước lùi về phát triển con người về lâu dài.
Như chúng ta đã thấy trong chương 2, chấn
động khí hậu có thể làm suy giảm nhanh chóng
các quyền lợi của những người dân dễ bịảnh
hưởng thông qua các tác động của nó lên vấn
đề thu nhập, dinh dưỡng, việc làm, y tế và giáo dục. Các biện pháp bảo đảm an sinh xã hội được thiết kế tốt có thể bảo vệđược các quyền lợi trên những lĩnh vực này, đồng thời lại tiếp tục phát triển các cơ hội này lên. Những rủi ro biến đổi khí hậu ngày càng gia tăng và quá trình thích ứng với những rủi ro này không phải là những động lực duy nhất để chú trọng hơn vào bảo đảm an sinh
xã hội. Trong lĩnh vực này, các chính sách được thiết kế tốt là tối cần thiết cho bất cứ chiến lược quốc gia nào nhằm giảm nhanh đói nghèo, giảm thiểu rủi ro thiệt hại và khắc phục tình trạng tụt hậu của một số vùng. Tuy nhiên, biến đổi khí hậu là nguyên nhân quan trọng để củng cố mạng lưới an sinh xã hội cho người nghèo, đặc biệt là trong bốn lĩnh vực sau đây: • Các chương trình việc làm; • Các trợ cấp bằng tiền mặt; • Các trợ cấp khi có khủng hoảng; • Các trợ cấp liên quan đến bảo hiểm. Các chương trình việc làm. Các chương trình việc làm của nhà nước có thể là một giải pháp để bảo vệ tình trạng dinh dưỡngvà sức khoẻ, tạo công ăn việc làm và thu nhập cho người dân trong khi các chấn động khí hậu dẫn đến mất việc làm trong ngành nông nghiệp hoặc làm cho lương thực khan hiếm. Các chương trình việc làm nhằm hỗ trợ các
Các khoản trợ cấp tiền mặt có điều kiện (CCT) có thểđóng một vai trò quan trọng trong việc phá vỡ sự liên kết giữa rủi ro và tính dễ bị tổn thương. Bằng cách đặt ra mức đảm bảo thu nhập tối thiểu và mở rộng tiếp cận với các dịch vụ y tế, giáo dục và dinh dưỡng, CCT có thể nâng cao vị thế cho người nghèo bằng cách tạo ra cơ sở pháp lý để họđược hưởng các quyền của mình. Chương trình Bolsa Familia của Bra-xin, một trong những chương trình CCT lớn nhất thế giới, cho thấy ta có thể làm được những gì.
Ban đầu được phát triển để ngăn chặn sử dụng lao động trẻ em khi xảy ra khủng hoảng, hình thức CCT của Bra-xin đã tăng về quy mô đáng kể từ năm 2001 tới 2003. Chương trình đầu tiên có tên Bolsa Escola (trợ cấp tài chính với điều kiện các phụ huynh tiếp tục đưa con em đến trường) được hỗ trợ bởi ba chương trình bổ sung. Bolsa Alimentação được thiết kế thành một chương trình trợ cấp tiền hoặc lương thực để giảm suy dinh dưỡng ở các hộ nghèo. Auxilio Gas là một chương trình đền bù cho các hộ nghèo sau khi cắt giảm dần về trợ cấp khí đốt để nấu ăn, và chương trình Fome Zero được triển khai năm 2003 để chống lại những trường hợp đói ăn nghiêm trọng nhất ở Bra-xin. Bắt đầu từ năm 2003, người ta bắt đầu nỗ lực thống nhất những chương trình CCT khác nhau này dưới một chương trình lớn duy nhất – chương trình Bolsa Família (BFP).
Các đối tượng của BFP được chọn lọc thông qua một số phương pháp xác định đối tượng, bao gồm cảđánh giá vềđịa lý và hộ gia đình dựa trên thu nhập tính theo đầu người. Năm 2006, điều kiện được hưởng là thu nhập trung bình hộ gia đình ở mức 60 đồng cruzeiro (28 Đô-la Mỹ) đối với hộ nghèo và 120 đồng cruzeiro (55 Đô-la Mỹ) với hộ tương đối nghèo mỗi tháng.
Tính đến tháng 6 năm 2006, BFP đã vươn tới 11,1 triệu hộ gia đình hay 46 triệu người dân – tương đương một phần tư dân số Bra-xin và đại đa số người dân nghèo của nước này. Tổng kinh phí ước tính vào khoảng 4 tỷĐô-la Mỹ, hay 0,5% GDP của Bra-xin. Đây là một chương trình với mức trợ cấp khiêm tốn nhưng lại tạo ra hiệu quảấn tượng. Một số kết quả thu được:
• Chương trình này hỗ trợđược 100% số gia đình sống dưới mức nghèo khổ chính thức là 55 Đô-la Mỹ một tháng; 73% tất cả các khoản trợ cấp tới được các gia đình nghèo nhất và 94% tới được số gia đình thuộc hai phần năm nghèo nhất.
• BFP chiếm gần một phần tư mức giảm mạnh về bất bình đẳng gần đây ở Bra-xin và chiếm 16% mức giảm tình trạng cực kỳ nghèo cùng cực. • BFP cũng làm tăng tỷ lệ nhập học. Các nghiên cứu phát hiện ra rằng
60% số trẻ em nghèo từ 10-15 tuổi hiện không đi học sẽđược nhập học nhờ BFP và các chương trình trước đó. Tỷ lệ bỏ học đã được giảm khoảng 8%.
• Một trong những tác động mạnh mẽ nhất của BFP là về dinh dưỡng. Tỷ lệ suy dinh dưỡng trong số trẻ em độ tuổi 6-11 tháng được phát hiện là đã giảm đi 60% ở các hộ nghèo tham gia chương trình dinh dưỡng. • Cách thức quản lý BFP đã hỗ trợđề cao quyền bình đẳng giới, trong đó
phụ nữđược trở thành những đối tượng của chương trình và có quyền lợi pháp lý.
Mỗi quốc gia sẽđối mặt với những hạn chế về tài chính, thể chế và chính trị khác nhau khi giải quyết vấn đề nguy cơ bị tổn thương. Một trong những lý do tại sao BFP đã thành công ở Bra-xin là bởi nó đã được triển khai thông qua một hệ thống chính trị phi tập trung nhưng được liên bang hỗ trợ mạnh mẽ trong việc thiết lập luật lệ, nâng cao năng lực và buộc các tổ chức thực hiện phải có trách nhiệm. Trường hợp của Bra-xin, cũng giống như các trường hợp khác trích dẫn trong chương này, đã thể hiện tiềm năng cho các chương trình CCT không chỉ giảm thiểu khả năng bị tổn thương, mà còn đi xa hơn nữa, đó là cho phép người nghèo đòi quyền lợi của mình, mở ra những đột phá về phát triển con người.
Hộp4.3 Trợ cấp tiền mặt có điều kiện – Chương trình Bolsa Família của Bra-xin
Nguồn: de Janvry cùng cộng sự 2006c; Lindert cùng cộng sự 2007; Vakis 2006.
Biến đổi khí hậu là nguyên nhân quan trọng để củng cố mạng lưới an sinh xã hội cho người nghèo.
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế chương trình trợ cấp tiền và lương thực có thể tạo ra một lưới an sinh lâu dài. Một trong những chương trình điển hình nhất là Kế hoạch Đảm bảo Việc làm ở Maharashtra, Ấn Độ. Chính sự thành công của chương trình này trong việc ổn định thu nhập hộ gia đình và ngăn chặn các khủng hoảng về lương thực đã dẫn đến một chiến dịch quốc gia đảm bảo ‘quyền được lao động’ – và rồi được chuyển thành luật áp dụng trên toàn Ấn Độ. Đạo luật Quốc gia Đảm bảo Việc làm ở các Vùng nông thôn năm 2005 đảm bảo cho mỗi hộ dân nông thôn Ấn Độđược lao động ít nhất là 100 ngày với mức lương tối thiểu.41 Chi phí hàng năm vào khoảng 10 tỷĐô-la Mỹ, hoặc khoảng 1% GDP Ấn Độ.42
Chỉ cần các khoản trợ cấp bằng tiền mặt tương đối nhỏ cũng có thể tạo ra sự khác biệt lớn. Ở Ê-ti- ô-pi-a, Chương trình Mạng lưới An sinh Sản xuất (PSNP) hỗ trợ mỗi người dân tiền mặt hoặc lương thực trị giá tối đa 4 Đô-la Mỹ mỗi tháng. Được thiết kếđể có thể khắc phục những thất thường trong việc đáp ứng các kêu gọi viện trợ lương thực hàng năm, chương trình này đã mang lại cho khoảng 5 triệu người với một nguồn thu nhập và công việc ổn định (Hộp 4.2). Bên cạnh việc làm giảm nguy cơ thiếu dinh dưỡng trong các đợt hạn hán, các
khoản trợ cấp này còn cho phép các hộ dân nghèo mua sắm các công cụ sản xuất và đầu tư vào y tế và giáo dục.
Trợ cấp bằng tiền mặt. Lụt lội, hạn hán và các loại chấn động khí hậu khác có thể buộc các hộ gia đình nghèo phải cho con thôi học để về lao động giúp đỡ gia đình, hoặc để cắt giảm chi tiêu vào giáo dục và dinh dưỡng. Những chiến lược đối phó kiểu đó hạn chế các cơ hội tương lai, kìm chân các gia đình này ở những nấc thang thấp của quá trình phát triển con người. Trợ cấp bằng tiền mặt gắn liền với các mục tiêu phát triển con người rõ ràng có tác dụng ngăn chặn bớt cơ chế chuyển hoá từ mức độ rủi ro thành khả năng bị tổn thương. Chúng cũng có thể khuyến khích sự phát triển năng lực con người. Dưới đây là một số ví dụ: • Ở Mê-hi-cô, chương trình Progresa trợ cấp cho
những người dân thành thị nghèo khổ nhất với điều kiện các bậc cha mẹ phải tiếp tục cho con em tới trường và tham gia khám sức khoẻđịnh kỳ. Năm 2003 chương trình Progresa đã hỗ trợ cho 4 triệu gia đình với kinh phí hàng năm vào khoảng 2,2 tỷĐô-la Mỹ. Được biết chương trình đã có tác dụng làm giảm 23% khả năng trẻ em từ 12-14 tuổi phải thôi học và tham gia lao động
Một trong các cách để các cú chấn động khí hậu tạo ra các vòng xoáy bất lợi là thông qua ảnh hưởng của chúng lên sản xuất nông nghiệp. Khi một đợt hạn hán hay một cơn lũ tàn phá mùa màng, hệ quả là mất thu nhập và tài sản và khiến cho các hộ gia đình không thểđủ tiền mua giống, phân bón và các vật tưđầu vào cần thiết khác để khôi phục sản xuất cho năm sau. Các can thiệp bằng chính sách công được thiết kế tốt có thể phá vỡ các vòng xoáy này, như bài học gần đây ở Ma-la-uy đã cho thấy.
Vụ ngô năm 2005 ở Ma-la-uy là một trong những vụ mùa tồi tệ nhất từng được ghi lại. Sau nhiều đợt hạn hán và lũ lụt liên tiếp, sản lượng giảm từ 1,6 triệu tấn từ năm trước xuống còn 1,2 triệu tấn – một mức sụt giảm 29%. Hơn 5 triệu người phải đối mặt với tình hình thiếu lương thực. Cùng với việc thu nhập ở vùng nông thôn sụt giảm mạnh, các hộ gia đình lại thiếu nguồn lực đểđầu tư cho sản xuất trong vụ mùa 2006, khiến bóng ma nạn đói hiện hình trở lại ngang với quy mô của trận đói năm 2002.
Được hỗ trợ bởi một nhóm các nhà tài trợ, Chính phủ Ma-la-uy đã xây dựng một chiến lược nhằm đưa các vật tư sản xuất tới tay những người nông dân sản xuất nhỏ. Khoảng 311.000 tấn phân bón và 11.000 tấn hạt ngô giống đã được bán ra với giá ưu đãi. Hơn 2 triệu hộ gia đình đã được mua phân bón với giá 7 Đô-la Mỹ/50 kg – chưa bằng một phần ba giá bán trên thị trường thế giới. Đối với kênh phân phối, chính phủ sử dụng cả các kênh tư nhân cũng như qua các cơ quan nhà nước, qua đó cho phép người nông dân được chọn nguồn cung cấp cho mình.
Các vụ mùa tiếp theo đã cho thấy chương trình cung cấp vật tưđầu vào cho sản xuất này đã tạo ra một thành công đáng mừng. Các cơn mưa thuận lợi và việc tăng diện tích gieo trồng để tạo ra sựđa dạng về chủng loại cây trồng đã làm tăng năng suất cũng như tổng sản lượng. Người ta ước tính rằng chương trình này đã tạo ra thêm 600.000-700.000 tấn ngô vào năm 2007, đó là chưa tính đến biến động về lượng mưa. Ước tính giá trị của sản lượng tăng thêm này vào khoảng từ 100 tới 160 triệu Đô-la Mỹ, trong khi chi phí của chương trình là 70 triệu Đô-la Mỹ. Kinh tế Ma-la-uy cũng được hưởng lợi từ việc giảm nhu cầu nhập khẩu lương thực. Và sự tăng trưởng về sản xuất đã tạo ra thêm thu nhập và cơ hội việc làm cho các hộ gia đình.
Chương trình hỗ trợ vật tưđầu vào cho sản xuất không phải là một chiến lược phát triển con người đứng độc lập. Nó cũng không phải là một liều thuốc tiên cho tình trạng nghèo đói ở vùng nông thôn. Vẫn còn phải làm nhiều việc hơn nữa để tăng cường trách nhiệm giải trình của chính phủ, giải quyết các bất bình đẳng sâu sắc và tăng mức đầu tư vào cung cấp các dịch vụ cơ bản cho người nghèo. Chương trình này sẽ phải được duy trì trong nhiều năm để phá vỡ cái vòng luẩn quẩn năng suất thấp vốn đang ảnh hưởng đến nền nông nghiệp của Ma-la-uy. Tuy nhiên, bài học của quốc gia này cho thấy rõ vai trò của chính sách nhà nước trong việc giảm thiểu nguy cơ thiệt hại trước rủi ro khí hậu bằng cách tạo ra một môi trường thuận lợi cho xoá đói giảm nghèo.
Hộp4.4 Giảm thiểu khả năng bị tổn thương thông qua nông nghiệp ở Ma-la-uy
Nguồn: Denning và Sachs 2007; DFID 2007. Trợ cấp bằng tiền mặt gắn
liền với các mục tiêu phát triển con người rõ ràng có tác dụng ngăn chặn bớt cơ chế chuyển hoá từ
mức độ rủi ro thành khả
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố