Quản lý rủi ro thiên tai là một bộ phận không thể tách rời trong quá trình hoạch định thích ứng. Mức độ hứng chịu rủi ro không phải chỉ phụ thuộc vào kết quả phát triển con người trong quá
khứ mà còn phụ thuộc vào những chính sách
công và khả năng tổ chức của xã hội hiện nay. Không phải tất cả mọi cơn bão hay lũ lụt đều gây ra thiên tai về khí hậu – và cùng một sự kiện thiên tai cũng có thểđể lại những hậu quả rất
khác nhau ở các nước khác nhau.
Năm 2004, Cộng hoà Đô-mi-ni-ca và Ha-i-ti
cùng bị cơn bão Jeanne đổ bộ. Ở Cộng hoà Đô- mi-ni-ca, khoảng 2 triệu người dân bịảnh hưởng và một thị trấn lớn bị phá huỷ gần như toàn bộ, nhưng chỉ có 23 người chết và công tác khắc phục cũng diễn ra rất nhanh chóng. Ở Ha-i-ti, hơn 2.000 người thiệt mạng chỉ tính riêng ở thị trấn Gonaives, và hàng vạn người bị kéo xuống
vòng xoáy nghèo đói.
Các tác động tương phản này không phải là sản phẩm của khí tượng. Ở Ha-i-ti, vòng nghèo đói và sự tàn phá môi trường đã làm trơ trụi cây cối trên các sườn đồi và khiến hàng triệu người phải sống trong các khu ổ chuột tồi tàn và nguy hiểm. Các vấn đề về quản trị quốc gia, khả năng tài chính và phản ứng với thiên tai hạn chế khiến các cơ quan nhà nước không kịp trở tay để tiến hành các hoạt động ứng cứu và khắc phục với quy mô cần thiết. Ở Cộng hoà Đô-mi-ni-ca, luật pháp đã hạn chế việc phá huỷ rừng trong khi lực lượng dân phòng có số lượng đông đảo gấp mười lần so với lực lượng của Ha-i-ti để bảo vệ cho một dân số tương đương.49
Khả năng về thể chế và hệ thống cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý rủi ro thiên tai không nhất thiết tương quan với mức độ giàu có của đất nước. Một số quốc gia đã cho thấy rằng có thể làm được rất nhiều điều dù chỉ với mức thu nhập trung bình thấp. Mô-dăm-bích đã sử dụng bài học về các trận lũ lụt khủng khiếp hồi năm 2000 để củng cố năng lực thể chế của mình trong việc ứng phó với thiên tai, lập ra các hệ thống cảnh
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế báo sớm và phản ứng hiệu quả hơn (Hộp 4.6). Cu-ba lại là một ví dụ nổi bật khác về việc một nước có thể xây dựng thành công hệ thống cơ sở hạ tầng rất hiệu quả trong việc bảo vệ sinh mạng con người. Nằm ở trung tâm một trong những vùng phải chịu nhiều xoáy thuận nhiệt đới dữ dội nhất trên thế giới, quốc đảo này mỗi năm đều phải hứng chịu nhiều cơn bão lớn. Chúng gây ra những thiệt hại to lớn về tài sản. Tuy nhiên, những thiệt hại về sinh mạng con người và các tác động lâu dài về phát triển thì lại rất hạn chế. Nguyên nhân: nước này có một hệ thống cảnh báo sớm hiệu quả và một hệ thống cơ sở hạ tầng phòng hộ dân sự rất phát triển dựa vào việc huy động các cộng đồng dân cư. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc phổ biến lại các thông tin cảnh báo sớm này và hợp tác với các cộng đồng đang trong tình trạng rủi ro. Khi cơn bão Wilma, vào thời điểm đó là cơn bão khủng khiếp nhất từng được ghi nhận ởĐại Tây Dương, ập đến quốc đảo này vào năm 2005, hơn 640.000 người đã được sơ tán – và chỉ có duy nhất một trường hợp thiệt mạng.50
Những phép so sánh đơn giản giữa các quốc gia chỉ mang lại một chỉ số sơ bộ về mức độ hiệu quả của các biện pháp quản lý rủi ro thiên tai. Tác
động của bão lụt không chỉ phụ thuộc vào cường độ của chúng, mà còn vào địa thế và đặc điểm các khu dân cưở những nơi chúng xảy ra. Ngay cả với dự liệu này, các số liệu nghiên cứu tại nhiều quốc gia cũng cho thấy một sốđiều quan trọng: các cơ chếđối phó với rủi ro được phát triển tốt
thì sẽ phát huy tác dụng. Thu nhập trung bình
của Cu-ba thấp hơn của Cộng hoà Đô-mi-ni-ca – một đất nước phải đối mặt với các rủi ro khí hậu tương đương. Tuy nhiên trong vòng một thập kỷ tính đến năm 2005 hệ thống cơ sở dữ liệu thiên tai quốc tếđã cho thấy Cu-ba có gấp khoảng 10 lần số người bị tác động bởi thiên tai nhưng chỉ gần bằng một phần bảy số người thiệt mạng so với Cộng hoà Đô-mi-ni-ca.51 Sự khác biệt này chủ yếu có thể giải thích được là vì Cu-ba có một hệ thống cơ sở hạ tầng và các chính sách bảo vệ người dân khỏi các rủi ro khí hậu rất phát triển. Khi các cơn bão nhiệt đới mạnh lên, càng ngày chúng ta càng cần đẩy mạnh việc trao đổi giữa các quốc gia để học hỏi các biện pháp tối ưu trong công tác ứng phó với các rủi ro thiên tai liên quan đến khí hậu. Kết luận: có thểđạt được những lợi ích to lớn nhờ vào nâng cao nhận thức của người dân và tổ chức thể chế – đây là các biện pháp không nhất thiết đòi hỏi phải có khoản đầu tư tài chính lớn.
4.2 Hợp tác quốc tế trong công tác thích ứng với biến đổi khí hậu khí hậu
Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu đã đặt ra một lịch trình hành động táo bạo để triển khai công tác thích ứng. Nó kêu gọi sự hợp tác quốc tếđể chuẩn bịđối phó với những tác động của biến đổi khí hậu ở những lĩnh vực từ nông nghiệp, thông qua quản lý phòng hộ bờ biển, cho đến các thành phố vùng trũng nhiều nguy cơ lũ lụt. Theo Công ước khung này, các nước giàu được đề nghị phải giúp đỡ các nước đang phát triển đặc biệt dễ bị tổn thương bởi các tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu, nâng cao khả năng thích ứng của họ và hỗ trợ cho họ về mặt tài chính.52
Các chính phủ phương Bắc đã không tôn trọng tinh thần của Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu. Trong khi sẵn sàng đầu tư mạnh tay cho công tác thích ứng tại đất nước mình, họđã
không có những khoản đầu tư hỗ trợ tương tựở các quốc gia đang phát triển. Thế giới ngày càng bị phân chia rõ rệt giữa một bên là các quốc gia đang phát triển khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu, và bên kia là những quốc gia không phát triển khả năng đó.
Không nên xem xét một cách riêng rẽ những
sự bất bình đẳng trong công tác thích ứng với biến đổi khí hậu. Chúng có liên hệ qua lại với những bất bình đẳng khác trong thu nhập, y tế, giáo dục và các vấn đề an ninh cơ bản của con người. Ở bất cứ cấp độ rủi ro biến đổi khí hậu nào, những quốc gia có khả năng thích ứng hạn chế nhất sẽ phải hứng chịu nhiều nhất những tác động tiêu cực lên sự nghiệp phát triển con người và phát triển kinh tế. Mối hiểm nguy ởđây là những sự
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế bất bình đẳng trong quá trình thích ứng sẽ càng tô đậm các yếu tố thúc đẩy sự tụt hậu của một số khu vực, cản trở những nỗ lực tạo ra một mô hình toàn cầu hoá hoàn chỉnh hơn.
Việc củng cố hợp tác quốc tế không thểđảm bảo cho một công tác thích ứng trở nên có hiệu quả và cũng không thể thay thế cho vai trò lãnh đạo chính trị quốc gia. Điều nó có thể mang lại là giúp tạo ra một môi trường trong đó cho phép các nước đang phát triển được hành động, đồng thời trao cho những người dân dễ bị tổn thương thêm quyền tự chủ, xây dựng khả năng đề kháng cần thiết để ngăn chặn không để cho các rủi ro ngày càng gia tăng trở thành những nguy cơ thiệt hại to lớn hơn.