Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Quảng Bình

1.Tính cấp thiết của đề tài Cải cách tài chính công là 1 trong 4 mục tiêu quan trọng của chương trình tổng thể “Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010” mà Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt theo Quyết định số 136/2001/QĐ- Ttg ngày 17-9-2001. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 130/200̀̀̀5/NĐ-CP và 43/2005/NĐ-CP , quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quản nhà nước và đơn vị sự nghiệp. Công tác tự chủ này được thực hiện dưới sự kiểm soát, kiểm tra của các cơ quan có thẩm quyền mà trong đó quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước có một vai trò hết sức quan trọng. Việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi ngân sách nhà nước luôn là công việc cần thiết nhằm đảm bảo sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính một cách đúng mục đích và có hiệu quả. Sau gần 7 năm triển khai thực hiện Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 43/2005/NĐ-CP, công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước của nước ta nói chung và tỉnh Quảng Bình nói riêng đã có những chuyển biến tích cực, cơ chế kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước đã từng bước được hoàn thiện theo hướng hiệu quả, ngày một chặt chẽ và đúng mục đích hơn cả về quy mô và chất lượng. Kết quả của thực hiện cơ chế kiểm soát chi đã góp phần quan trọng trong việc sử dụng ngân sách nhà nước ngày càng hiệu quả hơn. Mặc dù vậy, việc kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước đối với đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính còn những tồn tại, hạn chế, bất cập như: công tác kiểm soát chi ngân sách chưa được coi trọng đúng mức, cơ chế kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong nhiều trường hợp còn bị động và nhiều vấn đề cấp bách không được đáp ứng kịp thời hoặc chưa có quan điểm xử lý thích hợp, lúng túng. Công tác điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền đôi lúc còn bất cập; năng lực kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước đối với các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính chưa đáp ứng với xu thế đổi mới. Vì vậy, kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước đối với các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính cần được hoàn thiện một cách khoa học, có hệ thống. Xuất phát từ những lý do trên tác giả lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Quảng Bình” để đưa ra những giải pháp nhằm góp phần giải quyết những vấn đề hạn chế, yếu kém trong công tác kiểm soát chi đối với đơn vị tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước hiện nay.

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG, HÌNH

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 5

1.1 Lý luận chung về kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 5

1.1.1 Chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước 5

1.1.2 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước 11

1.1.3 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 16

1.2 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ tài chính qua Kho bạc nhà nước 19

1.2.1 Khái quát về cơ chế tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính nhà nước .19

1.2.3 Nguyên tắc kiểm soát chi 25

1.2.4 Điều kiện chi 25

1.2.5 Nội dung công tác kiểm soát chi 26

1.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối với đơn vị tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước 27

1.3.1 Nhân tố khách quan 27

1.3.2 Nhân tố chủ quan 31

1.4 Kinh nghiệm một số nước trên thế giới về kiểm soát chi tiêu công có thể áp dụng cho Việt Nam 32

1.4.1 Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và kinh nghiệm của Singapore 32

1.4.2 Kinh nghiệm kiểm soát cam kết chi tại Cộng hoà Pháp 36

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 40 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

2.1 Tình hình thu chi ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Bình 41

2.1.1 Thu ngân sách địa phương 41

2.1.2 Chi ngân sách địa phương 43

2.2 Tổ chức bộ máy Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 44

2.2.1 Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 44

2.2.2 Mô hình tổ chức bộ máy Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 46

2.2.3 Đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác kiểm soát chi 46

2.3 Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 47

2.3.1 Tình hình cơ quan hành chính Nhà nuớc được giao thực hiện chế độ tự chủ về tài chính trên địa bàn tỉnh Quảng Bình 47

2.3.2 Tình hình thực hiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với các cơ quan nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 49

2.4 Đánh giá công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với cơ quan hành chính nhà nuớc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 73

2.4.1 Kết quả đạt được 73

2.4.2 Những hạn chế, yếu kém 76

2.4.3 Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế 79

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 87

CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH THỰC HIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC QUẢNG BÌNH 88

3.1 Chiến lược phát triển hệ thống Kho bạc Nhà nước đến năm 2020 88

3.2 Phương hướng và mục tiêu hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách

nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 90

3.2.1 Phương hướng hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 90

3.2.2 Mục tiêu hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 91

3.3 Những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 92

3.3.1 Hoàn thiện quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 92

3.3.2 Xây dựng phần mềm tin học quản lý giao nhận hồ sơ kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 95

3.3.3 Phân bổ nguồn lực để tập trung kiểm soát các khoản chi ngân sách nhà nước có mức độ rủi ro cao 96

3.3.4 Triển khai cơ chế kiểm soát cam kết chi trong điều kiện áp dụng hệ thống TABMIS 97

3.3.5 Chú trọng xây dựng đội ngũ và phát triển nguồn nhân lực của Kho bạc Nhà nước Quảng Bình 102

3.4 Các kiến nghị 102

3.4.1 Kiến nghị Chính phủ về quy định hành lang pháp lý và cơ chế chính sách .102

3.4.2 Kiến nghị Bộ Tài Chính 106

3.4.3 Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước 107

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 108

KẾT LUẬN 109

DANH SÁCH TÀI LIỆU THAM KHẢO 111

Bảng 2.1: Tình hình thu ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Bình 42

Bảng 2.2: Tình hình chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Bình 42

Bảng 2.3: Kết quả thực hiện cơ chế tự chủ của các cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2007 - 2011 48

Bảng 2.4: Tình hình chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Bình giai đoạn 2006 - 2011 49

Bảng 2.5: Kết quả KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Bình giai đoạn năm 2006 đến 2011 74

HÌNH Hình 1.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy của Kho bạc Nhà nước 17

Hình 2.1: Tình hình thu ngân sách địa phương năm 2007 – 2011 42

Hình 2.2: Tình hình chi ngân sách địa phương năm 2007 – 2011 44

Hình 2.3: Sơ đồ tổ chức bộ máy KBNN Quảng Bình 46

Hình 2.4: Quy trình cấp phát các khoản chi thường xuyên theo hình thức dự toán qua KBNN 54

Hình 3.1 Sơ đồ quy trình KSC “một cửa” NSNN qua KBNN 94

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cải cách tài chính công là 1 trong 4 mục tiêu quan trọng của chương trìnhtổng thể “Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010” mà Thủ tướngChính phủ đã phê duyệt theo Quyết định số 136/2001/QĐ- Ttg ngày 17-9-2001.Chính phủ đã ban hành Nghị định số 130/200̀̀̀5/NĐ-CP và 43/2005/NĐ-CP , quyđịnh chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lýhành chính đối với các cơ quản nhà nước và đơn vị sự nghiệp Công tác tự chủ nàyđược thực hiện dưới sự kiểm soát, kiểm tra của các cơ quan có thẩm quyền màtrong đó quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước cómột vai trò hết sức quan trọng

Việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi ngân sách nhà nước luôn là công việccần thiết nhằm đảm bảo sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính một cách đúngmục đích và có hiệu quả Sau gần 7 năm triển khai thực hiện Nghị định số130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 43/2005/NĐ-CP, công tác kiểm soát chi ngânsách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước của nước ta nói chung và tỉnh Quảng Bìnhnói riêng đã có những chuyển biến tích cực, cơ chế kiểm soát chi ngân sách nhànước qua Kho bạc Nhà nước đã từng bước được hoàn thiện theo hướng hiệu quả,ngày một chặt chẽ và đúng mục đích hơn cả về quy mô và chất lượng Kết quả củathực hiện cơ chế kiểm soát chi đã góp phần quan trọng trong việc sử dụng ngân sáchnhà nước ngày càng hiệu quả hơn

Mặc dù vậy, việc kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nướcđối với đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính còn những tồn tại, hạn chế,bất cập như: công tác kiểm soát chi ngân sách chưa được coi trọng đúng mức, cơchế kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong nhiều trường hợp còn bị động vànhiều vấn đề cấp bách không được đáp ứng kịp thời hoặc chưa có quan điểm xử

lý thích hợp, lúng túng Công tác điều hành ngân sách nhà nước của các cấpchính quyền đôi lúc còn bất cập; năng lực kiểm soát chi ngân sách nhà nước quaKho bạc Nhà nước đối với các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính chưa

đáp ứng với xu thế đổi mới Vì vậy, kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Khobạc Nhà nước đối với các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính cần đượchoàn thiện một cách khoa học, có hệ thống.

Xuất phát từ những lý do trên tác giả lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với đơn vị thực hiện cơ chế

tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Quảng Bình” để đưa ra những giải

pháp nhằm góp phần giải quyết những vấn đề hạn chế, yếu kém trong công tác kiểmsoát chi đối với đơn vị tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước hiện nay

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Đề tài nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng và những hạn chế của côngtác kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước đối với các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ vềtài chính trong thời gian qua, cũng như yêu cầu đổi mới của công tác quản lý ngân sáchnhà nước trong thời gian tới nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soátchi qua Kho bạc Nhà nước đối với các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính, đápứng được yêu cầu hiện đại hóa công tác quản lý, điều hành ngân sách nhà nước, hoànthiện quá trình cải cách tài chính công, phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn của côngtác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Cơ chế tự chủ tài chính được áp dụng đối với các cơ quan hành chính nhànước và các đơn vị sự nghiệp công lập Nhưng trong phạm vi nghiên cứu của luậnvăn, tác giả chỉ đề cập đến công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối với các

cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính qua Kho bạc Nhànước Quảng Bình, bao gồm các khoản chi thường xuyên ngân sách nhà nước quaKho bạc nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Bình (số liệu chi ngân sách nhà nước từnăm 2006 đến 2011)

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài đã sử dụng các phương pháp luận cơ bản kết hợp các phương pháp điềutra, quan sát trực tiếp, thông kê, so sánh, phân tích, đối chiếu và tổng hợp

5 Những đóng góp của luận văn

Đề tài đã đi sâu nghiên cứu thực trạng và nguyên nhân còn tồn đọng nhữnghạn chế công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước đối với

cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định130/2005/NĐ-CP trên địa bàn Quảng Bình trên cơ sở tiếp cận công tác kiểm soátchi theo yêu cầu đổi mới cải cách tài chính công và kiểm soát chi tiêu công của cácnước tiên tiến Từ đó đề tài đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soátchi thường xuyên đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủtài chính qua Kho bạc nhà nước theo hướng hiệu quả, đáp ứng yêu cầu cải cáchhành chính trong lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi nhấtcho các đơn vị sử dụng ngân nhà nước, đồng thời phù hợp xu thế hội nhập quốc tế

6 Tổng quan về đề tài nghiên cứu

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính qua Kho bạc Nhà nước là một đề tài mang tính thời

sự trong giai đoạn cải cách tài chính công Trong thời gian qua, có một đề tài nghiêncứu về công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước là: Đề

án nghiên cứu cấp ngành “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Cần Thơ đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện

cơ chế tự chủ về tài chính” Đề án đã đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng và nhữnghạn chế của công tác kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước Cần Thơ đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính trong thời gian qua; Từ đó, rút ra những nguyên nhân và đề xuất phương hướng, giải phápchủ yếu cùng các điều kiện thực hiện nhằm tăng cường kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước Cần Thơ đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện

cơ chế tự chủ về tài chính

Tôi cho rằng đó là tư liệu quý báu cả về lý luận và thực tiễn Tuy nhiên, tạiQuảng Bình chưa có công trình nghiên cứu nào về công tác kiểm soát chi ngân sáchnhà nước đối với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính

qua Kho bạc Nhà nước theo định hướng đổi mới công tác kiểm soát chi tiêu công.

Do đó, tác giả lựa chọn đề tài luận văn nêu trên nhằm đi sâu vào nghiên cứu để làm

rõ những bất cập trong cơ chế chính sách về quản lý ngân sách nhà nước nói chung

và cơ chế kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhànước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính tại tỉnh Quảng Bình hiện nay Trên cơ sở

đó, đề xuất những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngânsách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình

7 Cấu trúc của luận văn

Ngoài Mở đầu và Kết luận, luận văn gồm ba chương:

Chương 1: Lý luận chung về công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối

với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính qua Kho bạcNhà nước

Chương 2: Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà

nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ tài chính quaKho bạc Nhà nước Quảng Bình

Chương 3: Giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên

ngân sách nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tựchủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình

CHƯƠNG 1

LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ

TÀI CHÍNH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

1.1 Lý luận chung về kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

1.1.1 Chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của ngân sách nhà nước

* Khái niệm:

Lịch sử nhân loại đã cho thấy, khi xuất hiện Nhà nước thì Nhà nước đó phải cónguồn lực để bảo vệ chính thể nhà nước và đảm bảo cho các mặt hoạt động pháttriển của mình Một trong những nguồn lực quan trọng nhất là NSNN Do đó khixuất hiện Nhà nước tất yếu phải có NSNN NSNN phục vụ cho giai cấp thống trị

Nó là công cụ để giai cấp thống trị bảo vệ Nhà nước, đảm bảo hoạt động bộ máyNhà nước, đồng thời là công cụ để hoàn thiện quản lý Nhà nước của mình

Về bản chất NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và Xã hộiphát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn Tài chính nhằm đảmbảo yêu cầu thực hiện các chức năng kiểm soát và điều hành nền KT-XH của mình.Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh

tế, xã hội ở mọi quốc gia Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thốngnhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo cáctrường phái và các lĩnh vực nghiên cứu Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sáchnhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất địnhcủa quốc gia Luật NSNN năm 2002 cũng có ghi: NSNN là toàn bộ các khoản thu,chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyếtđịnh và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng vànhiệm vụ của Nhà nước

- Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạtđộng kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; cáckhoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp Luật.

- Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phòng

an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chiviện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp Luật

* Đặc điểm:

- Có tính pháp lý cao: việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn với quyềnlực của Nhà nước và được Nhà nước tiến hành trên cơ sở luật định Đặc điểm nàythể hiện tính pháp lý tối cao của NSNN Việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏmột khoản thu, chi nào của NSNN cũng chỉ có một cơ quan quyền lực cao nhất củaNhà nước - Quốc hội quyết định Mặt khác tính quyền lực của Nhà nước đối vớiNSNN còn thể hiện ở chỗ Chính phủ không thể thực hiện thu, chi NS một cách tuỳtiện mà phải dựa trên cơ sở pháp lý đã được xác định trong các văn bản pháp luật do

cơ quan quyền lực của Nhà nước ban hành

- Có hai mặt thu và chi: giữ vai trò quyết định, có ý nghĩa lớn trong việc nângcao nguồn thu của NSNN

- Phục vụ lợi ích chung của nền kinh tế

- Gồm nhiều quỹ khác nhau có các chức năng, nhiềm vụ, quyền hạn riêng, gópphần thu – chi có hiệu quả hơn

- NSNN là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế

1.1.1.2 Khái niệm, đặc điểm và phân loại về chi ngân sách nhà nước

* Khái niệm:

Chi NSNN là quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN theo những nguyên tắcnhất định cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Về thực chất, chi NSNN chính là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho việcthực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước Cho nên, chi NSNN có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, chi NS luôn gắn với nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà

nước phải đảm nhận Mức độ và phạm vi chi tiêu NSNN phụ thuộc vào nhiệm vụcủa Nhà nước trong từng thời kỳ

Thứ hai, tính hiệu quả của các khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ mô và

mang tính toàn diện cả về KT-XH, chính trị và ngoại giao

Thứ ba, các khoản chi NSNN đều là các khoản cấp phát không hoàn trả trực tiếp Thứ tư, chi NSNN thường liên quan đến phát triển KT-XH, tạo việc làm mới,

thu nhập, giá cả và lạm pháp,

*Đặc điểm chi NSNN:

Chi NSNN có những đặc điểm chủ chốt sau:

+ Chi NSNN gắn liền với các hoạt động của bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụkinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước

+ Các khoản chi NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp

+ Các khoản chi NSNN thường được xem xét hiệu quả ở tầm vĩ mô, nghĩa là đượcxem xét một cách toàn diện dựa vào mức độ hoàn thành của khoản chi đó trên cácchỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nước đề ra trong từng thời kì

+ Các khoản chi NSNN có ảnh hưởng chặt chẽ tới mọi mặt của xã hội, như tiềnlương, giá cả, tỉ giá v.v…

Do các đặc điểm trên nên chi NSNN cần phải được kiểm tra, kiểm soát chặtchẽ, chính xác

* Phân loại chi NSNN

Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theonhững tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi Có nhiều tiêu thức đểphân loại các khoản chi NSNN, tuy nhiên phân loại theo yếu tố thì chi NSNN đượcphân thành:

Thứ nhất là chi thường xuyên bao gồm: các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào

tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học

và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác; các hoạt động sự nghiệp kinh tế; quốcphòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của các cơ quan Nhà nước; tổchức chính trị - xã hội; trợ giá theo chính sách của Nhà nước; Chương trình mụctiêu quốc gia, dự án của Nhà nước; hỗ trợ Quỹ Bảo hiểm xã hội; trợ cấp cho các đốitượng chính sách xã hội; hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổchức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; các khoản chi thường xuyên khác theoquy định của pháp luật.

Thứ hai là chi đầu tư phát triển bao gồm: đầu tư xây dựng các công trình kết

cấu hạ tầng KT-XH không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các doanhnghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần,liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhànước; chi bổ sung dự trữ Nhà nước; chi đầu tư phát triển thuộc các Chương trìnhmục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước; các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quyđịnh của pháp luật

Thứ ba là chi khác bao gồm: chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ

vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

1.1.1.3 Quản lý chi ngân sách nhà nước

* Khái niệm quản lý:

Quản lý là một quá trình định hướng và tổ chức thực hiện các mục tiêu đã địnhtrên cơ sở những nguồn lực xác định nhằm đạt hiệu quả cao nhất Đặc điểm củaquản lý là tác động có hướng đích, có mục tiêu xác định; thể hiện mối quan hệ giữahai bộ phận là chủ thể quản lý và đối tượng quản lý

Hoạt động quản lý bao gồm các chức năng cơ bản: dự báo, hoạch định, tổchức, điều hành, kiểm tra, kiểm soát và đánh giá Trong đó, kiểm tra là chức năngquan trọng, nó được thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý Kiểm tra

là việc xem xét để đánh giá, phân loại, đo lường các sai lệch nảy sinh trong quátrình hoạt động so với mục tiêu, kế hoạch đã định để điều chỉnh các mục tiêu hayđịnh hướng cho các hoạt động Nếu nội dung kiểm tra cần thời gian dài, mức độ chi

tiết, phạm vi rộng, tính chất phức tạp và thường gắn liền với xử lý thì được gọi làthanh tra Như vậy giữa kiểm tra và thanh tra không có một ranh giới rõ ràng.

*Khái niệm quản lý chi NSNN

Quản lý chi NS là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sửdụng hệ thống các phương pháp tác động đến hoạt động chi NSNN nhằm đạt đượchiệu quả cao nhất trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước đảmnhận

Đối tượng của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bốtrí để phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạnnhất định

Tác động của quản lý chi NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống, bao gồm nhiềubiện pháp khác nhau được biểu hiện bằng cơ chế quản lý

Cơ sở của quản lý chi NSNN là sự vận dụng các quy luật kinh tế - xã hội phùhợp với thực tiễn khách quan

Mục tiêu của việc quản lý chi NSNN là với một lượng tiền nhất định phải đemlại kết quả tốt nhất về kinh tế và xã hội; đồng thời giải quyết hài hòa mối quan hệ vềlợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước, và một bên là các chủ thể khách trong xãhội

*Đặc điểm của quản lý chi NSNN:

Trên thế giới, cơ chế quản lý chi NSNN ở mỗi nước là khác nhau Nhưng cóthể thấy cơ chế quản lý chi NSNN có một số đặc điểm chủ yếu sau:

+ Chi NSNN được quản lý bằng luật pháp và theo dự toán Đây là đặc điểmquan trọng nhất Nhìn nhận và đánh giá đúng đặc điểm này sẽ giúp Nhà nước và các

cơ quan chức năng đưa ra các cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN đúng luật, đảmbảo có hiệu quả và công khai, minh bạch Và mọi quốc gia trên thế giới đều quản lýchi NSNN thông qua luật

+ Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp nhưng biện pháp quantrọng nhất là biện pháp tổ chức hành chính Biện pháp này tác động vào đối tượngquản lý theo hai hướng:

Chủ thể quản lý ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định tính chất,mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài

- Hiệu quả, chất lượng công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉtiêu định lượng Hiệu quả, chất lượng quản lý chi NSNN không đồng nghĩa với hiệuquả chi NSNN Nếu hiệu quả so sánh kết quả đạt được với số tiền mà Nhà nước bỏ

ra, thì hiệu quả công tác quản lý NSNN được thể hiện bằng việc so sánh giữa kếtquả công tác quản lý chi NSNN thu dc với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho côngtác quản lý chi NSNN

*Nguyên tắc quản lý chi NSNN

Quản lý chi NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc trong chu trình quản lý chiNSNN, từ khâu lập dự toán cho tới chấp hành dự toán chi và quyết toán chi NSNN,

cụ thể như sau:

+ Đối với khâu lập dự toán chi NSNN: Dự toán chi NSNN phải được xâydựng dựa trên các căn cứ khách quan như chiến lược, kế hoạch, mục tiêu phát triểnkinh tế - xã hội của Nhà nước, hệ thống các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và địnhmức chi tiêu hiện hành, từ kết quả phân tích việc chấp hành dự toán chi của nhữngnăm trước …; việc xây dựng dự toán phải đảm bảo chi tiết theo mục lục NSNN hiệnhành và phải sát với nhu cầu thực tế của các đơn vị thụ hưởng ngân sách

+ Đối với khâu chấp hành dự toán chi NSNN: NSNN phải đảm bảo đáp ứngđầy đủ, kịp thời mọi nhu cầu chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng ngân sách theo dự

toán đã được phê duyệt; mọi khoản chi NSNN đều được thanh toán trực tiếp quaKBNN cho các cơ quan, đơn vị thụ hưởng và các nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụcho Nhà nước; mọi khoản chi NSNN đều phải được KBNN kiểm soát trước khithanh toán, chi trả cho các đơn vị; phân định rõ trách nhiệm của người chuẩn chi –thủ trưởng cơ quan đơn vị với KBNN – kế toán của Nhà nước.

+ Đối với khâu quyết toán NSNN: Phản ánh trung thực, đầy đủ và chính xácmọi khoản chi của Nhà nước (chi tiết theo mục lục NSNN) theo quy định của LuậtNSNN; đảm bảo đúng trình tự, thủ tục và thời gian theo luật định; phải được kiểmsoát trước khi Quốc hội phê chuẩn

1.1.2 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước

1.1.2.1 Khái niệm về kiểm soát trong quản lý

Kiểm soát là một chức năng của quản lý, “ở đâu có quản lý thì ở đó có kiểm tra,kiểm soát” Kiểm soát chi (KSC) NSNN cũng vậy, đó là chức năng quản lý Nhà nướctrong lĩnh vực chi NSNN Trong khuôn khổ của đề tài này tác giả đề cập đến việckiểm soát của KBNN đối các khoản chi thường xuyên NSNN Do vậy, để hiểu đượckhái niệm về KSC NSNN chúng ta cần nghiên cứu từ chức năng quản lý nói chung

và quản lý Nhà nước nói riêng

Kiểm soát là công việc nhằm soát xét lại những quy định, những quá trìnhthực thi các quyết định quản lý được thể hiện trên các nghiệp vụ để nắm bắt, điềuhành và quản lý Nói một cách chung nhất, kiểm soát được hiểu là tổng hợp nhữngphương sách để nắm bắt và điều hành đối tượng quản lý Như vậy có thể hiểu cấptrên kiểm soát cấp dưới thông qua chính sách hoặc biện pháp cụ thể; nội bộ đơn vị

tự kiểm soát; cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát việc tuân thủ pháp luật đối vớiđối tượng quản lý theo quy định

Quá trình quản lý, kiểm soát phải tuân thủ theo ba bước cơ bản:

Thứ nhất, là xây dựng hệ thống tiêu chuẩn dựa trên cơ sở của những mục tiêu

quản lý

Thứ hai, là đo lường việc thực hiện theo những tiêu chuẩn đã xây dựng, ở

bước này người quản lý sẽ nhận được những thông tin về đối tượng quản lý

Thứ ba, là dựa trên những thông tin thu thập được ở bước hai, người quản lý

đánh giá, điều chỉnh các sai lệch trong thực hiện

Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước có chức năng tạo lập và bảo đảm môitrường kinh doanh ổn định, hướng dẫn và tạo điều kiện cho mọi thành phần kinh tếphát triển theo cơ chế thị trường xã hội chủ nghĩa, tổ chức sắp xếp lại các đơn vịkinh tế và hệ thống quản lý, định hướng phát triển kinh tế thông qua điều tiết vĩ mô.Với những chức năng đó, đối tượng quản lý rất rộng: từ các doanh nghiệp đến cácngành, lĩnh vực khác nhau và trên nguyên tắc tất cả các hoạt động kinh tế, văn hoá,

xã hội, đều thuộc đối tượng quản lý nhà nước Với cương vị quản lý vĩ mô, nhànước cũng thực hiện chức năng kiểm tra, thanh tra của mình nhằm kiểm soát toàn

bộ hoạt động kinh tế - xã hội (KT-XH), ngăn ngừa, phát hiện và xử lý các hiệntượng vi phạm pháp luật, thiết lập các trật tự kỷ cương, bảo đảm thực hiện cácchương trình, mục tiêu đề ra

Tóm lại, kiểm soát là nhằm rà soát các vấn đề hiện tại và quá khứ để hướng tớimột tương lai tốt đẹp hơn

1.1.2.2 Khái niệm và phân loại kiểm soát chi ngân sách nhà nước

*Khái niệm

KSC NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩmđịnh, kiểm tra kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ , tiêuchuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc,hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ

Tác động của KSC NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống bao gồm nhiều biệnpháp khác nhau, được biểu hiện dưới dạng cơ chế kiểm soát

Cơ sở của KSC NSNN là sự vận dụng các quy luật KT-XH phù hợp với thựctiễn khách quan

*Đối tượng của KSC NSNN: là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí

để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từngthời kỳ lịch sử nhất định

*Phân loại kiểm soát chi NSNN

Có rất nhiều cách phân loại KSC NSNN, nếu phân loại theo thời gian thì cócác hình thức KSC NSNN sau:

- Kiểm soát trước khi chi hay còn gọi là kiểm soát phòng ngừa là loại hình kiểmsoát bao gồm những biện pháp phòng ngừa được áp dụng trước khi một nghiệp vụ phátsinh, nhằm đề phòng rủi ro, loại trừ các sai phạm trước khi chúng xuất hiện

- Kiểm soát trong quá trình chi là hoạt động kiểm soát được tiến hành ngaytrong quá trình tác nghiệp nhằm phát hiện, ngăn ngừa sai lầm có thể xảy ra

- Kiểm soát sau khi đã chi: mặc dù chức năng kiểm tra, phê duyệt báo cáoquyết toán thuộc về cơ quan tài chính, nhưng về phía Kho bạc cũng cần phải đônđốc, nhắc nhở các ĐVSDNS quyết toán các khoản chi đúng chế độ, đúng thời gianquy định Thực hiện xác nhận và nhận xét, làm căn cứ để cơ quan tài chính xétduyệt một cách nhanh chóng và kịp thời

1.1.2.3 Sự cần thiết phải thực hiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Thứ nhất, do yêu cầu của công cuộc đổi mới: Đổi mới về cơ chế quản lý tàichính nói chung và đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chicủa NSNN phải đảm bảo chi đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả Trong điều kiệnhiện nay, khi khả năng của NSNN còn khá hạn hẹp mà nhu cầu chi phát triển kinh

tế xã hội ngày càng tăng thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự làmối quan tâm hàng đầu của Nhà nước, các ngành và các cấp Thực hiện tốt công tácnày có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm chống lãng phí nhằm tậptrung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế, xã hội, góp phần kiềm chế lạmphát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia; đồng thời, cũng gópphần nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các ngành các cấp,các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và điều hành NSNN Đặc biệt

là hệ thống KBNN sẽ kiểm soát, thanh toán trực tiếp từng khoản chi NSNN cho cácđối tượng sử dụng đúng chức năng nhiệm vụ đã được Nhà nước giao, góp phần lậplại kỉ cương, kỉ luật tài chính

Thứ hai, do hạn chế từ chính bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: cơ chế quản

lý chi NSNN tuy đã thường xuyên được sửa đổi hoàn thiện, nhưng vẫn chỉ qui địnhđược những vấn đề chung nhất mang tính nguyên tắc, dẫn tới không thể bao quáthết tất cả các hiện tượng phát sinh trong quá trình thực hiện quản lý kiểm soát chiNSNN Mặt khác, cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế -

xã hội, các nghiệp vụ chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn Do vậy

cơ chế quản chi NSNN nhiều khi không theo kịp với biến động của hoạt động chiNSNN Từ đó, một số đơn vị, cá nhân tìm cách lợi dụng, khai thác những kẽ hở của

cơ chế nhằm tham ô, trục lợi, tư túi gây lãng phí tài sản và công quỹ Nhà nước Từthực tế đó, đòi hỏi phải có các cơ quan có thẩm quyền, thực hiện kiểm trả, giám sátquá trình sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị nhằm ngăn chặn tiêu cực,phát hiện những điểm chưa phù hợp trong cơ chế quản lý để từ đó kiến nghị với cácngành các cấp sửa đổi, bổ sung kịp thời để cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNNngày càng được hoàn thiện, phù hợp và chặt chẽ hơn

Thứ ba, do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Các đơn vị thụhưởng NSNN thưởng có tư tưởng tìm mọi cách để sử dụng hết số kinh phí đã đượccấp, không quan tâm tới việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đượcduyệt Các đơn vị thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán sai chế độ, chính sách nhưkhông có trong dự toán chi NSNN đã được duyệt hoặc không đúng tiêu chuẩn địnhmức chi tiêu của Nhà nước; thiếu hồ sơ, chứng từ có liên quan,… Vì vậy, cần thiếtphải có cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện kiểm tra kiểm soát đối vớicác khoản chi của cơ quan, đơn vị có trong dự toán hay không; có đúng mục đích,đối tượng đã được duyệt không; có đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêukhông; có đầy đủ hồ sơ chứng từ thanh toán hay không… Qua đó, phát hiện vàchấn chỉnh kịp thời các gian lận, sai phạm, sai sót và lãng phí trong việc sử dụngNSNN của các đơn vị, đảm bảo mọi khoản chi NSNN được sử dụng đúng mục đích,tiết kiệm và có hiệu quả

Thứ tư, do tính đặc thù của các khoản chi NSNN: Các khoản chi của NSNNthường mang tính chất không hoàn trả trực tiếp như các đơn vị được NSNN cấp

phát kinh phí sẽ không phải hoàn trả trực tiếp cho Nhà nước về số kinh phí đã sửdụng; cái mà họ phải hoàn trả cho Nhà nước chính là kết quả công việc đã đượcgiao Tuy nhiên, việc dùng các chỉ tiêu định lượng để đánh giá kết quả công việctrong một số trường hợp sẽ gặp khó khăn và không toàn diện Do vậy, cần thiết phải

có một cơ quan nhà nước có chức năng, nhiệm vụ để thực hiện kiểm tra kiểm soátcác khoản chi của NSNN để đảm bảo cho việc chi trả của Nhà nước là phù hợp vớicác nhiệm vụ đã giao

Thứ năm, do yêu cầu của mở cửa hội nhập: theo kinh nghiệm của các nướctrên thế giới va khuyến nghị của Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), thì việc kiểm tra, kiểmsoát và thực hiện chi trả trực tiếp các khoản chi NSNN từ KBNN đến từng đốitượng sử dụng là rất cần thiết, để đảm bảo yêu cầu, kỉ cương quản lý tài chinh và sửdụng kinh phí NSNN đúng mục đích, có hiệu quả

1.1.2.4 Trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong việc quản

lý, cấp phát và thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước

*Cơ quan tài chính các cấp

Cơ quan tài chính các cấp có trách nhiệm, quyền hạn trong quản lý, cấp phátcác khoản chi NSNN như sau:

Thẩm tra việc phân bổ dự toán NSNN cho các đơn vị sử dụng NSNN Trườnghợp việc phân bổ không phù hợp với nội dung trong dự toán do cơ quan nhà nước

có thẩm quyền giao, không đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức, thì yêucầu cơ quan phân bổ NS điều chỉnh lại; Bố trí nguồn để đáp ứng nhu cầu chi, trườnghợp nhu cầu chi vượt quá khả năng thu và huy động của quỹ NSNN, thì cơ quan tàichính phải chủ động thực hiện các biện pháp vay tạm thời theo quy định để bảo đảmnguồn; Kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng NS ở các ĐVSDNS

*Cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương

Cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương có trách nhiệm: hướng dẫn,theo dõi, kiểm tra việc sử dụng NSNN thuộc ngành, lĩnh vực do cơ quan quản lý vàcủa các đơn vị trực thuộc; định kỳ báo cáo tình hình thực hiện chi NSNN và các báocáo tài chính khác theo chế độ quy định

*Đơn vị sử dụng ngân sách

Thủ trưởng các ĐVSDNS có trách nhiệm: Quyết định chi theo chế độ, tiêuchuẩn và mức chi trong phạm vi dự toán chi NSNN được cấp có thẩm quyền giao;Quản lý, sử dụng NSNN và tài sản Nhà nước theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, địnhmức chi NSNN; đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả Trường hợp vi phạm, tuỳtheo tính chất và mức độ, sẽ bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứutrách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật

*Kho bạc Nhà nước

Kho bạc Nhà nước (KBNN) có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ, chứng từ chi vàthực hiện chi trả, thanh toán kịp thời các khoản chi NSNN đủ điều kiện thanhtoán theo quy định; KBNN có quyền tạm đình chỉ, từ chối chi trả, thanh toán vàthông báo cho ĐVSDNS biết, đồng thời, chịu trách nhiệm về quyết định củamình trong các trường hợp sau: Chi không đúng mục đích, đối tượng theo dựtoán được duyệt; chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quannhà nước có thẩm quyền quy định

1.1.3 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

1.1.3.1 Tổ chức bộ máy và chức năng Kho bạc Nhà nước

KSC NSNN là một chức năng, nhiệm vụ quan trọng của KBNN Để thực hiệncông tác KSC NSNN qua KBNN, tổ chức bộ máy KBNN được thống nhất từ Trungương đến địa phương và thể hiện ở hình 1.1

Theo sơ đồ 1.1, bộ máy của KBNN được tổ chức thành 3 cấp Tại Kho bạc Nhà nướcTại KBNN tổ chức quản lý Quỹ ngân sách trung ương; ban hành các vănbản chế độ hướng dẫn công tác KSC thuộc trách nhiệm và quyền hạn; tổng hợp,kiểm tra và giám sát tình hình quản lý, KSC NSNN của các cấp chính quyềnđịa phương

Hình 1.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy của Kho bạc Nhà nước

*Tại Kho bạc Nhà nước tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

KBNN tỉnh, thành phố thực hiện kiểm soát và thanh toán, chi trả các khoản chicủa NS tỉnh, thành phố và các khoản chi NS Trung ương theo ủy quyền hoặc cácnhiệm vụ chi do KBNN thông báo; hướng dẫn, tổng hợp, kiểm tra công tác KSCNSNN của KBNN các huyện trực thuộc

*Tại Kho bạc Nhà nước quận, huyện, thị xã

KBNN quận, huyện thực hiện kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của

NS huyện, NS xã và các khoản chi của NS trung ương, NS tỉnh ủy quyền hoặc cácnhiệm vụ chi do KBNN tỉnh thông báo

1.1.3.2 Nội dung công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

KSC NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát cáckhoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu doNhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tàichính trong quá trình cấp phát, thanh toán và chi trả các khoản chi của NSNN.Nội dung KSC NSNN của KBNN bao gồm:

- Kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi thường xuyên

KBNN

Các Vụ chức năng

KBNN tỉnh, thành

phố KBNN quận, huyện

- Kiểm tra, kiểm soát các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm:

+ Đã có trong dự toán chi NSNN hàng năm được giao Dự toán chi NSNN củacác đơn vị phải phản ảnh đầy đủ các khoản chi theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, địnhmức do ĐVSDNS lập và cơ quan có thẩm quyền duyệt Đối với các đơn vị sựnghiệp có thu, trong dự toán phải ghi rõ các nguồn thu của đơn vị được sử dụng vàphần hỗ trợ của NSNN; các khoản chi phải theo nhóm mục của mục lục NSNN Cơquan tài chính cùng cấp có trách nhiệm kiểm tra kết quả lập và giao dự toán ngânsách cho các đơn vị Nếu có sự sai lệch so với nội dung dự toán được cấp có thẩmquyền giao thì yêu cầu đơn vị điều chỉnh lại

+ Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức Định mức tiêu chuẩn chi do cơ quanNhà nước có thẩm quyền ban hành là căn cứ quan trọng để KBNN KSC khi cấpphát thanh toán cho ĐVSDNS Những khoản chi chưa có tiêu chuẩn định mức được

cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, KBNN căn cứ vào dự toán được cơ quan có thẩmquyền phê duyệt làm căn cứ để kiểm soát

+ Các khoản chi phải được Thủ trưởng ĐVSDNS chuẩn chi Trong quản lý vàđiều hành ngân sách, chuẩn chi là sự cho phép, đồng ý chi Thẩm quyền chuẩn chiphải là người đứng đầu cơ quan, ĐVSDNS, đồng thời là chủ tài khoản Chủ tàikhoản phải đăng ký chữ ký mẫu và con dấu của cơ quan, đơn vị tại KBNN nơiĐVSDNS giao dịch

+ Các khoản chi phải có đủ hồ sơ, chứng từ hợp lệ Mỗi khoản chi đều phải cócác loại hồ sơ, chứng từ theo mẫu chứng từ quy định KBNN có trách nhiệm kiểmtra tính hợp pháp, hợp lệ trước khi cấp phát, thanh toán kinh phí NSNN choĐVSDNS

Ngoài những nội dung trên, trong quá trình KSC NSNN qua KBNN cần thựchiện một số yêu cầu như: Trường hợp sử dụng vốn, kinh phí NSNN để đầu tư sửachữa, mua sắm trang thiết bị phương tiện làm việc phải thực hiện đúng các quy định

về hình thức đấu thầu, chọn nhà thầu phù hợp hoặc phải thẩm định giá theo quyđịnh; Các khoản chi có tính chất thường xuyên được chia đều cho 12 tháng trong

năm để chi, các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thờiđiểm như đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tínhchất không thường xuyên khác phải thực hiện theo dự toán năm.

1.2 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ tài chính qua Kho bạc nhà nước

1.2.1 Khái quát về cơ chế tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính nhà nước

1.2.1.1 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước

* Khái niệm:

Cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) là những chủ thể chủ yếu của quyphạm pháp luật hành chính Là những cơ quan thực hiện các loại hoạt động chấphành điều hành đối với các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội mà khi thực hiệncác nhiệm vụ này CQHCNN phải phục tùng hành chính Nhà nước

Nền hành chính nhà nước là hệ thống các CQHCNN ở Trung ương và chínhquyền địa phương, cơ sở, gắn với hệ thống thể chế hành chính nhà nước, đội ngũcán bộ công chức (CBCC) và hệ thống quản lý tài chính công, tài sản công để thựcthi quyền hành pháp nhằm quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội

* Đặc điểm chung của các cơ quan trong bộ máy nhà nước là được Nhà

nước thành lập để thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước và có tính quyền lựcnhà nước thể hiện trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn Luật định cơ quannhà nước ra các quy định có tính chất bắt buộc thi hành đối với những người có liênquan Đồng thời kiểm tra việc thực hiện quyết định và trong trường hợp cần thiết cóquyền áp dụng biện pháp cưỡng chế theo quy định của pháp Luật

* Đặc trưng của cơ quan hành chính:

Hoạt động của cơ quan hành chính mang tính thường xuyên, liên tục tương đối

ổn định là cầu nối trực tiếp đưa đường lối chính sách pháp Luật vào cuộc sống.Các cơ quan hành chính là hệ thống rất phức tạp có số lượng đông đảo nhất cómối liên hệ chặt chẽ chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ

Thẩm quyền của cơ quan hành chính chỉ giới hạn trong hoạt động chấp hành

và điều hành.

Các cơ quan hành chính đều trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyềnlực nhà nước chịu sự giám sát lãnh đạo và phải báo cáo công tác trước cơ quanquyền lực nhà nước tương ứng

Khác với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính sốlượng đối tượng kiểm soát rất lớn: đó là nhà máy, xí nghiệp, đơn vị sự nghiệp

* Kinh phí quản lý hành chính: là kinh phí NSNN, được cấp cho các cơ

quan Nhà nước, CQHCNN, cơ quan hành chính sự nghiệp Nhà nước để thực hiệnchi thường xuyên duy trì hoạt động của bộ máy cơ quan

1.2.1.2 Khái niệm cơ chế tự chủ tài chính

Cơ chế tự chủ tài chính (TCTC) là cơ chế quản lý nhằm tăng cường quyền tựchủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị về các mặt hoạt động tài chính, tổ chức bộmáy và sắp xếp lao động qua đó làm tăng chất lượng hoạt động và cung cấp dịch vụcủa đơn vị

Cơ chế quản lý tài chính có thể khái quát đó là hệ thống các nguyên tắc, luậtđịnh, chính sách, chế độ về quản lý tài chính và mối quan hệ tài chính giữa các đơn

vị dự toán các cấp với cơ quan chủ quản và cơ quan quản lý Nhà nước

Cơ chế quản lý tài chính còn là mối quan hệ tài chính theo phân cấp:

+ Giữa Chính phủ với các Bộ, ngành, các địa phương

+ Giữa Bộ chủ quản, Bộ quản lý ngành với các đơn vị trực thuộc ở Trungương; giữa UBND tỉnh với các đơn vị địa phương

+ Giữa các đơn vị sự nghiệp, cơ quan quản lý nhà nước với các bộ phận, đơn

vị dự toán trực thuộc

1.2.1.3 Nội dung cơ bản cơ chế tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính Nhà nước

*Đối với kinh phí giao tự chủ

Nội dung kinh phí giao tự chủ, tự chịu trách nhiệm, gồm: Kinh phí bảo đảmhoạt động thường xuyên của các cơ quan quản lý nhà nước, được phân bổ vào mộtnhóm mục chi để tạo thuận lợi chủ động cho các cơ quan, đơn vị trong quá trình chi

tiêu thực hiện nhiệm vụ;

Quyền của cơ quan được giao tự chủ, tự chịu trách nhiệm: Được tự quyết định

bố trí số kinh phí được giao tự chủ vào các mục chi cho phù hợp; được quyền điềuchỉnh giữa các mục chi (điều chỉnh thực hiện nhiệm vụ này sang thực hiện nhiệm vụkhác) nếu xét thấy cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ được giao Đồng thời phải xâydựng quy chế chi tiêu nội bộ nhưng không được vượt mức chi, chế độ chi do cơquan nhà nước có thẩm quyền ban hành;

Kinh phí tiết kiệm được sử dụng: bổ sung thu nhập cho CBCC; chi khenthưởng, phúc lợi; trích lập quỹ dự phòng để ổn định thu nhập cho CBCC (nếu thấycần thiết);

Kinh phí được giao tự chủ cuối năm chưa sử dụng hết được chuyển nguồnsang năm sau tiếp tục sử dụng

*Đối với khoản kinh phí không giao tự chủ:

Gồm các khoản chi không thường xuyên (đã có mục tiêu cụ thể) như: Chi sửachữa lớn, kinh phí mua sắm tài sản cố định mà kinh phí thường xuyên không đápứng được; chi đóng niên liễm cho các tổ chức quốc tế; vốn đối ứng các dự án; kinhphí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cấp có thẩm quyền giao; kinh phí thực hiệnchương trình mục tiêu quốc gia; kinh phí tinh giản biên chế; kinh phí nghiên cứukhoa học; kinh phí đào tạo lại; vốn đầu tư xây dựng cơ bản

Kinh phí không giao tự chủ được phân bổ và kiểm soát chi theo quy định hiệnhành của Luật NSNN; cuối năm không sử dụng hết phải nộp trả NSNN

*Phương pháp xác định kinh phí giao tự chủ:

Được xác định trên số biên chế được giao, định mức phân bổ ngân sách theoquy định của Thủ tướng Chính phủ và các hoạt động đặc thù hàng năm của từng cơquan Ngoài nguồn kinh phí NSNN cấp theo quy định, kinh phí giao tự chủ còn baogồm: Thu phí, lệ phí được để lại theo chế độ quy định; các khoản thu hợp pháp khácđược pháp luật cho phép

*Sử dụng kinh phí quản lý hành chính tiết kiệm được

Kết thúc năm ngân sách (NS), sau khi được cơ quan quản lý cấp trên đánh giá

đã hoàn thành các nhiệm vụ được giao, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ có số chithực tế thấp hơn dự toán kinh phí quản lý hành chính được giao để thực hiện chế độ

tự chủ thì phần chênh lệch này được xác định là kinh phí quản lý hành chính tiếtkiệm được Kinh phí giao thực hiện chế độ tự chủ để thực hiện các hoạt độngnghiệp vụ đặc thù cuối năm nếu không triển khai thực hiện nhiệm vụ thì phải nộptrả NSNN, không được xác định là kinh phí tiết kiệm được

Phạm vi sử dụng kinh phí tiết kiệm được:

Một là bổ sung thu nhập cho CBCC: cơ quan thực hiện chế độ tự chủ được ápdụng hệ số tăng thêm quỹ tiền lương tối đa không quá 1,0 lần so với mức tiền lươngcấp bậc, chức vụ do Nhà nước quy định để chi trả thu nhập tăng thêm cho CBCC.Trên cơ sở tổng nguồn kinh phí được phép chi trên đây, cơ quan thực hiện chế độ tựchủ quyết định phương án chi trả thu nhập tăng thêm cho từng cán bộ, công chức(hoặc cho từng bộ phận trực thuộc) theo nguyên tắc phải gắn với hiệu quả, kết quảcông việc của từng người (hoặc của từng bộ phận trực thuộc);

Hai là chi cho các hoạt động phúc lợi tập thể: Hỗ trợ các hoạt động Đảng,đoàn thể; hỗ trợ các ngày kỷ niệm (kỷ niệm ngày phụ nữ, ngày thương binh liệt sỹ,ngày quân đội nhân dân ); trợ cấp khó khăn thường xuyên, đột xuất; trợ cấp nghỉhưu, nghỉ mất sức; chi thêm cho người lao động trong biên chế khi thực hiện tinhgiản biên chế; chi khám bệnh định kỳ; chi thuốc y tế trong cơ quan; chi cho xâydựng, sửa chữa các công trình phúc lợi;

Ba là chi bổ sung chi phí phục vụ các hoạt động nghiệp vụ (Hỗ trợ thêm tiềncông tác phí ngoài chế độ công tác phí do cơ quan có thẩm quyền ban hành, hỗ trợtiền cước điện thoại cho cán bộ); chi hỗ trợ động viên, khuyến khích phối hợp côngtác cho cán bộ, cơ quan ngoài đơn vị

Khi xét thấy khả năng tiết kiệm kinh phí không ổn định, cơ quan thực hiện chế

độ tự chủ có thể trích lập quỹ dự phòng để ổn định thu nhập cho cán bộ, công chức Trong năm cơ quan tự chủ được tạm ứng trước để chi thu nhập tăng thêm, chicho các hoạt động phúc lợi, chi phục vụ các hoạt động nghiệp vụ

Số kinh phí tiết kiệm được, cuối năm chưa sử dụng hết được chuyển sang năm

sau tiếp tục sử dụng

Thủ trưởng cơ quan thực hiện chế độ tự chủ quyết định phương án sử dụngkinh phí tiết kiệm nêu trên sau khi thống nhất ý kiến bằng văn bản với tổ chức Côngđoàn cơ quan

1.2.1.4 Nội dung chi ngân sách nhà nước đối với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính

KBNN thực hiện KSC NSNN đối với CQHCNN thực hiện cơ chế tự chủ về tàichính gồm các nội dung như sau: các khoản chi thanh toán cho cá nhân: tiền lương,tiền công, phụ cấp lương, các khoản đóng góp theo lương, tiền thưởng, phúc lợi tập thể

và các khoản thanh toán khác cho cá nhân theo quy định; Các khoản chi về hàng hoádịch vụ: thanh toán dịch vụ công cộng, vật tư văn phòng, thông tin, tuyên truyền, liênlạc, hội nghị, công tác phí trong nước, chi thuê mướn, chi cho các đoàn đi công tácnước ngoài và đón các đoàn khách nước ngoài vào Việt Nam (phần bố trí trong địnhmức chi thường xuyên), chi nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành, chi sửa chữa tàisản phục vụ công tác chuyên môn ; Các khoản chi khác có tính chất thường xuyênngoài nội dung quy định kinh phí giao nhưng không thực hiện chế độ tự chủ

Ngoài kinh phí quản lý hành chính giao để thực hiện theo chế độ tự chủ, hàngnăm cơ quan thực hiện chế độ tự chủ còn được NSNN bố trí kinh phí không thườngxuyên để thực hiện một số nhiệm vụ theo quyết định của cơ quan có thẩm quyềngiao, gồm: chi mua sắm, chi sửa chữa lớn tài sản cố định; chi đóng niên liễm, vốnđối ứng các dự án theo hiệp định với các tổ chức quốc tế; chi thực hiện các nhiệm vụ

có tính chất đột xuất được cấp có thẩm quyền giao; kinh phí thực hiện các chươngtrình mục tiêu quốc gia; kinh phí thực hiện tinh giản biên chế (nếu có); kinh phí đàotạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhà nước; kinh phí nghiên cứu khoa học; kinh phíđầu tư xây dựng cơ bản theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kinh phí thựchiện các nhiệm vụ không thường xuyên khác

1.2.2 Yêu cầu của công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Thực hiện công tác KSC NSNN qua KBNN phải đáp ứng được các yêu cầusau đây:

- Công tác KSC NSNN phải thực sự đem lại hiệu quả cao nhất trong việc quản

lý, sử dụng NS, để phát triển KT-XH và chi cho các chương trình mục tiêu quốcgia Vì vậy, công tác KSC NSNN qua KBNN phải quy định rõ điều kiện và trình tựcấp phát và thanh toán theo hướng: khi cấp phát kinh phí, KBNN phải căn cứ dựtoán NSNN năm đã được duyệt và khả năng NS từng quý, đồng thời xem xét bố trímức chi hàng quý cho từng ĐVSDNS thực hiện Về phương thức thanh toán, phảibảo đảm mọi khoản chi của NSNN được chi trả trực tiếp cho các đơn vị, cung cấphàng hóa dịch vụ và đối tượng sử dụng NSNN Trong quá trình sử dụng NSNN phảiđược Thủ trưởng ĐVSDNS chuẩn chi, phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn,định mức chi tiêu của Nhà nước quy định.

- Công tác KSC NSNN là một quy trình phức tạp, bao gồm nhiều khâu, nhiềugiai đoạn (lập dự toán NS, duyệt dự toán và phân bổ dự toán, cấp phát thanh toáncho các ĐVSDNS, kế toán và quyết toán NSNN), đồng thời nó có liên quan đến tất

cả các Bộ, ngành, địa phương Vì vậy, công tác KSC NSNN cần phải được tiếnhành thận trọng Sau mỗi bước cần tiến hành đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiếnquy trình, thủ tục KSC cho phù hợp với tình hình thực tế Có như vậy công tác KSCNSNN mới có tác dụng bảo đảm tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính

- Tổ chức bộ máy KSC NSNN qua KBNN phải gọn nhẹ theo hướng cảicách hành chính, thu gọn các đầu mối quản lý, đơn giản hoá quy trình và thủ tụchành chính; đồng thời cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn củacác cơ quan quản lý NS, quản lý tài chính Nhà nước, đặc biệt là Thủ trưởng đơn

vị trực tiếp sử dụng NSNN trong quá trình lập dự toán, cấp phát và sử dụng kinhphí, thông tin, báo cáo và quyết toán chi NSNN để tránh sự trùng lặp, chồngchéo trong quá trình thực hiện Mặt khác, tạo điều kiện để thực hiện cơ chế kiểmtra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình quản lý

và sử dụng NSNN

- Công tác KSC NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhấtvới quy trình quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành ngân sách đến khâuquyết toán NSNN Đồng thời, phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện cácchính sách, cơ chế quản lý tài chính khác như chính sách thuế, phí và lệ phí, chínhsách khuyến khích đầu tư, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có

thu, các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi …

1.2.3 Nguyên tắc kiểm soát chi

Khi kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN đối với các cơquan hành chính nhà nước theo cơ chế tự chủ tài chính phải thực hiện đúng cácnguyên tắc sau:

- Tất cả các khoản chi NSNN phải được KBNN kiểm tra, kiểm soát trước,trong và sau quá trình cấp phát, thanh toán Các khoản chi phải có trong dự toánNSNN được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước cóthẩm quyền quy định và đã được Thủ trưởng ĐVSDNS hoặc người được uỷ quyềnchuẩn chi

- Các khoản chi phải đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định hoặc mứcchi theo quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị và được thủ trưởng đơn vị hoặc ngườiđược uỷ quyền quyết định chi

- Tất cả các cơ quan, đơn vị, các chủ dự án… sử dụng kinh phí NSNN ( sauđây gọi chung là đơn vị sử dụng NSNN) phải mở tài khoản tại KBNN; chịu sự kiểmtra, kiểm soát của cơ quan tài chính, KBNN trong quá trình cấp phát, thanh toán,hạch toán kế toán và quyết toán NSNN

- Việc thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN thực hiện theo nguyên tắctrực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, trợ cấp xã hội và người cung cấp hànghóa dịch vụ; trường hợp chưa thực hiện được việc thanh toán trực tiếp, KBNN thựchiện thanh toán qua ĐVSDNS

- Trong quá trình quản lý, thanh toán, quyết toán chi NSNN các khoản chi saiphải thu hồi giảm chi hoặc nộp ngân sách Căn cứ vào quyết định của cơ quan tàichính hoặc quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, KBNN thực hiện việcthu hồi cho NSNN theo đúng trình tự quy định

1.2.4 Điều kiện chi

KBNN chỉ thực hiện chi trả, thanh toán cho các đơn vị khi có các điều kiện sau:

- Đã được cơ quan nhà nước thẩm quyền giao dự toán để thực hiện chế độ tự

chủ Dự toán giao cho đơn vị phải tách riêng thành 2 phần: phần kinh phí giao đểthực hiện chế độ tự chủ; phần kinh phí giao không thực hiện chế độ tự chủ Trong

cả 2 phần đều phải giao riêng nguồn tiết kiệm 10% để tạo nguồn cải cách tiềnlương

- Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức được quy định tại quy chế chi tiêu nội bộ

và quy chế quản lý sử dụng tài sản công của đơn vị (trường hợp đơn vị quyết địnhchi vượt quá mức chi quy định tại quy chế chi tiêu nội bộ nhưng không vượt quámức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thì KBNN chỉ chấp nhậnthanh toán khi có văn bản đề nghị của thủ trưởng đơn vị Trường hợp đơn vị chưagửi quy chế chi tiêu nội bộ và quy chế quản lý, sử dụng tài khoản công đến KBNNnơi giao dịch, thì KBNN thực hiện kiểm soát chi cho đơn vị theo các chế độ tiêuchuẩn, định mức chi tiêu hiện hành do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành)

- Đã được thủ trưởng đơn vị hoặc người được uỷ quyền quyết định chi và cóđầy đủ hồ sơ chứng từ hợp pháp, hợp lệ liên quan theo quy định (dự toán chiNSNN, quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản công gửi KBNNmột lần vào đầu năm

1.2.5 Nội dung công tác kiểm soát chi

Nội dung kiểm soát thanh toán về cơ bản tương tự như nội dung được nêutrong mục 1.1.3.2 ở trên, song có một số nội dung khác cụ thể:

- Về tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi: đối với nguồn kinh phí giao thực hiện,chế độ tự chủ, KBNN kiểm soát, thanh toán theo tiêu chuẩn, định mức được quyđịnh trong Quy chế chi tiêu nội bộ và Quy chế quản lý, sử dụng tài sản công củađơn vị

- Về việc chi trả thu nhập tăng thêm cho cán bộ, công chức từ nguồn kinh phítiết kiệm: KBNN căn cứ vào giấy rút dự toán từ NSNN của đơn vị, kiểm tra đảmbảo hệ số tăng thêm quỹ tiền lương tối đa không quá số lần được Nhà nước quyđịnh Trong năm, sau khi thực hiện quý trước, nếu xét thấy đơn vị có khả năng tiếtkiệm được kinh phí, thủ trưởng đơn vị căn cứ vào số kinh phí dự kiến tiết kiệmđược lập giấy rút dự toán NSNN (tạm ứng) để tạm chi thu nhập tăng thêm cán bộ,

công chức trong đơn vị trong quý; KBNN thực hiện tạm ứng theo mức thủ trưởngđơn vị đề nghị đảm bảo trong dự toán được giao và tối đa không vượt quá 60% quỹtiền lương cấp bậc, chức vụ một quý của đơn vị Kết thúc năm NS, sau khi xác địnhchính xác số thực tiết kiệm, căn cứ vào đề nghị thanh toán tạm ứng của đơn vị,KBNN làm thủ tục thanh toán phần chi thu nhập tăng thêm cho đơn vị và thu hồikinh phí đã tạm ứng Nếu số đã tạm ứng vượt quá số thực tiết kiệm, KBNN chochuyển tạm ứng sang năm sau để thực hiện thu hồi bằng cách giảm trừ vào số tiếtkiệm năm sau của đơn vị.

- Về sử dụng kinh phí quản lý hành chính tiết kiệm: Căn cứ vào quy chế chitiêu nội bộ, quyết định của thủ trưởng đơn vị về việc sử dụng kinh phí tiết kiệmđược và thông báo xét duyệt (thẩm định) quyết toán chi NS hàng năm của cơ quannhà nước có thẩm quyền, KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán, chi trả cho đơn vị

- Về việc xử lý kinh phí cuối năm: hết thời hạn chỉnh lý quyết toán vẫn không

đủ điều kiện thanh toán, đơn vị có văn bản đề nghị KBNN nơi giao dịch chuyển tạmứng cùng với việc chuyển nguồn kinh phí tương ứng sang năm sau để thực hiệnthanh toán, quyết toán và niên độ NS năm sau (phần kinh phí này không được xácđịnh là phần kinh phí tiết kiệm chuyển năm sau của đơn vị) Số dư dự toán kinh phíthực hiện chế độ tự chủ và kinh phí tiết kiệm của đơn vị được chuyển sang năm sau

để tiếp tục sử dụng

1.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước đối với đơn vị tự chủ tài chính qua Kho bạc Nhà nước

1.3.1 Nhân tố khách quan

1.3.1.1 Trình độ phát triển KT-XH và mức độ ổn định chính trị của đất nước

- Trình độ phát triển KT-XH có ảnh hưởng lớn đến nguồn thu NSNN Quy mônguồn thu sẽ quyết định đến nguồn để chi NSNN, mà có nguồn chi thì sẽ có cơ chếKSC NSNN Nguồn thu chủ yếu của NSNN hiện nay là từ thuế và khai thác nguồntài nguyên quốc gia, đó là từ các cơ sơ sản xuất, kinh doanh và dịch vụ Trình độphát triển KT-XH càng cao thì các nguồn thu cho NSNN càng lớn Mặt khác, khi cơ

sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật đồng bộ và tốt hơn sẽ thu hút được các nhà đầu tư, gópphần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế, tăng thu cho ngân sách Vì thế, tùyvào từng đặc điểm cụ thể về trình độ phát triển KT-XH từng thời kỳ là một trongnhững yếu tố quyết định để có cơ sở từng bước hoàn thiện cơ chế KSC.

- Yếu tố quan trọng và cơ bản cho sự phát triển của đất nước là phải có sự ổnđịnh về chính trị, an ninh quốc gia Có ổn định về chính trị thì kế hoạch phát triểnKT-XH mới thực hiện thành công được và các nhà đầu tư trong và ngoài nước mớimạnh dạn đưa vốn, kỹ thuật và công nghệ vào nước ta để sản xuất, kinh doanh Từ

đó nền kinh tế mới được phát triển, mới tăng nguồn thu cho NSNN Vì vậy đâycũng là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến cơ chế KSC

1.3.1.2 Hệ thống Luật pháp

Do chi thường xuyên NSNN là lĩnh vực đa dạng, phức tạp và rộng khắp, đồngthời chịu sự tác động của nhiều yếu tố khách quan và chủ quan khác nhau, nênnhiều khi ban hành các quy định, chính sách còn thiếu cơ sở thực tế để thực hiện, cótình trạng chưa đồng bộ Đối với những nước có Luật Ngân sách thì Luật này luônquy định vai trò và trách nhiệm của KBNN trong các nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN,kiểm soát thu – chi và kế toán NSNN Luật NSNN là yếu tố pháp lý, tạo nền tảngcho việc phát triển các nghiệp vụ KSC NSNN

1.3.1.3 Dự toán NSNN

Dự toán NSNN là một trong những căn cứ quan trọng nhất để KBNN thựchiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN Vì vậy, dự toán NSNN phải đảm bảo kịp thời,chính xác về nội dung chi, mức chi phải phù hợp thực tế; phải đầy đủ, bao quát hếtcác nhu cầu chi tiêu của đơn vị trong năm NS và phải chi tiết, dự toán NSNN càngchi tiết thì việc KSC của KBNN càng thuận lợi và chặt chẽ Dự toán NSNN làm căn

cứ cho KBNN kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu của đơn vị

1.3.1.4 Chế độ, định mức về chi thường xuyên NSNN

Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN là căn cứ quan trọng trong việcxây dựng, phân bổ và KSC NSNN Vì vậy, nó phải đảm bảo tính chính xác, phù hợpvới tình hình thực tế; tính thống nhất giữa các ngành, các địa phương, đơn vị thụ hưởng

NSNN và tính đầy đủ, bao quát tất cả các nội dung chi phát sinh trong thực tế.

Nếu hệ thống định mức chi tiêu NS thoát ly thực tế, thì việc tính toán, phân bổ

dự toán chi không khoa học, không chính xác; dẫn đến tình trạng chi ngoài dự toán;thiếu căn cứ để KSC; ĐVSDNS thường phải tìm mọi cách để hợp lý hoá các khoảnchi cho phù hợp với những định mức đã lạc hậu nên dễ vi phạm kỷ luật tài chính.Định mức chi tiêu càng cụ thể, chi tiết sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lýchi NSNN nói chung và hiệu quả công tác KSC qua KBNN nói riêng Việc chấphành định mức chi tiêu của Nhà nước cũng là một trong những tiêu chuẩn để đánhgiá chất lượng quản lý và điều hành NS của các ngành, các cấp

Tuy nhiên, do tính chất đa dạng của các ĐVSDNS, do tác động của các yếu tốkinh tế vĩ mô như lạm phát, tăng trưởng cho nên việc ban hành đồng bộ và ổn định

hệ thống định mức là vấn đề hết sức khó khăn, phức tạp

1.3.1.5 Năng lực kiểm soát, điều hành của các cấp chính quyền và các cấp kiểm soát ngân sách nhà nước

- Năng lực kiểm soát, điều hành các cấp chính quyền:

Theo Luật NSNN hiện nay, Quốc hội quyết nghị dự toán NS Trung ương và trợcấp cho NS địa phương Hội đồng nhân dân Thành phố, quyết nghị dự toán NS cấpmình và trợ cấp cho NS cấp dưới Tương tự như vậy đối với NS quận, huyện, thị

xã Bộ Tài chính căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội ra quyết định giao dự toán chiNSNN cho các bộ, ban, ngành ở trung ương và trợ cấp NS cho các địa phương UBNDTỉnh, Thành phố, căn cứ vào quyết nghị của HĐND Tỉnh, Thành phố, ra quyết địnhgiao dự toán chi thường xuyên NS cho các sở, ban, ngành và trợ cấp cho NS quận,huyện, tương tự như vậy với NS quận, huyện, Nhận được quyết định giao dự toán cácđơn vị dự toán cấp I phân bổ dự toán cho các ĐVSDNS Như vậy các ĐVSDNS cóquyết định giao dự toán của cơ quan chủ quản thì mới đến (Tài chính nhập dự toán đốiCấp Thành phố, cấp Quận nơi thực hiện TABMIS, các cấp còn lại đến Kho bạcnhập); sau đó đơn vị làm thủ tục rút kinh phí và KBNN thực hiện KSC Do đó Nănglực kiểm soát điều hành của các cấp chính quyền và các cấp kiểm soát NSNN sẽ cóảnh hưởng rất lớn đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN nói chung và cơ

chế KSC NSNN qua KBNN đối với các CQHCNN thực hiện TCTC nói riêng.

- Năng lực tổ chức KSC NSNN của các đơn vị:

Con người là nhân tố cơ bản nhất, năng động nhất của mọi tổ chức, chất lượng

và trình độ của con người là yếu tố then chốt quyết định sự hoàn thành nhiệm vụcủa một tổ chức

Vì vậy, chất lượng công tác KSC phụ thuộc rất lớn vào trình độ cán bộ làmcông tác quản lý tài chính nói chung và KSC NSNN qua KBNN nói riêng Đòi hỏiđội ngũ cán bộ phải có trình độ chuyên sâu về quản lý tài chính, am hiểu về các lĩnhvực chuyên ngành mình quản lý, có phẩm chất đạo đức tốt… Yêu cầu trên khôngchỉ đối với cán bộ làm công tác KSC ở các cơ quan Tài chính, KBNN mà còn baogồm cả cán bộ quản lý tài chính - kế toán ở các cơ quan, ĐVSDNS Do vậy nhân tố

con người ảnh hưởng rất lớn đến công tác KSC

Bên cạnh đó, bộ máy KSC NSNN phải được tổ chức khoa học, đồng bộ từ

cơ quan quản lý Nhà nước, cơ quan phân bổ dự toán, cơ quan KSC cho đến đơn

vị trực tiếp sử dụng NSNN Nếu việc tổ chức bộ máy KSC không thống nhất,chồng chéo hoặc phân tán, sẽ dẫn đến tình trạng cắt khúc trong quản lý và làmhạn chế hiệu quả KSC

1.3.1.6 Các nhân tố khách quan khác

- Cơ chế, chính sách kiểm soát và phát triển KT-XH, chính sách chế độ tiềnlương của CBCC của các ĐVSDNS

- Ý thức chấp hành của các ĐVSDNS Cần nâng cao nhận thức và ý thức chấp

hành Luật của các ĐVSDNS, để họ thấy rõ KSC là trách nhiệm của các ngành, các cấp,các đơn vị và cá nhân liên quan đến quỹ NSNN chứ không phải đó chỉ là công việcriêng của ngành Tài chính, KBNN Các ngành, các cấp cần nhận thấy vai trò của mìnhtrong quá trình quản lý quỹ chi NSNN từ khâu lập dự toán, phân bổ dự toán, thông báohạn mức kinh phí cấp phát thanh toán, kế toán và quyết toán các khoản chi NSNN.Ngoài ra, còn có một số nhân tố với tư cách là những công cụ hỗ trợ,muốn thực hiện tốt công tác KSC đòi hỏi chúng ta cũng cần phải quan tâm đếnnhư: hệ thống kế toán Nhà nước (kế toán NSNN, kế toán ĐVSDNS), hệ thốngmục lục NSNN, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm soát của

KBNN, công nghệ thanh toán trong nền kinh tế nói chung…

1.3.2 Nhân tố chủ quan

1.3.2.1 Chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nước

Việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN đòi hỏi KBNN phải có một vị thế, vaitrò nhất định để đảm trách nhiệm vụ này Vì vậy, việc quy định rõ chức năng,nhiệm vụ của KBNN tại một văn bản pháp lý cao như Pháp lệnh hay Luật của Quốchội sẽ khẳng định vị trí, vai trò của KBNN; cùng với đó, nâng cao hiệu quả củacông tác KSC NSNN qua KBNN

1.3.2.2 Quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước

Quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi ngân sách nhà nước là nhân tố quan trọngthen chốt ảnh hưởng đến công tác kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước Bao gồmcác yếu tố: phạm vi kiểm soát, nội dung kiểm soát, trình tự thủ tục các bước kiểmsoát và luân chuyển chứng từ, thực hiện thanh toán Quy trình kiểm soát phù hợp,đầy đủ, gọn nhẹ sẽ giúp cho công tác kiểm soát chi thực hiện chính xác, nhanhchóng, thời gian thanh toán rút ngắn

1.3.2.3 Thời gian thực hiện kiểm soát, thanh toán các khoản chi

Việc quy định thời hạn giải quyết, thanh toán các khoản chi làm cho côngtác KSC được thực hiện nhanh chóng, đúng hạn, thời gian thanh toán phù hợpvới tính cấp thiết của từng loại khoản chi, không xảy ra hiện tượng cán bộ giảiquyết chậm trễ, gây ách tắc, nhũng nhiễu, phiền hà cho khách hàng đến giaodịch tại KBNN

1.3.2.4 Đội ngũ cán bộ đảm nhiệm công tác kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước

Cán bộ thực hiện công tác KSC của KBNN là những người trực tiếp thực hiệnviệc KSC NSNN; vì vậy, cán bộ KBNN phải đảm bảo: “vừa hồng, vừa chuyên” đểđảm đương nhiệm vụ KSC một cách chặt chẽ, hiệu quả; đồng thời, cũng không phátsinh các hiện tượng cửa quyền, sách nhiễu trong quá trình KSC

1.3.2.5 Trình độ ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác kiểm soát chi

Chúng ta đang sống trong thời đại công nghệ thông tin, việc xây dựng mộtchương trình tin học để hỗ trợ công việc là một việc làm hết sức cấp thiết Có thểnói, công nghệ thông tin đã làm thay đổi quy trình, phong cách làm việc trên mọi

ngành nghề trên thế giới

1.4 Kinh nghiệm một số nước trên thế giới về kiểm soát chi tiêu công có thể áp dụng cho Việt Nam

1.4.1 Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và kinh nghiệm của Singapore

Quản lý, kiểm soát NS theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý chi tiêucông mới dựa trên sự vận dụng và phát triển khái niệm “quản lý theo kết quả” từkhu vực tư sang khu vực công với tư cách làm một mô hình quản lý nguồn nhân lựcmới, chuyển dịch trọng tâm từ mô hình quản lý theo “mệnh lệnh và kiểm soát” sang

mô hình quản lý “thúc đẩy và hổ trợ” Sự thay đổi này đồng hành với sự ghi nhận

về vai trò quan trọng của các kết quả hoạt động của cá nhân và tổ chức đối vớinhiệm vụ chiến lược dài hạn và chủ đạo của tổ chức nhà nước trong việc cung cấpcác dịch vụ công cho công chúng

Hay nói cách khác KSC NSNN theo kết quả đầu ra là việc Nhà nước bỏ ra mộtkhoản tiền nhất định để mua của một Bộ, ngành hoặc một đơn vị nào đó cung ứngcho xã hội về các dịch vụ công như các dịch vụ về cấp giấy phép, y tế, giáo dục,cung cấp nước sạch,… theo số lượng, chất lượng, thời gian và địa điểm cung cấp,…

đã được ấn định trước Các Bộ trưởng, Thủ trưởng các đơn vị chịu trách nhiệmtrước Chính phủ và Quốc hội về việc sử dụng khoản NS đó theo kết quả cam kếtban đầu Nhà nước không can thiệp sâu vào việc sử dụng khoản NS đó như thế nào,việc đó giao toàn quyền cho Thủ trưởng các đơn vị quyết định Nhà nước chỉ quantâm đến hiệu quả, đến kết quả chương trình đó đem lại như thế nào từ nguồn NS.Đây là một phương thức cấp phát NSNN tiên tiến, theo đó, Nhà nước khôngcan thiệp vào việc sử dụng các khoản kinh phí NSNN đã cấp cho các cơ quan đơn

vị, mà chỉ quan tâm đến hiệu quả sử dụng các nguồn kinh phí đó, tức là chỉ quantâm đến kết quả đầu ra của các chương trình, mục tiêu đã được cơ quan có thẩmquyền phê duyệt

Nguyên lý cơ bản của lập NS theo kết quả đầu ra ở Singapore là đòi hỏi cácnhà quản lý khu vực công có trách nhiệm hơn đối với công việc được giao, đồngthời tạo điều kiện cho họ có thêm quyền tự chủ trong quản lý để đạt được mục tiêu

đã đặt ra Với việc thực hiện lập kế hoạch NS theo kết quả đầu ra, các Bộ, ngành sẽđược quản lý theo mô hình TCTC Các cơ quan thực hiện TCTC là các cơ quan Nhànước có kết quả đầu ra và mục tiêu hoạt động đã được xác định rõ, những cơ quannày được linh hoạt trong quản lý để có thể cung cấp dịch vụ một cách có hiệu quảhơn Một cơ quan, đơn vị được xem là tự chủ về tài chính khi có đầy đủ 4 yếu tố cơbản làm cơ sở cho việc lập NS theo kết quả đầu ra như sau:

Xác định được trước mục tiêu công việc và sản phẩm đầu ra: Trách nhiệm củangười đứng đầu cơ quan, đơn vị sẽ được làm rõ hơn vì hàng năm họ phải xác địnhtrước đầu ra và đặt mục tiêu công việc trình lên Bộ trưởng để được phân bổ NS theohình thức “bỏ phiếu” trước đây, NS được phân bổ trên cơ sở điều chỉnh tăng dựtoán theo một tỷ lệ nhất định so với dự toán thực hiện năm trước Việc điều chỉnhnày sẽ bù đắp cho sự gia tăng về chi phí đầu vào như tăng giá

Hệ thống phân bổ NS trước đây ở Singapore chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào, gắnvới các nội dung chi cụ thể Các Bộ, ngành chỉ cần lập NS theo số lượng đầu vào cần chohoạt động của mình mà không liên kết giữa đầu vào và đầu ra

Hệ thống lập NS theo kết quả đầu ra hiện nay đòi hỏi Chính phủ trở thànhngười mua dịch vụ thay mặt cho những người nộp thuế Chính phủ xem các Bộ,ngành như là những người cung cấp dịch vụ và phân bổ NS cho các Bộ, ngành theomức độ công việc hoàn thành Như vậy, các Bộ, ngành sẽ có trách nhiệm hơn vớicông việc của mình

Có cơ chế khuyến khích việc hoàn thành mục tiêu đề ra: Theo cơ chế điều hành

NS hiện hành, nguồn vốn NS cấp nếu cuối năm không sử dụng hết thì phải hoàn trả

NS Do đó, các Bộ, ngành có xu hướng cố gắng sử dụng hết nguồn NS thừa trước khikết thúc năm tài khoá Để khuyến khích hoạt động có hiệu quả hơn, các cơ quan thựchiện đạt và vượt mục tiêu ban đầu đề ra sẽ được phép giữ lại phần NS còn thừa

Áp dụng cơ chế quản lý linh hoạt: Thủ trưởng cơ quan, đơn vị sẽ được traoquyền chủ động và linh hoạt tối đa đối với các vấn đề có liên quan đến tổ chức,nhân sự và tài chính trong phạm vi NS được duyệt

Trong quá trình lập NS theo kết quả đầu ra ở Singapore, việc xác định kế

hoạch đầu ra là một công đoạn quan trọng nhất Kế hoạch đầu ra là một công cụtổng hợp đối với tất cả các cơ quan tự chủ, là cơ sở cho việc thực hiện lập NS theokết quả đầu ra Trước hết, kế hoạch đầu ra với vai trò là một công cụ giám sát, baogồm một danh mục các mục tiêu hoạt động và đầu ra hoàn chỉnh trong đó cơ quan

tự chủ sẽ có nhiệm vụ phải mang lại những kết quả tương xứng với nguồn lực đượcphân bổ Việc tăng cường trách nhiệm này được thực hiện đồng thời với việc tăngcường quyền quản lý Kế hoạch đầu ra cần được soạn thảo phù hợp với kế hoạch

NS hàng năm và trong chừng mực có thể, việc phân bổ NS cần gắn liền với mức sảnlượng đầu ra Kế hoạch đầu ra cũng chính là một công cụ để đánh giá hoạt động củađơn vị nhằm khuyến khích đạt mục tiêu đã đặt ra

Ở Singapore, sử dụng 5 chỉ số để đánh giá kết quả hoạt động của một đơn vị,TCTC áp dụng theo kết quả đầu ra: kết quả tài chính; số lượng sản phẩm đầu ra;chất lượng dịch vụ; hiệu quả hoạt động và kết quả hoạt động

Như vậy, ta có thể rút ra bài học kinh nghiệm đối với công tác quản lý NS theo kết quả đầu ra tại Việt Nam

KSC NSNN hiện nay được thực hiện theo đầu vào (phương thức truyền thống)tập trung vào việc KSC chi phí đầu vào của các ĐVSDNS một cách chặt chẽ theo

dự toán và các chế độ tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước quy định Ưu điểm củaviệc quản lý kiểm soát này là khá đơn giản, rõ ràng, Nhà nước dễ kiểm soát chi tiêucủa ĐVSDNS Hơn nữa sự kiểm soát của các cơ quan như: Tài chính, Kho bạc,Kiểm toán nhà nước,… có tính chất răn đe, ngăn chặn được sự tùy tiện, tham nhũngtrước khi xảy ra Tuy nhiên, ngày nay sự chỉ trích chủ yếu về hệ thống quản lý NStruyền thống là do hệ thống này không giải quyết được những vấn đề then chốt theocác mục tiêu do Chính phủ đề ra Các mối liên kết giữa NS với các dịch vụ doChính phủ cung cấp thường yếu kém và ít có động lực để đơn vị chi tiêu sử dụngmột cách có hiệu quả

Quản lý chi tiêu công dựa theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý mới tiêntiến được nhiều nước trên thế giới tiếp cận, trong đó có cả những quốc gia có nềnkinh tế phát triển có nguồn lực tài chính dồi dào và cả những nước đang phát triển