Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay

Để đạt được mục đích trên, Đề tài có nhiệm vụ: Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về vị trí, vai trò của Chính phủ trong công tác lập pháp của Nhà nước; nghiên cứu, phân tích, đánh gi

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ MINH THU

QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ

TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

CHUYÊN NGÀNH: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp

1.3 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính

3 Nội dung cơ bản của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy

1 Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng, ban hành

2 Thực trạng việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản

2.1.1 Lập Chương trình xây dựng, ban hành văn bản quy

2.1.4 Thẩm định dự thảo nghị quyết, nghị định 52 2.1.5 Thẩm tra dự thảo nghị quyết, nghị định 54 2.1.6 Thông qua dự thảo nghị quyết, nghị định 58 2.1.7 Chỉnh lý lần cuối dự thảo để trình Thủ tướng Chính phủ

2.2 Nhận xét về tình hình thực hiện quy trình xây dựng, ban hành

1.1 Nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của công tác xây dựng

1.2 Nâng cao hơn nữa sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ đối với công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 67 1.3 Tiếp tục đổi mới toàn diện tất cả các khâu của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 68 1.4 Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản

2.4 Có cơ chế phản biện khoa học đối với một số đề xuất và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 79 2.5 Cải tiến phương thức huy động sự tham gia của nhân dân, các

tổ chức, các chuyên gia, các nhà khoa học đối với việc xây dựng

2.6 Hoàn thiện các quy định pháp luật về công tác thẩm định,

2.11 Đảm bảo đủ và kịp thời kinh phí cho việc nghiên cứu, soạn

MỞ ĐẦU Tính cấp thiết của đề tài

Pháp luật là một trong những công cụ quan trọng nhất để quản lý nhà nước và xã hội, do đó nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật góp phần quyết định đến hiệu quả của công tác quản lý nhà nước bằng pháp luật và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật thì quy trình xây dựng văn bản cần phải hoàn thiện vì quy trình này có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng của văn bản Tại Nghị quyết Trung ương 8 (khoá VII) tháng 01 năm 1995, Đảng ta đã sớm có chủ trương đổi mới và tăng cường, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trong đó có đề cập đến việc

đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật: "Đổi mới quy trình lập pháp, lập quy Cải tiến sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ để bảo đảm kịp thời và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật Tăng cường hơn nữa công tác lập quy của Chính phủ nhằm cụ thể hoá và triển khai luật được nhanh chóng, có hiệu quả" [1, tr.31]

Trong số các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội hiện nay thì các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành chiếm một số lượng lớn và có tác động nhiều tới hoạt động của các

cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân Kể từ khi thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đến nay, mặc dù đạt được những thành tựu nhất định như từng bước nâng cao chất lượng, số lượng và tiến độ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, nhưng về cơ bản, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong những năm vừa qua còn không ít hạn chế, bất cập như chưa ban hành kịp thời

và đầy đủ các văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; một số văn bản còn mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí trái pháp luật, thiếu tính khả thi; cơ quan được giao soạn thảo văn bản lúng túng khi x ác định nội dung văn bản Điều này đã trực tiếp tác động tiêu cực đến vị trí, vai trò chỉ đạo, điều hành của Chính phủ

và hiệu lực quản lý nhà nước cũng như ảnh hưởng đến tiến trình đẩy mạnh công cuộc đổi mới và hội nhập của đất nước

Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng nói trên, trong đó có nguyên nhân quan trọng là hiện nay những quy định của pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng chưa hoàn thiện, chưa thực sự khoa học Chính vì vậy, trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, nhiệm

vụ hoàn thiện và chuẩn hoá quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục được đặt ra và được coi là nội dung quan trọng được ưu tiên thực hiện trong các chiến lược, chương trình cải cách tư pháp, cải cách hành chính nhà nước hiện nay

Trong bối cảnh đó, nhằm góp phần nghiên cứu, đánh giá đúng thực trạng, tìm rõ nguyên nhân và đưa ra các kiến nghị để từng bước hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, qua

đó nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật, tạo cơ sở cho việc nâng cao năng lực, hiệu quả công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước trên các mặt đời sống kinh tế, xã hội, tôi mạnh dạn chọn

đề tài "Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay" làm Luận văn tốt nghiệp cao học Luật

Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

Mục đích: Việc nghiên cứu đề tài "Quy trình xây dựng, ban hành văn

bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay" có mục đích góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, qua đó đề xuất các kiến nghị để cải cách cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nhằm đẩy nhanh tốc độ ban hành, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Để đạt được mục đích trên, Đề tài có nhiệm vụ: Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về vị trí, vai trò của Chính phủ trong công tác lập pháp của Nhà nước; nghiên cứu, phân tích, đánh giá đầy đủ, khách quan, toàn diện các quy định hiện hành và thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong những năm qua, chỉ ra những mặt tích cực, những nhược điểm trong quy trình và việc thực hiện quy trình nói trên; nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế để từ đó kiến nghị các giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay

Tình hình nghiên cứu

Qua tìm hiểu của tác giả trong những năm gần đây, đã có một số công trình nghiên cứu giá trị và những bài viết của các nhà quản lý, các nhà nghiên cứu, các chuyên gia pháp luật đề cập đến các nội dung về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của Chính phủ nói

riêng đã công bố như: "Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội" (NXB Chính trị quốc gia – 2004; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ số 04/HĐ-NCKH năm 2006 của Văn phòng Chính phủ "Nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội"; "Sự cần thiết khách quan của quyền lập quy của Chính phủ" của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Thị Phượng, Tạp chí

Nguyên cứu lập pháp số tháng 9/2003; "Công tác ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực trạng và giải pháp", Tạp

chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 3/2006 của TS Phạm Tuấn Khải và những công trình nghiên cứu, bài viết của các tác giả khác

Tuy nhiên, mỗi công trình khoa học, bài viết nghiên cứu chỉ đề cập đến quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ở những khía cạnh, góc độ nhất định

Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đề tài tập trung vào việc xem xét những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ kể

từ khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật số 02/2002 ngày 16 tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày

27 tháng 12 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác có liên quan

Đề tài này không đi sâu nghiên cứu và giải quyết các vấn đề như khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, phân loại văn bản quy phạm pháp luật, thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, thời điểm áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng pháp luật chuyên ngành và các vấn đề khác

Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận:

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận truyền thống của chủ nghĩa Mác - Lênin; các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin về nhà nước và pháp luật liên quan đến vai trò của nhà nước, pháp luật, về xây dựng

nền dân chủ xã hội chủ nghĩa

Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu bổ trợ sau:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp:

Đây là phương pháp được áp dụng phổ biến trong các phần, các nội dung của luật văn như nêu và phân tích các quan điểm, quan niệm về một số vấn đề Rút ra các yếu tố, các bộ phận có mối liên hệ mật thiết với nhau để xác lập một quan điểm, một vấn đề gồm các yếu tố cần và đủ cho một kết luận, một quan niệm mới đầy đủ hơn

- Phương pháp so sánh:

Phương pháp này được sử dụng để nhằm tìm ra những điểm giống và khác nhau về một vấn đề nhưng phải so sánh trong các giai đoạn khác nhau hay trong những không gian, vị trí địa lý khác nhau để rút ra những điểm tích cực, tiến bộ

Bố cục của Luận văn

Luận văn được trình bày thành các phần theo bố cục sau:

- Lời cam đoan

- Mục lục

- Kết luận

- Tài liệu tham khảo

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ

1 Địa vị pháp lý và nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

Danh từ "chính phủ" có nhiều nghĩa, khi thì chỉ định tất cả các cơ quan nhà nước bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp như cách hiểu trong cụm từ "the govenrment" của Chính phủ Mỹ Còn theo nghĩa hẹp được dùng trong quy định của hiến pháp, chính phủ có nghĩa là nội các, hay là thành phần của chính phủ tương đương với nội các ở những nước không có chế định nội các [8, tr.92] Còn theo nghĩa rộng, Chính phủ có thể được hiểu là bộ máy thực hiện chức năng hành pháp, là cơ quan nắm quyền lực công của một quốc gia, được tổ chức thành những hình thức khác nhau, tuỳ theo chế độ chính trị của từng nước Trong chế độ tổng thống, tổng thống là người nắm quyền hành pháp, lập ra chính phủ gồm các bộ trưởng do tổng thống lựa chọn

và không chịu trách nhiệm trước nghị viện; trong chế độ đại nghị, chính phủ

là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp cao nhất chịu trách nhiệm chính trị trước nghị viện

Khi bàn đến địa vị pháp lý của chính phủ, không thể không bàn đến địa

vị pháp lý của người đứng đầu chính phủ – thủ tướng chính phủ Thủ tướng Chính phủ là nhân vật trung tâm chính trị của các nhà nước Hiện nay, các nhà nước tư sản có khuynh hướng tập trung quyền lực nhà nước cho người đứng đầu bộ máy hành pháp, thủ tướng (người đứng đầu) Điều 65 Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức (1959) quy định: "Thủ tướng liên bang có quyền xác định những định hướng chính trị cơ bản cho đất nước và phải chịu trách nhiệm về định hướng chính trị này" Ở một số nước, mặc dù pháp luật không ghi nhận, nhưng trên thực tế việc tập trung quyền lực cho người đứng đầu bộ máy hành pháp cũng không kém Chẳng hạn Vương quốc Anh, thủ tướng có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm tất cả mọi thành viên của chính phủ;

có quyền ban hành các văn bản pháp luật của chính phủ; có quyền thực hiện nhiều chức năng khác "trước mặt Nữ hoàng" kể cả việc giải tán nghị viện là một trong những quyền hạn của Nữ hoàng Ở chính thể cộng hoà tổng thống, quyền hạn của tổng thống – người đứng đầu bộ máy hành pháp, vừa là nguyên thủ quốc gia cũng hết sức lớn Mọi hoạt động hành pháp đều nằm trong tay tổng thống, các bộ trưởng chỉ là những thư ký giúp việc cho tổng thống từng lĩnh vực Ngoài ra, tổng thống còn ảnh hưởng rất lớn đến quá trình lập pháp của nghị viện và ảnh hưởng đến cả tổ chức và hoạt động của Toà án liên bang Mỹ [5, tr.265]

Trước xu hướng quyền hành pháp nói riêng, quyền lực nhà nước nói chung tập trung vào người đứng đầu chính phủ thì sự phân biệt giữa địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của chính phủ và người đứng đầu chính phủ là vấn đề cần làm rõ trong quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước ta hiện nay để đảm bảo tính tập trung, dân chủ, thống nhất, hiệu quả của hoạt động hành pháp Theo đó, trách nhiệm của tập thể và cá nhân cần được phân định rõ ràng, khoa học, hợp lý để tập thể không làm "lu mờ" khả năng sáng tạo, không phát huy được trách nhiệm của cá nhân, ngược lại cá nhân không

chuyên quyền, quyết định thay tập thể

Ở nước ta, ngay sau cách mạng tháng 8/1945, Quốc hội khoá I đã xác định "Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà" (Điều 43 Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1946)) Đến Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1959 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1959), tại Điều 71, Quốc hội quy định: "Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà" Đến Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1980) thì Chính phủ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được quy định "là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" (Điều 104 Hiến pháp năm 1980) Đến Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sau đây gọi là tắt là Hiến pháp năm 1992), Hiến pháp của thời kỳ đổi mới của Việt Nam đã được ban hành với một số nội dung đổi mới khá quan trọng, nhằm làm cho Chính phủ trở nên năng động hơn, linh hoạt hơn, đáp ứng tốt hơn yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác chỉ đạo, điều hành, tập trung thống nhất và thông suốt trong điều kiện và hoàn cảnh mới

Tại Điều 109 Hiến pháp năm 1992, Chính phủ được xác định "là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam" Quy định quan trọng này của Hiến pháp, một mặt tuân thủ yêu cầu của nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất và nguyên tắc phân công quyền lực, mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, mặt khác đảm bảo tính độc lập tương đối của quyền hành pháp trong quan hệ với quyền lập pháp, quyền tư pháp, qua đó đề

quyền độc lập và chủ động trong quản lý, điều hành

Chính phủ hoạt động theo nguyên tắc tập thể, kết hợp với trách nhiệm

cá nhân Thủ tướng và người đứng đầu các bộ, cơ quan ngang bộ nhưng đề cao vai trò của tập thể Chính phủ trước cơ quan quyền lực nhà nước Toàn bộ hoạt động của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, hay nói cách khác, tính chất tập thể được đề cao Nếu so với Hiến pháp năm 1980 của cơ chế chính trị cũ, bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm của hành pháp

và người đứng đầu hành pháp đã được quy định rõ hơn và nâng lên một bước Vì ở Hiến pháp năm 1980, hành pháp của nhà nước được quy định bằng chế định Hội đồng Bộ trưởng Mỗi thành viên của Hội đồng Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước Quốc hội và cùng các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước Hiến pháp này không có điều khoản quy định riêng sự chịu trách nhiệm của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội Với chế độ làm chủ tập thể, cả Hội đồng Bộ trưởng, mà không phải cá nhân Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội [6, tr.555] Cách hiểu này trong một thời gian dài theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp đã xem hoạt động của người đứng đầu Chính phủ, các bộ trưởng bị "lu mờ", không phát huy được trách nhiệm cá nhân (có thời

kỳ cả Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đều được ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư mà hiệu lực pháp lý của các loại văn bản này không rõ) Đến nay, địa vị pháp lý của Chính phủ đã được nhận thức lại trên cơ sở phân biệt thẩm quyền của Chính phủ và thẩm quyền của Thủ tướng Chẳng hạn, Chính phủ chỉ được ban hành hai loại văn bản là nghị quyết, nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; bộ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư trong phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực

Để đáp ứng yêu cầu đổi mới, trong đó có đổi mới và nâng cao hiệu quả

của hoạt động quản lý nhà nước và tiếp cận với cách nhìn hiện đại về Chính phủ trong việc quản lý các công việc hành pháp của đất nước thì trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ cần tiếp tục đề cao nguyên tắc chế độ tập thể trong hoạt động của Chính phủ với đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ Nguyên tắc này phù hợp với bản chất hoạt động của Chính phủ và phù hợp với cơ chế linh hoạt của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Theo đó, vai trò, thẩm quyền của Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ (Thủ tướng Chính phủ) và các thành viên Chính phủ cần được phân biệt rõ: tập thể Chính phủ có thẩm quyền gì, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền gì, bộ trưởng có thẩm quyền

gì tương ứng với phạm vi trách nhiệm và lĩnh vực hoạt động Vai trò cá nhân của Thủ tướng Chính phủ cần được đề cao và quy định rõ hơn, cụ thể hơn để đảm bảo tính thống nhất, ổn định và kỷ cương của nền hành chính: Thủ tướng Chính phủ là thành viên Chính phủ, nhưng là người đứng đầu Chính phủ, quyết định các hoạt động hành chính của đất nước Ngoài tư cách là người đứng đầu, Thủ tướng Chính phủ còn có quyền định hướng và quyết định những vấn đề quan trọng trong tập thể Chính phủ [16, tr.18] Những vấn

đề thuộc thẩm quyền của tập thể Chính phủ cũng cần được làm rõ và song song với nó là đổi mới phương thức làm việc của Chính phủ một cách khoa học, hợp lý, phát huy được sáng tạo của các thành viên Chính phủ để nâng cao hiệu quả hoạt động của tập thể Chính phủ

Các chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ cũng được đổi mới theo hướng Chính phủ và các Bộ thực hiện quản lý vĩ mô toàn xã hội thông qua việc sử dụng các công cụ để quản lý chung; chức năng chủ yếu của Chính phủ là làm chính sách, pháp luật, làm cơ chế, làm tiêu chuẩn chung của xã hội, sau đó hướng dẫn xã hội, thanh tra, kiểm soát việc tuân thủ chính sách, pháp luật, tiêu chuẩn Những việc nào có thể giao cho các dịch vụ công, các

tổ chức phi chính phủ, các đơn vị khác thực hiện thì thay vì nhà nước trực tiếp làm sẽ được chuyển cho các tổ chức đó thực hiện Điều này đáp ứng được yêu cầu đổi mới và phát triển kinh tế, đổi mới hoạt động quản lý nhà nước

1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn hết sức quan trọng trong quản lý, điều hành mọi mặt của đời sống kinh tế – xã hội theo pháp luật

và bằng pháp luật Thực tế cho thấy dù ít hay nhiều, không có một lĩnh vực nào của đời sống xã hội lại không có sự tham gia của nhà nước Sự thâm nhập sâu rộng vào các lĩnh vực khác nhau của đời sống được biểu hiện chủ yếu bằng hoạt động của Chính phủ

Theo Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và nhiều luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định khá cụ thể trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau

Tại Điều 109 Hiến pháp năm 1992, nhiệm vụ, quyền hạn chung của Chính phủ được quy định: Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; đảm bảo hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân

Trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được thể hiện trên tất cả các ngành, lĩnh vực như: kinh tế; khoa học, công nghệ và môi trường; văn

hoá, giáo dục, thông tin, thể thao và du lịch; y tế và xã hội; dân tộc và tôn giáo; quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội; đối ngoại; tổ chức hành chính nhà nước; hướng dẫn và kiểm tra Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; pháp luật và hành chính tư pháp

Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ còn được thể hiện trên các phương diện, các mặt hoạt động của các Bộ và cụ thể là các Bộ trưởng đối với các lĩnh vực quản lý ngành, lĩnh vực

Để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn này, Chính phủ có nhiều quyền hạn cụ thể, trong đó quyền quan trọng nhất là ban hành nghị quyết, nghị định căn cứ vào luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước Nghị quyết, nghị định của Chính phủ có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc và là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của hệ thống bộ máy quản lý, là phương tiện chủ yếu bảo đảm cho việc thi hành các nhiệm vụ, chức năng quản lý trên phạm vi cả nước

1.3 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Học thuyết phân quyền thời kỳ cách mạng tư sản (thế kỷ thứ XVIII) phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh quyền lực cơ bản: lập pháp, hành pháp và tư pháp Ba quyền này được giao cho những cơ quan khác nhau: quốc hội nắm quyền lập pháp, chính phủ nắm quyền hành pháp và toà

án nắm quyền tư pháp Lập pháp là quyền ban hành các đạo luật, ấn định những quy tắc tổng quát vì lợi ích chung của nhân dân Còn quyền hành pháp trong thời kỳ đầu cách mạng tư sản được hiểu một cách thụ động, chỉ là quyền cai trị theo luật, không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay bàn thảo luật cùng với ngành lập pháp

Các quốc hội thời cách mạng tư sản (1792-1795) tại Pháp quan niệm,

quyền hành pháp là quyền thi hành một cách chật hẹp và máy móc mọi đạo

luật do quốc hội ban hành và hoàn toàn không có quyền sáng tạo gì cả, ngay

cả trong lĩnh vực bang giao Các nhà lập quy thời kỳ này không công nhận

quyền lập quy của hành pháp [11, tr.10] Như vậy, lý thuyết phân quyền chưa

nhận thức được sự cần thiết của quyền lập quy của chính phủ

Ngày nay, quyền lực của chính phủ đã được mở rộng rất nhiều, vai trò

tổng quát nhất của các chính phủ hiện nay là điều hành quốc gia, ấn định

những mục tiêu của quốc gia, phác thảo chương trình hành động của quốc

gia Trong việc tìm chính sách cho quốc gia, chính phủ phải phát hiện được

các nhu cầu của xã hội, sau đó phân tích nhu cầu và tìm giải pháp để giải

quyết Giải pháp chính sách của chính phủ có thể là những giải pháp mà

chính phủ trực tiếp đem thi hành; hoặc là những giải pháp mang tính ổn định

lâu dài thì chính phủ sẽ trình cho ngành lập pháp quyết định dưới hình thức

trình các dự án luật hoặc các hình thức khác Để điều hành quốc gia, chính

phủ không thể không đặt ra các chính sách cụ thể thông qua việc ban hành

văn bản pháp quy để lồng vào các chính sách tổng quát được chứa đựng trong

các đạo luật đã được cơ quan lập pháp thông qua Như vậy, quyền hành pháp

không chỉ dừng lại ở hoạt động thi hành và áp dụng pháp luật mà nó bao gồm

cả hoạt động hành chính và hoạt động lập quy (hay còn gọi là lập pháp uỷ

quyền) Quyền lập quy là loại quyền của Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm

pháp luật để tổ chức thi hành các chính sách đã được quy định trong luật do

quốc hội thông qua [11, tr.10]

Quyền lập quy được đa số các nước hiện nay thừa nhận là quyền của

cơ quan hành pháp nhưng việc thực hiện quyền lập quy không được trái với

các nguyên tắc pháp lý đã được xác lập bởi quyền lập pháp Chính phủ lập

quy trên tinh thần tổ chức thi hành các đạo luật và không được trái với các

nguyên tắc và nội dung của các đạo luật Trong điều kiện nhà nước pháp quyền, tính tuân thủ pháp luật trong hoạt động của mọi cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật là một trong những nội dung quan trọng để bảo đảm quyền con người; nhưng song song với nó cũng là nhu cầu cần phải đảm bảo sự năng động, sáng tạo, thích ứng, linh hoạt, chủ động của hoạt động quản lý, điều hành đất nước, do đó, quyền lập quy của chính phủ là cần thiết nhưng phải đảm bảo tuân thủ pháp luật, các văn bản do chính phủ ban hành không được đi ngược với mong muốn của nhân dân, tức là không được trái luật

Nhận thức sự cần thiết của quyền lập quy đối với ngành hành pháp, các nhà lập hiến Việt Nam đã sớm thừa nhận quyền lập quy của Chính phủ Điều

53 Hiến pháp năm 1946 ghi nhận cho Chính phủ quyền ban hành các sắc lệnh [2] Sau đó, Hiến pháp năm 1959 cũng quy định Hội đồng Chính phủ ban bố nghị định, nghị quyết, chỉ thị tại các điều 73, 74, 76 [3] Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp năm 1980 có quyền ra nghị quyết, nghị định, chỉ thị, thông tư (Điều 190) [4] Hiến pháp hiện hành cũng tiếp tục thừa nhận quyền lập quy

của Chính phủ Điều 115 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, nghị quyết của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó" Như vậy, so với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp

năm 1980 thì đến Hiến pháp năm 1992, loại văn bản mà Chính phủ có thẩm quyền ban hành đã giảm, Chỉnh phủ không ban hành văn bản dưới hình thức chỉ thị, thông tư nữa mà chỉ ban hành nghị quyết, nghị định; điều này làm giảm số lượng văn bản phải thực hiện theo quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, thể hiện sự phân cấp mạnh hơn cho các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc ban hành các văn bản điều chỉnh hoạt

động ngành, lĩnh vực

Thực hiện thẩm quyền này, Chính phủ ban hành kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, nghị quyết của Chủ tịch nước; quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chính sách, pháp luật, bảo vệ lợi ích nhà nước, bảo đảm trật tự xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Các văn bản do Chính phủ ban hành bao gồm các loại: nghị quyết, nghị định của Chính phủ

Đối với những lĩnh vực quản lý nhà nước có các quan hệ xã hội mới phát sinh chưa có luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường

vụ Quốc hội điều chỉnh, hoặc chưa có điều kiện xây dựng thành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, thì Chính phủ phải xin ý kiến Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành nghị định để điều chỉnh (điểm b khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật) Đây thực chất là thực hiện sự uỷ quyền của Quốc hội cho Chính phủ được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002)

Chúng ta đang trong quá trình của một nền kinh tế chuyển đổi, cơ chế quản lý mới đang hình thành thay thế dần cơ chế cũ nên không ít vấn đề quản

lý mới xuất hiện, chưa định hình, chưa ổn định, do vậy chưa thể điều chỉnh bằng luật Những vấn đề này thực chất là thuộc thẩm quyền của Quốc hội, nhưng chưa đủ chín muồi để quy định thành luật Do đó, việc Chính phủ ban hành nghị định điều chỉnh các quan hệ mới phát sinh trong quản lý là một định hướng đúng Trên thực tế, trong những năm vừa qua, Chính phủ đã ban hành rất nhiều nghị quyết, nghị định để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới

phát sinh trong hầu hết các lĩnh vực quản lý nhà nước như: các nghị quyết về cải cách thủ tục hành chính; về xã hội hoá các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, thể dục thể thao; về kinh tế trang trại Các văn bản đó đã trở thành những hành lang pháp lý rất quan trọng trong công tác quản lý nhà nước, làm

cơ sở cho việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật

2 Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

2.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã được

sửa đổi, bổ sung năm 2002 định nghĩa: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa"

Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/13/2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành là văn bản:

"a) Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo hình thức quy định tại Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

b) Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của Nghị định này và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan;

c) Có chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc

hoặc từng địa phương (quy phạm pháp luật);

d) Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật"

2.2 Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Căn cứ vào khái niệm văn bản quy phạm pháp luật nói trên, có thể hiểu văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ là văn bản có những dấu hiệu cơ bản sau:

- Do Chính phủ ban hành bằng hình thức nghị quyết, nghị định

Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định:

" 1- Nghị quyết của Chính phủ được ban hành để quyết định chính sách cụ thể về xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; bảo đảm thực hiện Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân; thực hiện chính sách xã hội, dân tộc, tôn giáo; quyết định chủ trương, chính sách cụ thể về ngân sách nhà nước, tiền tệ; phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trường; củng cố và tăng cường quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý công tác đối ngoại của Nhà nước, các biện pháp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; các biện pháp chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; phê duyệt các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chính phủ

2- Nghị định của Chính phủ bao gồm :

a) Nghị định quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các Bộ,

cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ thành lập; các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ;

b) Nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Uỷ ban thường vụ Quốc hội"

- Được ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP và các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan như: lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ; thành lập Ban soạn thảo để soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ; tổ chức soạn thảo; xin ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; tiếp thu ý kiến; gửi cơ quan có thẩm quyền thẩm định; tiếp thu ý kiến thẩm định

- Có chứa quy tắc xử sự chung Quy tắc xử sự chung ở đây được hiểu

là quy phạm điều chỉnh một hoặc một nhóm các quan hệ xã hội nhất định Quy phạm pháp luật là thành tố cấu thành của hệ thống pháp luật, là đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản cá biệt Tuy nhiên, các hiểu về quy phạm pháp luật, về phân biệt quy phạm pháp luật với các quy tắc chuyên môn, nghiệp vụ, về cách phân loại quy phạm pháp luật, về văn bản quy phạm pháp luật hiện nay còn rất khác nhau và chưa thống nhất Ngoài ra, các quy định của pháp luật cũng chưa tìm ra được khái niệm và các quy định chính xác, khoa học và hợp lý nhất về vấn đề này, vì vậy, trong thực tế việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ còn có sự lẫn lộn giữa văn bản quy phạm pháp luật với văn bản cá biệt; giữa văn bản quy phạm pháp luật với các công văn chỉ đạo, điều hành hàng ngày

của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

- Quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hay một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương; việc thực hiện quy tắc đó không làm chấm dứt, thay đổi hiệu lực của quy phạm đó

- Quy tắc xử sự chung đó được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các hiện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành đối với người có hành vi vi phạm

Ngoài những dấu hiện không thể thiếu trên, văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ còn khác văn bản cá biệt ở cách ghi ký hiệu trong thể thức của văn bản như chỉ văn bản quy phạm pháp luật nói chung, của Chính phủ nói riêng mới ghi năm ban hành ở giữa số và ký hiệu của văn bản

3 Nội dung cơ bản của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

3.1 Khái niệm quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Theo Đại từ điển tiếng Việt, quy trình là: "các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó" 9, tr.1381 Trong pháp luật về văn bản quy

phạm pháp luật hiện hành không có định nghĩa về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng Tuy nhiên, căn cứ vào khái niệm quy trình nói chung và các quy định của pháp luật hiện hành, chúng ta có thể thấy quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung là các bước, các thủ tục được quy định bởi văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm thống nhất hoá các hoạt động xây dựng

văn bản quy phạm pháp luật, làm cho các chủ thể xây dựng và tham gia phải thực hiện đúng, đủ và nghiêm túc quy trình đó

Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm nhiều loại: quy trình xây dựng Hiến pháp; quy trình xây dựng luật; quy trình xây dựng pháp lệnh; quy trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường

vụ Quốc hội; quy trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; quy trình xây dựng văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Trong đó, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có thể được hiểu là những bước, những giai đoạn có mối liên kết chặt chẽ với nhau để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ được quy định trong các văn bản pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thống nhất hoá hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

3.2 Nội dung quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Trước khi phân tích các nội dung của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, cần nhận thấy việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp của Chính phủ phải có quy trình và tuân theo quy trình là vì:

Thứ nhất, việc tuân theo quy trình là điều kiện đảm bảo văn bản được ban hành có tính khoa học Tính khoa học thể hiện trước hết ở chính quy trình đó, một quy trình khoa học, hợp lý là tiền đề quan trọng để xây dựng được những văn bản quy phạm pháp luật có tính khoa học Đó sẽ là kết quả của cả quá trình nghiên cứu, đánh giá hệ thống pháp luật, tình hình thực hiện

pháp luật, yêu cầu của thực tiễn; là tổng hợp trí tuệ của các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn, các nhà quản lý mà không chỉ là sản phẩm, ý chí một cá nhân hoặc tổ chức nào đó

Thứ hai, việc tuân theo quy trình là điều kiện nâng cao tính khả thi của văn bản Hiện nay, nhiều văn bản quy phạm pháp luật chưa đi vào đời sống, thiếu tính khả thi, hiệu quả kinh tế – xã hội thấp Nguyên nhân là thiếu lý luận khoa học, thiếu sự tìm tòi sáng tạo, chưa nghiên cứu kỹ, sâu các quy luật vận động mang tính khoa học, chưa nghiên cứu để chuẩn bị các điều kiện có tính khải thi để thực hiện pháp luật, chưa phát huy được tính đồng thuận xã hội đối với nội dung văn bản [15, tr.21] Do đó, những nội dung phải thực hiện trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như cần làm tốt việc nghiên cứu, đánh giá tình hình thực tiễn, làm tốt việc lấy ý kiến các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân đối với dự thảo văn bản sẽ là điều kiện để nâng cao tính khả thi của văn bản

Thứ ba, việc thực hiện theo quy trình là đảm bảo tính khách quan, công khai, minh bạch của văn bản Đã một thời gian dài, do thói quen xây dựng pháp luật "khép kín, cục bộ" nhằm bảo vệ lợi ích của ngành, lĩnh vực là một trong những nguyên nhân khiến việc xây dựng, ban hành văn bản thiếu tính khách quan; các tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thiếu thông tin (tiếp nhận thông tin và xử lý thông tin); các ý tưởng, quan điểm về xây dựng pháp luật chưa được công khai ở phạm vi lớn nhất nên không tạo điều kiện cho các nhà khoa học, các tổ chức, cá nhân tham gia vào nội dung văn bản [15, tr.21] Do đó, tính khách quan, công khai, minh bạch của văn bản chưa được đảm bảo, vì vậy, nếu việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ tuân theo quy trình, trong đó các nội dung cần thực hiện phải hạn chế đến mức thấp nhất cơ chế bảo vệ lợi ích cục bộ, tính khách quan, dân chủ, công khai phải

được tôn trọng sẽ là điều kiện đảm bảo cho văn bản được ban hành có tính khách quan, toàn diện

Thứ tư, việc tuân thủ quy trình đảm bảo văn bản được ban hành có tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật nói chung Các giai đoạn phải thực hiện trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động của văn bản là điều kiện đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của văn bản

Thứ năm, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tạo ra cơ chế phối hợp giữa các chủ thể, xác định rõ và tăng cường trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ bao gồm các bước khác nhau nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Việc xác định rõ giai đoạn bắt đầu của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có ý nghĩa quan trọng để từ đó có thể định rõ phạm vi trách nhiệm và sự liên kết giữa các chủ thể trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản, phát huy vai trò của các chủ thể trong quy trình này Đồng thời, điều này cũng góp phần đảm bảo sự chỉ đạo và điều hành trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ để không bỏ qua những bước quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật

Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ thể hiện sự phân công, phối hợp giữa các chủ thể trong quá trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Tính khoa học của quy trình này thể hiện ở chỗ, quy trình này bao gồm rất nhiều công đoạn với sự tham gia

của rất nhiều chủ thể Do đó, cần có sự liên kết giữa các công đoạn trong quy trình để đảm bảo sự phối kết hợp và thống nhất với nhau, vừa để đảm bảo tính khách quan, tính dân chủ, lại vừa bảo đảm tính tập trung và thống nhất ý chí trong quá trình chuyển hoá các vấn đề lý luận và thực tiễn thuộc ý chí của nhân dân, đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước, nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội thành các quy phạm pháp luật [7, tr.40] Một quy trình khoa học, hợp lý là cơ sở để có được một sản phẩm

có chất lượng tốt; việc thực hiện tốt mỗi giai đoạn của quy trình cũng sẽ tạo điều kiện để thực hiện tốt các bước tiếp theo và cho cả quy trình Do đó, cần

có một quy trình đầy đủ, đảm bảo có thể đáp ứng các yêu cầu cần có của một văn bản như tính khách quan, dân chủ, khả thi, tính thống nhất của hệ thống pháp luật , nhưng cũng không nên thừa giai đoạn để tránh sự lãng phí về thời gian, vật chất, nhân lực một cách không cần thiết; đồng thời phải có cơ chế và biện pháp để đảm bảo thực hiện tốt mỗi giai đoạn của quy trình

Ngoài ra, quy trình lập pháp còn thể hiện tính pháp lý ở chỗ phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể tham gia quy trình này được xác định một cách

cụ thể Các hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong quy trình này phải được tiến hành theo những nguyên tắc, quy định mang tính bắt buộc chung mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia đều phải tuân thủ Đó là các nguyên tắc Đảng lãnh đạo, nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa Việc tuân thủ hài hoà nguyên tắc này bảo đảm cho các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành sát với thực tế, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, đồng thời tạo sự thống nhất cao trong hệ thống pháp luật

và tính khả thi của các quy phạm

Có thể thấy, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng về mặt

hình thức là cả một "dây chuyền công nghệ" của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật bao gồm những hoạt động mang tính kế tiếp và bổ trợ cho nhau; thực hiện tốt, có chất lượng công đoạn trước tạo tiền đề, điều kiện thuận lợi để thực hiện tiếp các công đoạn sau Việc hoàn thiện quy trình là một trong những điều kiện quan trọng nhất để đem đến sản phẩm là các văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng cao

Chương 2 THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ

1 Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ hiện nay gồm có:

- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002 (sau đây gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật);

- Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005 của Quốc hội về kết quả giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao (sau đây gọi tắt là Nghị quyết số 55/2005/QH11);

- Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 161/2005/NĐ-CP);

- Nghị định số 23/2003/NĐ-CP ngày 12 tháng 3 năm 2003 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ (sau đây gọi tắt là Quy chế làm việc của Chính phủ);

- Nghị định số 18/2003/NĐ-CP ngày 20 tháng 02 năm 2003 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Chính phủ;

- Chỉ thị số 14/2006/TC-TTg ngày 10 tháng 4 năm 2006 của Thủ tướng Chính phủ về triển khai thực hiện Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 12 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo;

- Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật;

và những văn bản khác có liên quan

Theo quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật trên thì quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ bao gồm các bước sau:

(1) Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ (Điều 59 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Điều 16, 18 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP);

(2) Thành lập Ban soạn thảo (Điều 60 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; khoản 2 Điều 22 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP; Điều 3, 9 Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg về Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo);

(3) Tổ chức soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật (Điều 61 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật);

(4) Thẩm định dự thảo văn bản (Điều 63 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; khoản 1 Điều 32 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP);

(5) Giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định (Điều 33 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP);

(6) Trình Chính phủ (Điều 35 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP);

(7) Thẩm tra dự thảo văn bản (điểm a khoản 2 Nghị quyết số 55/2005/QH11; khoản 2 Điều 32 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP; khoản 6 Điều 2 Nghị định số 18/2003/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Chính phủ);

(8) Chính phủ thông qua dự thảo văn bản (Điều 64 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật);

số 161/2005/NĐ-CP) và sau khi có ý kiến thẩm tra của Văn phòng Chính phủ;

- Lập dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ;

- Lấy ý kiến các bộ, ngành;

- Chính phủ thảo luận, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định

Thành lập

Ban soạn thảo

- Ban soạn thảo do cơ quan chủ trì thành lập;

- Ban soạn thảo do Chính phủ thành lập

Soạn thảo nghị

quyết, nghị định

- Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành

có liên quan đến dự thảo; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo

- Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự thảo

- Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo

- Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ theo tính chất và nội dung của từng dự thảo

- Chuẩn bị dự thảo tờ trình Chính phủ và tài liệu liên quan đến dự thảo

- Xác định danh mục các điều, khoản, điểm và các văn bản quy phạm pháp luật trái với quy định của dự thảo; đồng thời đề xuất hướng sửa đổi, bổ sung những văn bản quy phạm pháp luật, điều, khoản, điểm đó

- Xây dựng báo cáo dự báo tác động kinh tế -

xã hội và dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản

- Chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành

- Sự cần thiết ban hành văn bản;

- Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo;

đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng;

- Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án, dự thảo với hệ thống pháp luật; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với các điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;

- Tính khả thi của dự án, dự thảo;

- Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo;

- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Chính phủ thông

qua nghị quyết,

nghị định

Chính phủ xem xét dự thảo theo trình tự:

- Đại diện cơ quan soạn thảo thuyết trình về

* Một số điểm cần lưu ý trong quy trình nói trên

- Quy trình soạn thảo, ban hành nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

có những bước, những giai đoạn khác so với quy trình trên đây, cụ thể như sau: sau khi đã hoàn thành những bước thành lập Ban soạn thảo, tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, thẩm định, thẩm tra, Chính phủ thông qua thì phải trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến Nếu Uỷ ban thường vụ Quốc hội đồng ý thì Chính phủ giao cho Văn phòng Chính phủ phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, hoàn thiện dự thảo theo ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và ban hành; trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội không đồng ý, thì Chính phủ không được ban hành

- Pháp luật chưa quy định cụ thể quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch của Chính phủ với tổ chức chính trị - xã hội Điều 74 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ quy định một cách rất khái quát việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật liên tịch

* Nhận xét

Với quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như trên, lần đầu tiên pháp luật nước ta đưa ra được quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ tương đối khoa học, chặt chẽ từ khâu lập chương trình, thành lập ban soạn thảo, tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến

cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành, công bố văn bản Tạo hành lang pháp lý cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ngày càng nền nếp và đúng pháp luật Cơ chế phối hợp và trách nhiệm của các chủ thể tham gia và quy trình

Ban hành, công bố

nghị quyết, nghị

định

được nâng cao, qua đó góp phần nâng cao số lượng, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, đáp ứng ngày càng tốt công tác chấp hành, điều hành của Chính phủ

Tuy nhiên, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành của Chính phủ còn có những nhược điểm sau làm ảnh hưởng lớn đến tiến độ và chất lượng của các dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ, cụ thể là:

- Chưa có quy định của pháp luật về việc Chính phủ định hướng, quyết định các tư tưởng, chính sách trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước đối với từng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong quá trình lập

dự kiến xây dựng chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ Do đó, giai đoạn tổ chức soạn thảo thường gặp khó khăn;

- Chưa có tiêu chí xác định nội dung ban hành nghị quyết với nghị định trong những trường hợp cụ thể (khi nào ban hành nghị quyết, khi nào ban hành nghị định);

- Chưa có quy định cụ thể (thời gian, nội dung) về việc tổ chức phản biện khoa học đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ;

- Chưa có cơ chế thẩm định, thẩm tra tập thể đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ;

- Chưa có quy định về tiêu chí để thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng

Do vậy, nội dung thẩm định không có căn cứ pháp lý chắc chắn; công chức, cán bộ có thẩm quyền thẩm định có thể tuỳ tiện hoặc thiếu trách nhiệm đối với công tác thẩm định;

- Hoạt động thẩm tra của Văn phòng Chính phủ đối với các dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ chưa được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định mà chỉ được các nghị định của Chính phủ quy định Gần đây nhất, tại Nghị quyết số 55/2005/QH11, Quốc hội mới chính thức khẳng định vị trí, vai trò công tác thẩm tra của Văn phòng Chính phủ đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Trình tự, thủ tục, giá trị pháp lý của ý kiến thẩm tra của Văn phòng Chính phủ và nhiều vấn đề liên quan đến công tác thẩm tra của Văn phòng Chính phủ đối với các

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ cũng chưa được quy định;

- Việc lấy ý kiến nhân dân, cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được quy định nhưng chưa có cơ chế phản hồi ý kiến và chế tài đối với cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc không tiếp thu ý kiến xác đáng của cơ quan, tổ chức, cá nhân Hơn nữa, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ chưa tạo điều kiện để các chủ thể khác nhau có thể góp ý kiến của mình trong quá trình xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ;

- Chưa có cơ chế thuê chuyên gia, các nhà khoa học soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ;

- Quy định về kinh phí hỗ trợ cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ còn rất hạn chế, chưa đảm bảo kinh phí để thực hiện một số hoạt động nhằm nâng cao chất lượng và tiến độ xây dựng văn bản; chưa tạo điều kiện thu hút trí tuệ của các chủ thể tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

2 Thực trạng việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

2.1 Tình hình thực hiện quy trình

2.1.1 Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ:

Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ chủ yếu bao gồm các dự thảo nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường

vụ Quốc hội; các dự thảo nghị định sửa đổi, bổ sung các nghị định đang có hiệu lực pháp luật; các dự thảo nghị định theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; và một số nghị quyết của Chính phủ về chủ trương, phương hướng chỉ đạo, điều hành trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước

Chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định hàng năm của Chính phủ được các cơ quan tổ chức thực hiện như sau:

Đối với dự thảo nghị quyết, cơ quan, tổ chức, cá nhân đăng ký sáng kiến xây dựng nghị quyết của mình với Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp đưa danh mục đề nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về xây dựng nghị quyết vào Dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Đối với dự thảo nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, sau khi Quốc hội thông qua luật, nghị quyết, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua pháp lệnh, nghị quyết và Chủ tịch nước công bố, Văn phòng Chính phủ có công văn gửi các Bộ, ngành, cơ quan có liên quan để đăng ký với Chính phủ danh mục văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, trong

đó nêu rõ thời hạn trình Chính phủ xem xét, ban hành

Đối với các dự thảo nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị

định đang có hiệu lực pháp luật, cơ quan chủ trì soạn thảo có công văn gửi Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp để đăng ký và đưa vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Ngoài ra, trong quá trình chỉ đạo, điều hành, Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ

có thể yêu cầu các bộ, ngành phải xây dựng nghị định mới hoặc sửa đổi các nghị định đang có hiệu lực pháp luật – những yêu cầu này cũng được bổ sung vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Trường hợp lĩnh vực quản lý nhà nước mới phát sinh chưa có luật, pháp lệnh điều chỉnh thì cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất với Chính phủ ban hành nghị định để điều chỉnh theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Sau khi tổng hợp dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định hàng năm do các cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất, Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ theo định kỳ ba tháng, sáu tháng và cả năm, gửi lấy ý kiến tham gia của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, sau

đó trình Chính phủ quyết định Chương trình này được Chính phủ xem xét, thông qua tại phiên họp thường kỳ cuối năm Sau khi chương trình được Chính phủ thông qua, Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm gửi đến các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (nếu có dự thảo do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chuẩn bị) chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ để thực hiện

Trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, việc lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các tổ chức, cơ quan, cá nhân hữu quan có vai trò hết sức quan trọng