- Chính phủ thông qua khi quá nửa thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành.
2. Thực trạng việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
2.1.5. Thẩm tra dự thảo nghị quyết, nghị định
Theo quy định tại Điều 32, 33 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP, sau khi nhận được văn bản thẩm định của Bộ Tư pháp về dự thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo; đồng thời giải trình việc tiếp thu ý kiến thẩm định, hoàn chỉnh hồ sơ gửi đến Văn phòng Chính phủ để thẩm tra.
Vụ, đơn vị chuyên ngành của Văn phòng Chính phủ nhận được hồ sơ dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ phải xem xét thủ tục soạn thảo, tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo nghị quyết, nghị định. Trường hợp dự thảo nghị quyết, nghị định chưa đảm bảo thủ tục như chưa có ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, chưa được Bộ Tư pháp hoặc cơ quan có thẩm quyền thẩm định thì Văn phòng Chính phủ trả lại cơ quan chủ trì soạn
thảo, đề nghị làm lại cho đủ và đúng thủ tục. Nếu dự thảo đã được soạn thảo đúng thủ tục và đảm bảo nội dung thì chuyên viên của đơn vị chủ trì xử lý của Văn phòng Chính phủ xem xét, thẩm tra, báo cáo Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ để trình và kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc Phó Thủ tướng phụ trách lĩnh vực cho phép đưa dự thảo đó ra phiên họp Chính phủ để các thành viên Chính phủ thảo luận những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, để thông qua hoặc không thông qua dự thảo. Trường hợp Thủ tướng Chính phủ hoặc Phó Thủ tướng được Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ phụ trách ngành, lĩnh vực chưa đồng ý thì Văn phòng Chính phủ trả lại hồ sơ để cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, hoàn chỉnh lại dự thảo theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng Chính phủ. Nếu Thủ tướng Chính phủ đồng ý với dự thảo nghị quyết, nghị định thì Văn phòng Chính phủ gửi dự thảo đến các thành viên Chính phủ tại phiên họp toàn thể của Chính phủ để xem xét, cho ý kiến.
Sau khi dự thảo được Chính phủ thông qua, trước khi trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành, đơn vị chủ trì xử lý của Văn phòng Chính phủ chuyển hồ sơ đến Vụ Tổng hợp và Ban Xây dựng pháp luật để thẩm tra lần cuối.
Thực tế, công tác thẩm tra của Văn phòng Chính phủ trong những năm qua cho thấy, tuy chưa có con số thống kê chính thức và đầy đủ, nhưng đây là công việc rất quan trọng, là khâu cuối cùng để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, sự phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Tuy nhiên, công tác thẩm tra của Văn phòng Chính phủ cũng đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết sau:
- Theo quy định tại khoản 2 Điều 32 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP thì:
" Trước phiên họp Chính phủ 20 (hai mươi) ngày làm việc, cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải gửi toàn
bộ hồ sơ dự án, dự thảo đến Văn phòng Chính phủ để thẩm tra.
Trong thời hạn 15 (mười lăm) ngày làm việc, kể từ khi nhận được hồ sơ dự án, dự thảo trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Văn phòng Chính
phủ phải có ý kiến thẩm tra bằng văn bản gửi các Thành viên Chính phủ"
Như vậy, trước khi Chính phủ thông qua dự thảo nghị quyết, nghị định, dự thảo văn bản này đã phải được thẩm tra của Văn phòng Chính phủ và một đơn vị chuyên ngành của Văn phòng Chính phủ sẽ chủ trì xử lý, thẩm tra.
Sau khi Chính phủ thông qua dự thảo nghị quyết, nghị định thì vụ, đơn vị chủ trì xử lý của Văn phòng Chính phủ chuyển hồ sơ đến Vụ Tổng hợp và Ban Xây dựng pháp luật của Văn phòng Chính phủ để thẩm tra lần cuối.
Nhìn vào quy trình xử lý của Văn phòng Chính phủ trong giai đoạn thẩm tra dự thảo nghị quyết, nghị định này, chúng ta thấy rằng cùng một việc là thẩm tra nhưng có thể do ba đơn vị của Văn phòng Chính phủ cùng thực hiện (đơn vị chuyên ngành, Vụ Tổng hợp, Ban Xây dựng pháp luật) và việc thẩm tra tiến hành trong hai giai đoạn: giai đoạn trước khi trình Chính phủ thông qua và giai đoạn sau khi Chính phủ thông qua dự thảo. Cùng là hoạt động thẩm tra nhưng lại do nhiều đơn vị thực hiện và nhiều giai đoạn khác nhau dẫn tới nội dung thẩm tra có thể sẽ không thống nhất, phải chỉnh sửa nhiều lần; chỉ là hoạt động thẩm tra mà phải qua hai giai đoạn với nhiều đơn vị khác nhau thực hiện cũng là nguyên nhân kéo dài thời gian ban hành nghị quyết, nghị định. Ngoài ra, cũng chưa có văn bản thẩm tra của Văn phòng Chính phủ mà chỉ có ý kiến thẩm tra của chuyên viên Vụ Tổng hợp và chuyên viên Ban Xây dựng pháp luật. Hoạt động thẩm tra như vậy rõ ràng là chưa rõ ràng về hình thức pháp lý, cơ chế trách nhiệm và ở một chừng mực
nhất định có thể đánh giá là làm kéo dài thời gian ban hành văn bản do hoạt động này thường kéo dài hơn quy định.
- Chất lượng thẩm tra trong không ít trường hợp chưa đạt yêu cầu, dẫn đến nội dung một số văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật. Có một số trường hợp, nghị quyết phiên họp của Chính phủ có quy phạm pháp luật nhưng không được thẩm tra theo quy định của pháp luật hoặc chuyên viên của các vụ, đơn vị trong Văn phòng Chính phủ không tiếp thu ý kiến thẩm tra đúng đắn của Vụ Tổng hợp và Ban Xây dựng pháp luật.
- Hoạt động thẩm tra còn nhiều trùng lặp với thẩm định. Về bản chất, hoạt động thẩm định và thẩm tra khác nhau ở những điểm cơ bản sau:
+ Về chủ thể thực hiện: hoạt động thẩm định và thẩm tra do hai cơ quan khác nhau thực hiện.
+ Về phạm vi: phạm vi của hoạt động thẩm định rộng hơn thẩm tra. Khi thẩm định, cơ quan thẩm định tiến hành thẩm định dự thảo văn bản về cả nội dung và hình thức, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Còn giai đoạn thẩm tra chỉ xem xét nội dung văn bản.
+ Về nội dung: hoạt động thẩm định thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; sự phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo đối với hệ thống pháp luật, tính khả thi của dự thảo, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản... Còn nội dung thẩm tra chủ yếu xem xét đến tính chất chính trị của văn bản, tức những nội dung liên quan đến chủ trương, chính sách, đường lối của Đảng, Nhà nước, sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.
Tuy nhiên, các quy định về thẩm định, thẩm tra còn chung chung, khó xác định phạm vi dẫn đến thực tế thực hiện thẩm tra còn nhiều trùng lắp với
thẩm định. Ví dụ, những vấn đề về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và sự phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, thậm chí những vấn đề về ngôn ngữ, thể thức, kỹ thuật soạn thảo tuy đã được thẩm định nhưng đến giai đoạn thẩm tra vẫn được xem xét và chỉnh sửa nhiều.