- Chính phủ thông qua khi quá nửa thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành.
2.1.1Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ:
2. Thực trạng việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
2.1.1Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ:
Chính phủ:
Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ chủ yếu bao gồm các dự thảo nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; các dự thảo nghị định sửa đổi, bổ sung các nghị định đang có hiệu lực pháp luật; các dự thảo nghị định theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; và một số nghị quyết của Chính phủ về chủ trương, phương hướng chỉ đạo, điều hành trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước.
Chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định hàng năm của Chính phủ được các cơ quan tổ chức thực hiện như sau:
Đối với dự thảo nghị quyết, cơ quan, tổ chức, cá nhân đăng ký sáng kiến xây dựng nghị quyết của mình với Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp. Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp đưa danh mục đề nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về xây dựng nghị quyết vào Dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
Đối với dự thảo nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, sau khi Quốc hội thông qua luật, nghị quyết, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua pháp lệnh, nghị quyết và Chủ tịch nước công bố, Văn phòng Chính phủ có công văn gửi các Bộ, ngành, cơ quan có liên quan để đăng ký với Chính phủ danh mục văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, trong đó nêu rõ thời hạn trình Chính phủ xem xét, ban hành.
định đang có hiệu lực pháp luật, cơ quan chủ trì soạn thảo có công văn gửi Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp để đăng ký và đưa vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Ngoài ra, trong quá trình chỉ đạo, điều hành, Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ có thể yêu cầu các bộ, ngành phải xây dựng nghị định mới hoặc sửa đổi các nghị định đang có hiệu lực pháp luật – những yêu cầu này cũng được bổ sung vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
Trường hợp lĩnh vực quản lý nhà nước mới phát sinh chưa có luật, pháp lệnh điều chỉnh thì cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất với Chính phủ ban hành nghị định để điều chỉnh theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Sau khi tổng hợp dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định hàng năm do các cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất, Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ theo định kỳ ba tháng, sáu tháng và cả năm, gửi lấy ý kiến tham gia của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, sau đó trình Chính phủ quyết định. Chương trình này được Chính phủ xem xét, thông qua tại phiên họp thường kỳ cuối năm. Sau khi chương trình được Chính phủ thông qua, Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm gửi đến các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (nếu có dự thảo do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chuẩn bị) chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ để thực hiện.
Trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, việc lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các tổ chức, cơ quan, cá nhân hữu quan có vai trò hết sức quan trọng
vì nó là căn cứ chủ yếu cho việc hình thành chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ; tính khả thi của việc lập dự kiến sẽ quyết định tính khả thi của chương trình xây dựng văn bản; nội dung lập dự kiến sẽ tạo cơ sở ban đầu cho quá trình soạn thảo văn bản, do vậy cũng sẽ là yếu tố tác động đến quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, đảm bảo xây dựng một hệ thống pháp luật toàn diện, đồng bộ, khả thi, đáp ứng được các đòi hỏi của thực tiễn. Để thực hiện được vai trò quan trọng của việc lập dự kiến chương trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, việc lập dự kiến phải đảm bảo được các yêu cầu nhất định nhằm đảm bảo chất lượng của hoạt động này:
Thứ nhất, việc lập dự kiến phải cụ thể: dự kiến phải làm rõ loại văn bản cần ban hành, sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung chính, thời gian trình, các nguồn lực đảm bảo thi hành.
Thứ hai, phải đáp ứng và thể hiện được yêu cầu điều chỉnh trên thực tế. Thứ ba, việc lập dự kiến phải có tính khả thi: tính khả thi của việc lập dự kiến bao gồm khả năng hình thành nội dung văn bản và khả thi về mặt thời gian soạn thảo, trình văn bản. Văn bản được dự kiến phải là văn bản mà nội dung có thể soạn thảo được, không trái với các chính sách và pháp luật hiện hành của Đảng và Nhà nước, điều kiện nhân lực, tài chính và phương tiện của cơ quan soạn thảo có khả năng đáp ứng được yêu cầu của quá trình soạn thảo.
Thứ tư, việc lập dự kiến phải được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu, tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện các văn bản hiện hành, bao gồm các văn bản có liên quan trong quá trình áp dụng; phân tích các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội đã chín muồi, các yêu cầu của thực tiễn để đảm bảo văn bản được đề xuất đưa vào chương trình là văn bản đáp ứng được những yêu cầu
của thực tiễn, từ đó đề xuất những giải pháp về chính sách để giải quyết những yêu cầu này.
Có thể thấy, nếu việc lập dự kiến không được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu kỹ các vấn đề thực tiễn về sự cần thiết ban hành văn bản cũng như những nội dung được thể hiện trong văn bản thì có thể dẫn tới tình huống nội dung văn bản không phù hợp với thực tế do các mối quan hệ xã hội còn chưa hình thành đầy đủ, việc xây dựng văn bản không đảm bảo kế hoạch hoặc do cố gắng theo kịp kế hoạch mà việc soạn thảo không đảm bảo chất lượng.
Thứ năm, việc lập dự kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cần có sự tham gia của chuyên gia, các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân. Điều này xuất phát từ yêu cầu cần đảm bảo tính khoa học, tính khả thi của chính chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và của công tác soạn thảo văn bản cũng như chất lượng, nội dung của văn bản sẽ được ban hành mà sự tham gia của chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân cần phải được bắt đầu ngay từ giai đoạn lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ thông qua việc đề xuất sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và tham gia ý kiến đối với dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
Kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời với những quy định về lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã đáp ứng được yêu cầu kế hoạch hoá công tác lập pháp, lập quy, góp phần quan trọng nâng cao chất lượng soạn thảo từng văn bản, chủ động hơn trong việc hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, căn cứ vào những yêu cầu cần phải có của giai đoạn lập chương trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật của Chính phủ như trên đã phân tích nhằm đảm bảo chất lượng của hoạt động này, chúng ta thấy các quy định hiện hành về lập chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ và thực tiễn thực hiện các quy định này vẫn còn một số tồn tại, hạn chế.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 16 và khoản 3 Điều 18 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP thì trong đề nghị, kiến nghị xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ "phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm
vi điều chỉnh của văn bản, những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động kinh tế – xã hội; dự kiến thời gian trình văn bản; nguồn lực tài chính, nhân lực và các nguồn lực khác bảo đảm thi hành văn bản" và " Cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ cử đại diện để thuyết trình về những vấn đề liên quan đến đề nghị, kiến nghị của mình" trong cuộc họp để xem xét đề nghị, kiến nghị xây dựng nghị quyết,
nghị định của Chính phủ. Tuy nhiên, trên thực tế yêu cầu này thường chỉ áp dụng đối với đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, còn với các đề nghị, kiến nghị xây dựng nghị quyết, nghị định không được áp dụng triệt để. Các cơ quan, tổ chức được yêu cầu đăng ký dự kiến xây dựng nghị quyết, nghị định thường chỉ đăng ký tên, loại văn bản, thời gian trình Chính phủ theo mẫu sau:
STT Tên đề án Cấp trình Thời gian trình Ghi chú Thủ tướng Chín h phủ Chín h phủ Ban bí thư Bộ Chính trị 1. ...
Rõ ràng điều này đã gây hạn chế rất nhiều đến tiến độ và chất lượng văn bản sẽ được xây dựng vì chưa có sự quan tâm đúng mức tới mức độ chuẩn bị của đề án. Nội dung lập dự kiến sẽ tạo cơ sở ban đầu cho quá trình soạn thảo văn bản, chất lượng của việc lập dự kiến cũng sẽ quyết định việc văn bản có được ban hành và soạn thảo theo đúng chương trình hay không. Do đó, khi việc này không được quan tâm đúng mức sẽ dẫn đến hiện tượng các cơ quan khi tiến hành soạn thảo mới thấy khó khăn, bắt đầu đi tìm nội dung, suy nghĩ về chính sách, tìm cách giải quyết những vướng mắc với các lĩnh vực quản lý khác..., mà những điều này không thể dễ dàng làm ngay, do đó tiến độ hoàn thành văn bản theo dự kiến phần lớn không hoàn thành, phải hoãn đi hoãn lại, tình hình có khi kéo dài đến vài năm và cuối cùng là phải đưa ra khỏi chương trình. Đối với trường hợp đề xuất xây dựng nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, mặc dù việc phải xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết rõ ràng là cần thiết và bắt buộc phải làm theo quy định của pháp luật nhưng không có nghĩa những nội dung như quan điểm, những nội dung chính, dự báo tác động kinh tế – xã hội từ các quy định của văn bản... lại được phép bỏ qua.
Ngoài ra, hiện nay những nội dung như sự cần thiết ban hành văn bản, những quan điểm, nội dung chính của văn bản, dự báo tác động kinh tế xã hội... cũng không được đưa vào Dự kiến Chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ khi gửi lấy ý kiến các Bộ, ngành, do đó không huy động được sự tham gia của các Bộ, ngành đối với các vấn đề thuộc về quan điểm, chính sách đối với các vấn đề mà dự thảo văn bản điều chỉnh - điều này rất quan trọng vì sẽ hạn chế những tranh luận không cần thiết giữa các cơ quan quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực khi có sự mâu thuẫn, chồng chéo về
chức năng quản lý hoặc phát hiện những mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác trong quá trình soạn thảo. Những vấn đề chính này nếu được giải quyết ngay từ giai đoạn đầu của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ đẩy nhanh được tiến độ và chất lượng của các giai đoạn sau.
Kể từ năm 2004, tại phiên họp Chính phủ hàng tháng, Văn phòng Chính phủ đều có báo cáo tình hình soạn thảo, trình Chính phủ ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Các trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo trình không đúng thời hạn đã đăng ký đều được báo cáo tại phiên họp và Thủ tướng đã yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo phải báo cáo, giải trình. Tuy nhiên, trong báo cáo này của Văn phòng Chính phủ không bao gồm: các dự thảo nghị định hướng dẫn thi hành nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; các dự thảo nghị định theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; các dự thảo nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định đang có hiệu lực pháp luật; các dự thảo nghị quyết của Chính phủ. Điều này cho thấy, mặc dù Chính phủ đã rất quan tâm đến tính khả thi của chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chưa có những biện pháp hữu hiệu, triệt để nhằm giải quyết một cách hiệu quả nguyên nhân dẫn đến tình trạng chậm tiến độ và chất lượng dự thảo nghị quyết, nghị định do cơ quan chủ trì soạn thảo trình Chính phủ còn thấp.