phạm pháp luật của Chính phủ
3.1. Khái niệm quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ pháp luật của Chính phủ
Theo Đại từ điển tiếng Việt, quy trình là: "các bước phải tuân theo khi
tiến hành một công việc nào đó" 9, tr.1381. Trong pháp luật về văn bản quy
phạm pháp luật hiện hành không có định nghĩa về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng. Tuy nhiên, căn cứ vào khái niệm quy trình nói chung và các quy định của pháp luật hiện hành, chúng ta có thể thấy quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung là các bước, các thủ tục được quy định bởi văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm thống nhất hoá các hoạt động xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật, làm cho các chủ thể xây dựng và tham gia phải thực hiện đúng, đủ và nghiêm túc quy trình đó.
Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm nhiều loại: quy trình xây dựng Hiến pháp; quy trình xây dựng luật; quy trình xây dựng pháp lệnh; quy trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; quy trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; quy trình xây dựng văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Trong đó, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có thể được hiểu là những bước, những giai đoạn có mối liên kết chặt chẽ với nhau để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ được quy định trong các văn bản pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thống nhất hoá hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
3.2. Nội dung quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ pháp luật của Chính phủ
Trước khi phân tích các nội dung của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, cần nhận thấy việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp của Chính phủ phải có quy trình và tuân theo quy trình là vì:
Thứ nhất, việc tuân theo quy trình là điều kiện đảm bảo văn bản được ban hành có tính khoa học. Tính khoa học thể hiện trước hết ở chính quy trình đó, một quy trình khoa học, hợp lý là tiền đề quan trọng để xây dựng được những văn bản quy phạm pháp luật có tính khoa học. Đó sẽ là kết quả của cả quá trình nghiên cứu, đánh giá hệ thống pháp luật, tình hình thực hiện
pháp luật, yêu cầu của thực tiễn; là tổng hợp trí tuệ của các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn, các nhà quản lý... mà không chỉ là sản phẩm, ý chí một cá nhân hoặc tổ chức nào đó.
Thứ hai, việc tuân theo quy trình là điều kiện nâng cao tính khả thi của văn bản. Hiện nay, nhiều văn bản quy phạm pháp luật chưa đi vào đời sống, thiếu tính khả thi, hiệu quả kinh tế – xã hội thấp. Nguyên nhân là thiếu lý luận khoa học, thiếu sự tìm tòi sáng tạo, chưa nghiên cứu kỹ, sâu các quy luật vận động mang tính khoa học, chưa nghiên cứu để chuẩn bị các điều kiện có tính khải thi để thực hiện pháp luật, chưa phát huy được tính đồng thuận xã hội đối với nội dung văn bản... [15, tr.21]. Do đó, những nội dung phải thực hiện trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như cần làm tốt việc nghiên cứu, đánh giá tình hình thực tiễn, làm tốt việc lấy ý kiến các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân đối với dự thảo văn bản... sẽ là điều kiện để nâng cao tính khả thi của văn bản.
Thứ ba, việc thực hiện theo quy trình là đảm bảo tính khách quan, công khai, minh bạch của văn bản. Đã một thời gian dài, do thói quen xây dựng pháp luật "khép kín, cục bộ" nhằm bảo vệ lợi ích của ngành, lĩnh vực là một trong những nguyên nhân khiến việc xây dựng, ban hành văn bản thiếu tính khách quan; các tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thiếu thông tin (tiếp nhận thông tin và xử lý thông tin); các ý tưởng, quan điểm về xây dựng pháp luật chưa được công khai ở phạm vi lớn nhất nên không tạo điều kiện cho các nhà khoa học, các tổ chức, cá nhân tham gia vào nội dung văn bản... [15, tr.21]. Do đó, tính khách quan, công khai, minh bạch của văn bản chưa được đảm bảo, vì vậy, nếu việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ tuân theo quy trình, trong đó các nội dung cần thực hiện phải hạn chế đến mức thấp nhất cơ chế bảo vệ lợi ích cục bộ, tính khách quan, dân chủ, công khai phải
được tôn trọng sẽ là điều kiện đảm bảo cho văn bản được ban hành có tính khách quan, toàn diện.
Thứ tư, việc tuân thủ quy trình đảm bảo văn bản được ban hành có tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật nói chung. Các giai đoạn phải thực hiện trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động của văn bản... là điều kiện đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của văn bản.
Thứ năm, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tạo ra cơ chế phối hợp giữa các chủ thể, xác định rõ và tăng cường trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ bao gồm các bước khác nhau nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Việc xác định rõ giai đoạn bắt đầu của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có ý nghĩa quan trọng để từ đó có thể định rõ phạm vi trách nhiệm và sự liên kết giữa các chủ thể trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản, phát huy vai trò của các chủ thể trong quy trình này. Đồng thời, điều này cũng góp phần đảm bảo sự chỉ đạo và điều hành trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ để không bỏ qua những bước quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật.
Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ thể hiện sự phân công, phối hợp giữa các chủ thể trong quá trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua... dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tính khoa học của quy trình này thể hiện ở chỗ, quy trình này bao gồm rất nhiều công đoạn với sự tham gia
của rất nhiều chủ thể. Do đó, cần có sự liên kết giữa các công đoạn trong quy trình để đảm bảo sự phối kết hợp và thống nhất với nhau, vừa để đảm bảo tính khách quan, tính dân chủ, lại vừa bảo đảm tính tập trung và thống nhất ý chí trong quá trình chuyển hoá các vấn đề lý luận và thực tiễn thuộc ý chí của nhân dân, đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước, nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội thành các quy phạm pháp luật [7, tr.40]. Một quy trình khoa học, hợp lý là cơ sở để có được một sản phẩm có chất lượng tốt; việc thực hiện tốt mỗi giai đoạn của quy trình cũng sẽ tạo điều kiện để thực hiện tốt các bước tiếp theo và cho cả quy trình. Do đó, cần có một quy trình đầy đủ, đảm bảo có thể đáp ứng các yêu cầu cần có của một văn bản như tính khách quan, dân chủ, khả thi, tính thống nhất của hệ thống pháp luật..., nhưng cũng không nên thừa giai đoạn để tránh sự lãng phí về thời gian, vật chất, nhân lực một cách không cần thiết; đồng thời phải có cơ chế và biện pháp để đảm bảo thực hiện tốt mỗi giai đoạn của quy trình.
Ngoài ra, quy trình lập pháp còn thể hiện tính pháp lý ở chỗ phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể tham gia quy trình này được xác định một cách cụ thể. Các hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong quy trình này phải được tiến hành theo những nguyên tắc, quy định mang tính bắt buộc chung mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia đều phải tuân thủ. Đó là các nguyên tắc Đảng lãnh đạo, nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Việc tuân thủ hài hoà nguyên tắc này bảo đảm cho các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành sát với thực tế, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, đồng thời tạo sự thống nhất cao trong hệ thống pháp luật và tính khả thi của các quy phạm.
Có thể thấy, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng về mặt
hình thức là cả một "dây chuyền công nghệ" của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật bao gồm những hoạt động mang tính kế tiếp và bổ trợ cho nhau; thực hiện tốt, có chất lượng công đoạn trước tạo tiền đề, điều kiện thuận lợi để thực hiện tiếp các công đoạn sau. Việc hoàn thiện quy trình là một trong những điều kiện quan trọng nhất để đem đến sản phẩm là các văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng cao.
Chương 2