Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương theo quy định của pháp luật hiện hành

TẠP CHÍ tint TMlW QUY TRÌNH XÂY DƯNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA Cơ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH • NGƠ TUYẾT MAI TĨM TẮT: Bài viết giới thiệu góc nhìn tổng quan quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật quan nhà nước ỏ địa phương, từ nêu điểm vướng mắc, khó khăn trình thực Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật hành đề xuất số giải pháp, kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định Luật Từ khóa: văn quy phạm pháp luật, quan nhà nước, quy định pháp luật Đặt vấn đề Ngày 22 tháng năm 2015, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) Quốc hội thức nhân nút thơng qua, sau thời gian thực hiện, Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành VBQPPL ban hành vào ngày 18 tháng năm 2020 Đây sở pháp lý quan trọng việc quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành VBQPPL cấp nói chung hoạt động quản lý điều hành địa phương nói riêng Điều Luật Ban hành VBQPPL trao cho Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp có thẩm quyền ban hành VBQPPL nghị quyết, uỷ ban nhân dân (UBND) cấp có thẩm quyền ban hành VBQPPL định 22 SỐ3-Tháng 2/2022 Quy định pháp luật hành quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL quan nhà nước địa phương 2.1 Quy trình xây dựng, ban hành nghị hội đồng nhân dân cấp Hoạt động xây dựng, ban hành nghị HĐND cấp tỉnh quy định cụ thể từ Điều 111 đến Điều 126 Luật So với Luật năm 2015 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 mang nhiều điểm hơn, chi tiết Thứ nhất, trường hợp nghị quy định nội dung khoản 1, khoản 2, khoản Điều 27 Luật năm 2015 áp dụng Điều 111, 117, 119, 120, 121, 122 Luật năm 2015 (một số nội dung sửa đổi, bổ sung Luật năm 2020) Đầu tiên, quan tham mưu xây dựng nghị LUẬT có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng nghị trình UBND tỉnh để trình Thường trực HĐND tỉnh định Sau Thường trực HĐND tỉnh châp thuận, quan chủ trì soạn thảo thực việc xây dựng dự thảo nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đôi với dự thảo Nghị theo quy định Điều 120 Luật Trên sở ý kiến quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, quan soạn thảo nghiên cứu, tổng hợp (giải trình tiếp thu khơng tiếp thu ý kiến góp ý) để chỉnh lý, hồn thiện dự thảo Cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị đến sở Tư pháp để thẩm Sau đó, quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hồn thiện dự thảo nghị trình UBND tỉnh để chuyển đến thành viên ƯBND chậm nhát 03 ngày làm việc trước ngày UBND tỉnh họp Thứ hai, trường hợp nghị quy định nội dung khoản 4Điều 27 Luật 2015 (biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp điều kiện phát triển kinh tế - xã hội địa phương, tức sách đặc thù tỉnh) áp dụng Điều 111 đến Điều 122 Luật năm 2015 (một số nội dung sửa đổi, bổ sung Luật năm 2020) để tham mtíu ban hành theo quy trình bao gồm hai giai đoạn Giai đoạn thứ lập đề nghị xây dựng nghị (từ Điều 111 đến Điều 117 Luật) Cơ quan tham mưu xây Ị dựng nghị có trách nhiệm lập đề nghị xây ' dựng nghị quyết, trọng đến nội dung sách, thủ tục hành sách thực đánh giá tác động sách theo nội dung Điều Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ivà khoản Điều Nghị định số 154/2020/NĐ-CP trial đoạn thứ hai xây dựng dự thảo nghị Sau Thường trực HĐND tỉnh châp thuận, quan chủ trì soạn thảo tham mưu xây dựng dự (hảo theo quy trình tương tự Xây dựng, ban hànhnghị HĐND cấp huyện quy định từ Điều 133 đến Điều 137 Luật, gồm bước: (1) Soạn thảo nghị quyết, tổ chức lấy ý kiến dự thảo nghị quyết; (2) Thẩm định dự thảo nghị quyết; (3) Xem xét, định trình HĐND dự thảo nghị quyết; (4) Thẩm tra dự thảo nghị quyết; (5) Thông qua dự thảo nghị Nghị HĐND câp huyện HĐND cấp xã ban hành trải qua thủ tục lập đề nghị Quy trình xây dựng, ban hànhnghị HĐND cấp xã quy định cụ thể Điều 142 Điều 143, phải trải qua hai khâu soạn thảo xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết, thủ tục đơn giản nhiều so với nghị HĐND câp tỉnh HĐND cấp huyện 2.2 Quy trình xây dựng, ban hành định uỷ ban nhân dân cấp Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành định UBND câp tỉnh quy định cụ thể Chương IX, từ Điều 127 đến Điều 132 Luật Ban hành VBQPPL, bao gồm bước sau đây: (1) Lập đề nghị xây dựng định (2) Xem xét, kiểm tra đề nghị; (3) Chủ tịch UBND tỉnh thông qua đề nghị; (4) Soạn thảo định; (5) Lấy ý kiến dự thảo định; (6) Thẩm định dự thảo định; (7) UBND xem xét, thông qua dự thảo định; Chủ tịch UBND cấp tỉnh ký ban hành Tương tự quy trình ban hành nghị HĐND tỉnh, xây dựng định UBND tỉnh, chủ thể phải tiến hành hoạt động lập đề nghị Chủ thể có trách nhiệm đề nghị quan chuyên môn thuộcUBND câp tỉnh chủ tịchUBND cấp huyện Trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành định UBND cấp huyện gồm bước sau: (1) Soạn thảo định; (2) Lấy ý kiến dự thảo định; (3) Thẩm định dự thảo định; (4) UBND xem xét, thông qua dự thảo định; Chủ tịch UBND câp huyện ký ban hành (Điều 138 Điều 139 Luật) Quy trình ban hành định UBND cấp xã trải qua hai giai đoạn soạn thảo xem xét, thông qua ban hành văn Thực trạng quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật quan nhà nước địa phương Trong năm gần đây, hoạt động ban hành VBQPPL quyền địa phương có bước chuyển quan trọng, số lượng chát lượng văn ngày nâng cao Theo số liệu Bộ Tư pháp, năm 2019, địa phương ban hành 3.556 văn cấp tỉnh (tăng 6,3%), 1.074 văn cấp huyện (giảm gần 34%) 3.524 văn cấp xã (giảm 57%) Như vậy, số SỐ - Tháng 2/2022 23 TẠP CHÍ CƠNG THƯƠNG lượng VBQPPL ban hành tiếp tục giảm mạnh, nhát câp huyện cấp xã, phù hợp với quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Đến năm 2020, số lượng VBQPPL HĐND UBND cấp ban hành có dấu hiệu giảm đáng kể, cụ thể 7.255 văn (giảm 900 văn so với năm 2019 8.155 văn ban), Nhìn chung, quan nhà nước địa phương coi trọng, quan tâm sâu sắc đến công tác ban hành VBQPPL xem hoạt động "nịng cơt" đơi với tồn vận hành máy nhà nước địa phương, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL tiến hành theo quy định pháp luật Đội ngũ cán làm công tác ban hành VBQPPL câp (khoảng 11.342 người) nhìn chung đáp ứng trình độ chun mơn nghiệp vụ Công tác thẩm định, thẩm tra hướng dẫn thực hiện, đôn đốc, kiểm tra thường xuyên nên quan, đơn vị thực nghiêm túc Việc lấy ý kiến cho dự thảo nghị quyết, định ngày trọng Bên cạnh kết đạt được, trình triển khai thi hành Luật Ban hành VBQPPL sơ khó khăn, bât cập khiến cho quy trình xây dựng, soạn thảo, ban hành VBQPPL quyền địa phương phức tạp thời gian kéo dài Thứ nhất, khó khăn, vướng mắc q trình đề nghị xây dựng ván quy phạm pháp luật Hiện số quan soạn thảo địa phương chưa tuân thủ nghiêm túc bước lập đề nghị xây dựng nghị Theo số liệu sở Tư pháp tỉnh Thái Nguyên, "có nơi chưa thực chủ động việc đề xuất, xây dựng chế sách, văn pháp luật thuộc trách nhiệm quản lý ngành, đơn vị; số bước xây dựng VBQPPL thực lúng túng, hiệu cơng tác chưa cao" Tại Bạc Liêu, "khơng trường hợp, nhiều lý cần ban hành sách sớm gấp, quan giao nhiệm vụ soạn thảo thực không quy định thời hạn Nhiều báo cáo đánh giá tác động sách sơ sài chủ yếu sử dụng phương pháp đánh giá định tính Ý kiến đối 24 SỐ3-Tháng 2/2022 tượng chịu tác động phần đánh giá tác động mờ nhạt, chưa nói khơng lây ý kiến đối tượng chịu tác động Các quan, ban ngành lây ý kiến nhận thức mơ hồ trách nhiệm mình, trả lời theo kiểu hình thức, chiếu lệ cho xong Nhiều địa phương cho nghị HĐND cấp tỉnh quy định biện pháp tổ chức thi hành văn cấp trên, khơng quy định sách mới, phải lập đề nghị xây dựng văn bản, làm hạn chế khả phản ứng nhanh quyền địa phương đơi với vấn đề cấp bách xã hội Quy định đẩy quan soạn thảo vào tình trạng "đơi phó" phải thực quy định Bên cạnh đó, bước lập đề nghị xây dựng định UBND câp tỉnh gặp phải tình trạng tương tự Có văn thực bước soạn thảo, lấy ý kiến góp ý gửi thẩm định chưa lập đề nghị xây dựng định Từ dẫn đến việc Sở Tư pháp phải làm văn trả hồ sơ yêu cầu thực lại theo trình tự, thủ tục quy định Luật, nhiều đề nghị xây dựng dự thảo VBQPPL địa phương rập khn, máy móc, nặng nhiều hình thức Thứ hai, khó khăn, vướng mắc việc soạn thảo văn quy phạm pháp luật Phải thẳng thắn thừa nhận thực tê trình độ lực cơng tác cán bộ, công chức địa phương hạn chế nên số văn quyền địa phương cấp huyện, xã ban hành thường chép, nhắc lại thừa hành theo văn cấp Ớ Thừa Thiên Huế có tình trạng quan soạn thảo "chưa thực đầu tư lớn thời gian, nghiên cứu chưa sâu dẫn tới việc soạn thảo VBQPPL đạt chất lượng chưa cao" Bên cạnh nhiệm vụ quan trọng tiến hành soạn thảo VBQPPL khảo sát đánh giá thực trạng quan hệ xã hội địa phương liên quan đến dự thảo; thu thập xử lý thông tin, tư liệu có liên quan đến dự thảo Tuy nhiên, thực tế, nhiều hoạt động không quan tâm mức cịn nặng tính hình thức Khơng trường hợp thiêu nhân lực kinh phí mà việc khảo sát, thu thập sơ' liệu bị coi nhẹ làm tắt khâu LUẬT Thứ ba, khó khăn, vướng mắc hoạt động lấy ý kiến xây dựng văn quy phạm pháp luật Hiện cịn sơ' quan chủ trì soạn thảo Thứ nhất, việc lập đề nghị xây dựng, ban hành VBQPPL HĐND cấp tỉnh, pháp luật cần chưa nhận thức đầy đủ tầm quan trọng việc lấy ý kiến đánh giá, cách thức lây ý kiên chưa hiệu quả, thiếu công khai, minh bạch, nội dung lấy ý kiến chưa xác, tiếp thu ý kiến quan việc tập hợp đề xuất dự thảo kế hoạch, trách nhiệm quan việc khơng hồn thành kế hoạch đề cần thiết phải ban hành hệ thống quy định pháp lý chặt phản hồi cịn tùy nghi Ngồi đơi với khâu phôi hợp lấy ý kiến cấp, ngành liên quan đốì tượng chịu tác động trực tiếp văn chưa hiệu Ví dụ địa bàn tỉnh Hà Tĩnh, cịn tình trạng “việc tổ chức lây ý kiến đôi tượng chịu tác động văn chưa đảm bảo thời gian lấy ý kiến việc đăng tải cổng thông tin điện tử tỉnh” Thứ tư, khó khăn, vướng mắc việc thẩm tra, thẩm định VBQPPL Sô VBQPPL địa phương ban hành chưa qua thẩm định nhiều điển thành phơ Hồ Chí Minh, năm 2017 qua rà sốt có 728 VBQPPL HĐND, UBND cịn hiệu lực phát có 52 VBQPPL có dấu hiệu vi phạm, việc vi phạm lớn văn không thẩm định, không lấy ý kiến đối tượng điều chỉnh trước ban hành Còn tồn trường hợp nội dung thẩm định phần lớn thể thức, kỹ thuật trình bày mà chưa sâu phân tích nội dung văn Tại Thủ đô Hà Nội có xảy tình trạng dự thảo VBQPPL thẩm tra Ban HĐND thành phô' cịn mang tính chung chung, khái qt, chưa có lý giải cụ the cho ý kiến thẩm tra Do vậy, thẩm định, thẩm tra có định UBND nghị HĐND ban hành bộc lộ nhiều sai sót Một vài đề xuất nhằm khắc phục chẽ để quan dễ dàng thực đồng thời nâng cao ý thức, trách nhiệm đô'i với việc đảm bảo kế hoạch đề Bên cạnh đó, theo quy định Luật năm 2015, UBND tỉnh xây dựng Chương trình ban hành định UBND tỉnh chuẩn bị dự thảo UBND tỉnh Tuy nhiên, quy định khiến cho công tác ban hành văn địa phương thiếu tính kê hoạch, ảnh hưởng đến tiến độ văn Vì vậy, cần phải bổ sung quy định lập Chương trình ban hành VBQPPL hàng năm quyền cấp tỉnh Thứ hai, giai đoạn soạn thảo dự thảo VBQPPL, pháp luật chưa quy định có cần thành lập Tổ soạn thảo dự thảo nghị HĐND cấp tỉnh hay không, thiết nghĩ cần quy định rõ Luật trường hợp nhât thiết phải thành lập Tổ soạn thảo chuyên làm nhiệm vụ soạn thảo dự thảo VBQPPL Pháp luật nên quy định việc thành lập tổ soạn thảo trường hợp dự thảo phức tạp liên quan đến nhiều ngành phối hợp quản lý, tổ chức thực đất đai, xây dựng, thương mại Đây giải pháp nhằm phát huy trí tuệ tập thể, hạn chế việc cán phải kiêm nhiệm nhiều công việc, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm sang ngành khác, đơn vị khác Bên cạnh đó, nên quy định rõ trường hợp nghị HĐND, định UBND bắt buộc phải lấy ý kiến đóng góp đối tượng chịu tác động trực tiếp, nhằm tránh tình trạng lấy ý kiến tùy nghi Luật phải xác định rõ trách nhiệm quan, tổ chức trình lấy ý kiến, bổ sung quy định nguyên tắc lấy ý kiến đóng góp việc lây ý kiên phải tiến hành liên tục, đủ đôi tượng Thứ ba, đô'i với hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL cần quy định cụ thể giá trị pháp lý báo cáo thẩm định quan tư pháp nhằm làm sở cho việc tiếp thu ý kiến thẩm định, quy định khó khăn, vướng mắc quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật địa phương Để khắc phục mặt hạn chế, tồn đồng thời phát huy ưu điểm đạt được, tác giả xin đề xuất số kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng VBQPPL quan nhà nước địa phương ban hành bốì cảnh quy định cụ thể vai trò, trách nhiệm SỐ Tháng 2/2022 25 TẠP CHÍ CƠNG THƯƠNG quan soạn thảo phải có trách nhiệm giải trình vấn đề tiếp thu khơng tiếp thu ý kiến thẩm định quan tư pháp Thứ tư, cần hoàn thiện quy định Luật trách nhiệm chủ thể tham gia vào quy trình ban hành VBQPPL Hiện pháp luật quy định nội dung song chưa cụ thể, thiếu cứng rắn, dẫn đến tâm lý coi nhẹ nhiệm vụ Nên có chế tài đủ mạnh để “răn đe” chủ thể có liên quan khơng thực tốt công việc giao thông qua hình thức như: đánh giá kết thi đua cá nhân, đánh giá xếp loại chất lượng công chức Thứ năm, nâng cao lực đội ngũ công chức tham gia vào hoạt động xây dựng VBQPPL địa phương nhiều cách thức Trước tiên, cần hoàn thiện hệ thông chức danh tiêu chuẩn theo ngạch, bậc phù hợp với yêu cầu chuyên môn đối tượng Xây dựng chế độ đãi ngộ đặc thù, ngồi trả lương theo thang bậc trả phụ cấp nghề nghiệp theo sản phẩm, kết đầu Tiếp đó, cần trọng bồi dưỡng nghiệp vụ, tập huân lớp kỹ xây dựng sách, đánh giá tác động sách, kỹ soạn thảo, kỹ thẩm định, thẩm tra , hay nội dung quản lý phát sinh đời sống thực tiễn Thứ sáu, đảm bảo nguồn lực tài cho hoạt động xây dựng VBQPPL, cần phân bổ hợp lý kinh phí cấu ngân sách địa phương, ưu tiên hoạt động bồi dưỡng nghiệp vụ cán công chức, hoạt động khảo sát thực tiễn địa phương, trang thiết bị phương tiện làm việc cần thiết , tránh tình trạng chi nhỏ giọt khơng đủ chi thiếu cứ, lãng phí tài sản Nhà nước ■ TÀI LIỆU TRÍCH DẪN VÀ THAM KHẢO: Quốc hội (2015), Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Quốc hội (2020), Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 Quốc hội (2015), Luật Tổ chức quyền địa phương Chính phủ (2016), Nghị định sô 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết số điều vù biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Chính phủ (2020), Nghị định sô' 154/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung sô'điều Nghị định sô 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết sô điều biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp Báo cáo tổng kết công tác ngành Tưpháp năm 2020 Bộ Tư pháp (2020), Báo cáo tổng quan công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật thi hành pháp luật giai đoạn 2016-2020 Bộ Tưpháp (2020), Báo cáo thống kê kết xây dựng, ban hành VBQPPL năm 2020 Hoàng Minh Tuyên (2017), Nâng cao chất lượng VBQPPL quyền địa phương giai đoạn nay, HàNội, tr.38 10 Ngọc Mai Hoàng Quý (2017) TP Hồ Chí Minh: Nhiều văn quy phạm pháp luật không qua thẩm định Báo Pháp luật, https://baophapluat.vn/tp-hcm-nhieu-van-ban-quy-pham-phap-luat-khong-qua-tham-dinhpost249916.html 11 Đỗ Phương Trang (2021), Ban hành VBQPPL cùa quyền thành phô Hà Nội, thực trạng giải pháp 12 Thuỷ Phương (2011), 05 năm thực Luật Ban hành văn bân quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế https://stp.thuathienhue.gov.vn/ ?gd=12&cn=148&tc=101 13 Hải Giang (2019), Một số hạn chế công tác xây dựng VBQPPL, http://tuphap.hatinh.gov.vn/nghien-cuuva-trao-doi/seo/mot-so-han-che-trong-cong-tac-xay-dung-van-ban-qppl-3508 26 Số - Tháng 2/2022 LUẬT 14 Kim Phượng (2019), Ban hành văn quy phạm pháp luật - Thực trạng giải pháp, https://www.baobaclieu.vn/phap-luat/ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat-thuc-trang-va-giai-phap-60559.html 15 Vũ Thị Lệ Hằng (2020), Cơng tác xây dựng VBQPPL góp phần quan trọng vào việc hồn thiện thể chế, chế, sách phục vụ đổi mới, phát triển, kinh tế-xã hội địa phương, sở Tưpháp Thái Nguyên Ngày nhận bài: 10/1/2022 Ngày phản biện đánh giá sửa chữa: 10/2/2022 Ngày chấp nhận đăng bài: 20/2/2022 Thông tin tác giả: ThS NGÔ TUYẾT MAI Giảng viên Khoa Pháp luật Hành - Nhà nước Trường Đại học Luật Hà Nội PROCEDURES FOR LOCAL STATE AGENCIES CONSTRUCTION AND PROMULGATION OF LEGAL DOCUMENTS UNDER CURRENT LAW • Master of law NGO TUYET MAI Lecturer of the Faculty of Administrative - state Law Hanoi Law University ABSTRACT: The article introduces an overview of local state agencies' construction and promulgation of legal documents, pointing out obstacles and difficulties in implementing the Law on promulgation of legal documents and propose some solutions and recommendations to amend and supplement the provisions of the Law Keywords: legal documents, state agencies, legal provisions SỐ - Tháng 2/2022 27 ... ký ban hành (Điều 138 Điều 139 Luật) Quy trình ban hành định UBND cấp xã trải qua hai giai đoạn soạn thảo xem xét, thông qua ban hành văn Thực trạng quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp. .. chung, quan nhà nước địa phương coi trọng, quan tâm sâu sắc đến công tác ban hành VBQPPL xem hoạt động "nịng cơt" đơi với tồn vận hành máy nhà nước địa phương, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL... huyện 2.2 Quy trình xây dựng, ban hành định uỷ ban nhân dân cấp Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành định UBND câp tỉnh quy định cụ thể Chương IX, từ Điều 127 đến Điều 132 Luật Ban hành VBQPPL,