Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua ví dụ thành phố Hà Nội

4 còn tồn tại một số hạn chế, bất cập, đòi hỏi phải nghiên cứu giải quyết, cụ thể là: - Chương trình xây dựng văn bản được xây dựng chưa căn cứ vào thứ tự ưu tiên, vào tính đồng bộ của h

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIÁO DỤC

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIÁO DỤC

1

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 3 Chương 1 10 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM 10 PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM 10 PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN 10 1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 10 Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 (gọi tắt

là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương) [16, tr 40] "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” .10 1.2 Cơ sơ pháp lý của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân 13

1.2.1 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật 13 1.2.2 Hình thức văn bản quy phạm pháp luật 18 1.2.3 Thể thức văn bản quy phạm pháp luật 20 1.2.4 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật 21 1.2.5 Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật 23

Chương 2 34 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO, BAN HÀNH VĂN BẢN 34 QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, 34

UỶ BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 34 2.1 Mục tiêu chính của công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật 34

2

2.1.1 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật góp phần tăng

cường quản lý xã hội bằng pháp luật 34

2.1.2 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật góp phần đổi mới cơ chế quản lý 35

2.2 Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Thành phố Hà Nội 37

2.2.1 Một số ưu điểm 37

2.2.2 Một số tồn tại 40

2.3 Nguyên nhân của những tồn tại trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Thành phố Hà Nội thời gian qua 67

2.3.1 Tính lệ thuộc vào nhau của các cấp chính quyền 67

2.3.2 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương nói riêng quá phức tạp 68

2.3.3 Chưa có một khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân" chuẩn và mang tính khoa học 69

2.3.4 Công tác xây dựng Chương trình và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa nhận được sự quan tâm đúng mức của lãnh đạo Thành phố 70

2.3.5 Trình độ pháp lý của cán bộ tham gia soạn thảo văn bản còn hạn chế 71

Chương 3 72

MỘT SỐ GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG 72

SOẠN THẢO, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 72

TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 72

3.1 Một số giải pháp cơ bản 72

3.1.1 Thực hiện đúng trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản 72

3.1.2 Thường xuyên thực hiện rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành 76

3

3.1.3 Tổ chức tốt việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật

77

3.2 Một số kiến nghị cụ thể 79

3.2.1 Đối với các cơ quan nhà nước ở Trung ương 79

3.2.2 Đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương 88

KẾT LUẬN 93

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 95

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Chính sách đổi mới, mở cửa, hội nhập do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh đạo đã tạo ra những cơ hội phát triển nhanh chóng cho đất nước ta và đã thu được những thành tựu to lớn trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội Cùng với những thuận lợi cơ bản đó, chúng ta cũng gặp không ít những khó khăn, thách thức đòi hỏi phải có sự nhận thức đầy đủ và phải có những biện pháp phát huy hơn nữa vai trò của tất cả các yếu tố bảo đảm sự phát triển bền vững của đất nước, trong đó pháp luật được xem là một trong những yếu tố đặc biệt quan trọng

Xuất phát từ tình hình đó, vấn đề nâng cao chất lượng, xác lập trật tự kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy, đưa công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng vào nề nếp được đặt ra như một nhu cầu có tính thời sự, đã và đang thu hút sự quan tâm của nhiều người, nhiều giới, nhất là những nhà lãnh đạo quản lý, những người làm công tác pháp luật

ở nước ta hiện nay Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là ở địa phương vẫn

4

còn tồn tại một số hạn chế, bất cập, đòi hỏi phải nghiên cứu giải quyết, cụ thể là:

- Chương trình xây dựng văn bản được xây dựng chưa căn cứ vào thứ

tự ưu tiên, vào tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, vào tính khả thi của văn bản, dẫn đến trên thực tế, những văn bản cần thiết lại chưa được ban hành, hoặc có những văn bản cần được ban hành trước nhưng lại ban hành sau;

- Việc định hướng chính sách của văn bản chưa được xác định trước dẫn đến lúng túng trong quá trình soạn thảo, gây nên lãng phí nhất định, ảnh hưởng chất lượng dự thảo và tiến độ soạn thảo; mặt khác, dẫn đến tình trạng ra đời một

số văn bản không khả thi, chưa thực sự phục vụ cho quản lý và phát triển;

- Văn bản được ban hành chất lượng chưa cao;

- Chưa có sự tham gia tích cực của người dân vào quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; chưa thực sự coi trọng việc tổ chức lấy

ý kiến của tổ chức, cá nhân; không tiến hành đánh giá tác động kinh tế - xã hội của văn bản trước và sau khi ban hành; dẫn đến tình trạng văn bản hoặc không phù hợp với thực tế, hoặc thiếu nguồn lực (tài chính, con người) để thực hiện, hoặc vừa mới ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung;

- Chất lượng góp ý, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa cao do hình thức phối hợp, công tác tổ chức góp ý, thẩm định chưa tốt nên ảnh hưởng tới chất lượng của hoạt động góp ý, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật;

- Hệ thống văn bản chồng chéo, văn bản của cơ quan cấp dưới sao chép văn bản của cơ quan cấp trên, nội dung văn bản mâu thuẫn; nhiều tầng nấc, nhiều chủ thể ban hành, nhiều hình thức văn bản dẫn đến việc áp dụng văn bản khó khăn

5

Tình hình thực tế cho thấy tính cấp thiết của việc phải nghiên cứu một cách cơ bản, toàn diện về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương Việc nghiên cứu để làm rõ các vấn đề lý luận về văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, xây dựng cơ sở khoa học cho việc đánh giá thực trạng hiệu quả pháp luật của chính quyền địa phương và tìm ra những giải pháp đúng đắn, phù hợp để từng bước nâng cao hiệu quả pháp luật trong những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể hiện nay, góp phần vào việc thực hiện thắng lợi mục tiêu ổn định và phát triển đất nước mà Đảng, nhà nước ta đã đề ra trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa không những có ý nghĩa về mặt khoa học mà còn có ý nghĩa về mặt thực tiễn Vì lẽ đó, vấn đề hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua ví dụ thành phố Hà Nội được chọn làm

đề tài nghiên cứu của luận văn thạc sỹ luật học này

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Pháp luật và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được nhiều nhà nghiên cứu lý luận và hoạt động thực tiễn trong và ngoài nước tiếp cận nghiên cứu ở những góc độ khác nhau ở nước ta, vấn đề pháp luật và hoạt động xây dựng pháp luật đã được đặt ra để nghiên cứu và bước đầu đưa vào giảng dạy ở một số cơ sở đào tạo luật trong những năm gần đây Một số sách, báo pháp lý đã đề cập vấn đề này như: Kỹ thuật lập pháp, Nhà xuất bản pháp lý năm 1985 (Phan Mạnh Hân chủ biên); Những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật, Nhà xuất bản Khoa học xã hội năm 1993 (Giáo sư Tiến sỹ Đào Trí Úc chủ biên); Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản của Trường đại học Luật Hà Nội, Nhà xuất bản Công an nhân dân năm 1998; Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2004; Sổ tay

6

hướng dẫn rà soát và hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, Dự án VIE/98/2001 của Bộ Tư pháp; Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, Dự án VIE/94/2003 của Bộ Tư pháp; Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số tháng 9/2003 (chuyên đề về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật); Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số tháng 5/2004 (chuyên đề về kiểm tra

và xử lý văn bản quy phạm pháp luật); Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp năm 2005; Nâng cao hiệu quả pháp luật Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Luận án Tiến sỹ luật học của Nguyễn Minh Đoan (2001); Cơ chế điều chỉnh pháp luật Việt Nam - Luận án Tiến sỹ luật học của Nguyễn Quốc Hoàn (2002); Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay - Luận án Tiến sỹ luật học của Đỗ Ngọc Hải (2003)

Tuy nhiên, các công trình này mới chỉ nghiên cứu về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung, cho dù cũng đã có sự tổng kết, đánh giá về việc xây dựng, thực hiện các văn bản trong thực tiễn, trên cơ sở

đó đề xuất những biện pháp khắc phục, nhưng cũng mới nêu lên một số nét lớn, mang tính định hướng ở tầm vĩ mô toàn quốc mà chưa đi sâu vào giải quyết những vướng mắc xuất phát từ đặc thù của chính quyền địa phương, đặc biệt là ở các đô thị lớn như Thủ đô Hà Nội

Tiếp thu có chọn lọc, luận văn này nghiên cứu một cách có hệ thống hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua ví dụ Thành phố Hà Nội

3 Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu

Mục đích:

Luận văn có mục đích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm

7

pháp luật của chính quyền địa phương, từ đó xây dựng cơ sở khoa học cho việc đánh giá thực trạng, xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, cụ thể là của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay

Nhiệm vụ:

Để thực hiện mục đích đã nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau đây:

* Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực (01/4/2005);

* Nghiên cứu tổng quan về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay để khẳng định những bước phát triển, những ưu điểm cần phát huy, đồng thời tìm ra những hạn chế, nhược điểm và nguyên nhân dẫn đến thực trạng đó;

* Đề xuất phương hướng, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội trong giai đoạn tới

Phạm vi nghiên cứu:

Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương là phạm trù có nội hàm rộng Trong phạm vi đề tài đã chọn, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu, đánh giá hoạt động này qua hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cụ thể của Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội và xác định những phương hướng, giải

8

pháp cơ bản để hoàn thiện công tác này nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đô thị thời kỳ hội nhập

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin

và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật; quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng

Phương pháp luận trong nghiên cứu là phương pháp duy vật biện chứng của triết học Mác - Lênin Luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu

cụ thể như: Phương pháp khảo sát, phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê

9

5 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách tương đối toàn diện, có hệ thống về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương và xác định những phương hướng, giải pháp

cơ bản để hoàn thiện công tác này ở một địa bàn cụ thể - Thành phố Hà Nội

Từ đó nâng cao nhận thức, trách nhiệm chỉ đạo của các cơ quan Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội đối với hoạt động này, góp phần đưa công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng vào nề nếp

- Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo trong công tác chỉ đạo hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương khác có điều kiện kinh tế - xã hội tương tự như Thành phố Hà Nội

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về văn bản quy phạm pháp luật và

hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

Chương 2: Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội

Chương 3: Một số giải pháp và kiến nghị nâng cao chất lượng soạn

thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn Thành phố Hà Nội

10

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN 1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 (gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương) [16, tr 40] "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình

tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua tháng 12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005 (gọi tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương), khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được hiểu như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản

do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”

Từ hai định nghĩa nêu trên, có thể nêu đặc trưng về mặt pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật là :

- Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản do cơ quan nhà nước

có thẩm quyền ban hành Điều đó có nghĩa là chỉ các văn bản do cơ quan

11

nhà nước ban hành mới là văn bản quy phạm pháp luật Các văn bản không

do cơ quan nhà nước ban hành thì về nguyên tắc không phải là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Văn bản của Mặt trận Tổ quốc, hương ước làng xã) Ngược lại, không phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nước ban hành đều là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Thông cáo của Quốc Hội, Quyết định của

Sở Nội vụ) Đồng thời, cá biệt có văn bản do một hoặc nhiều bên là tổ chức

xã hội ban hành nhưng vẫn là văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Văn bản liên tịch giữa một cơ quan nhà nước với một tổ chức chính trị - xã hội, như: Mặt trận Tổ quốc, Đoàn thanh niên hoặc Trung ương Hội phụ nữ Việt Nam)

Mặt khác, không phải bất kỳ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ các cơ quan nhà nước được luật quy định mới có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam, hệ thống cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trong đó, Luật quy định rõ cơ quan nào có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành văn bản dưới tên gọi như thế nào ở mỗi giai đoạn khác nhau, Nhà nước có thể quy định khác nhau về các

cơ quan được phép ban hành văn bản quy phạm pháp luật Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta được ban hành lần đầu tiên vào năm 1996

và được sửa đổi, bổ sung năm 2002 Khác với Luật năm 1996, Luật năm 2002 không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các cơ quan trực thuộc Chính phủ

- Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử sự chung

Khác với quyết định hành chính hay bản án đơn lẻ, văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản có chứa đựng các quy tắc áp dụng cho nhiều chủ

12

thể Mặc dù, mỗi văn bản quy phạm pháp luật có giới hạn chủ thể riêng nhưng chủ thể phải thực hiện văn bản quy phạm pháp luật là chủ thể không xác định, không cụ thể, rõ ràng mà rất trừu tượng Khi có sự kiện pháp lý xảy ra mới xác định chủ thể Các văn bản áp dụng pháp luật, mặc dù cũng chứa đựng các quy tắc xử sự nhưng không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì đó là các quy tắc xử sự cá biệt cho từng chủ thể xác định (ví dụ: Bản án của Tòa án nhân dân) Các văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhưng không chứa đựng các quy phạm pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật

- Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trên thực tế

Nếu như một văn bản áp dụng pháp luật, ví dụ: một quyết định hành chính, chỉ được áp dụng một lần trên thực tế cho một tình huống và điều kiện

cụ thể và sau mỗi lần áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra Sau mỗi lần áp dụng, văn bản quy phạm pháp luật không mất đi hiệu lực Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ Rất ít trường hợp một văn bản quy phạm pháp luật tự quy định trường hợp hết hiệu lực

- Văn bản quy phạm pháp luật được tuân thủ và được thực hiện bởi

sự cưỡng chế nhà nước

Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm pháp luật thông qua việc áp dụng các chế tài Như vậy, bất luận là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản nào thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện một cách đầy đủ

13

Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa “quy phạm pháp luật” hay không cần đặc biệt chú ý đến các đặc tính của quy phạm pháp luật, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc - tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật) [16, tr 45]

1.2 Cơ sơ pháp lý của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

1.2.1 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Trong những năm gần đây, hoạt động quản lý của các cơ quan chính quyền địa phương đã được tăng cường đáng kể và được phân định khá rõ ràng Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (các cấp) năm

2003 quy định cụ thể về thẩm quyền quản lý của các cấp chính quyền địa phương Cùng với đó là xu hướng cải cách hành chính đang được thực hiện, trong đó có nội dung phân định rõ mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, tăng quyền tự chủ cho địa phương, thực hiện dân chủ ở cơ sở

Nhu cầu quản lý tất yếu sẽ dẫn đến nhu cầu ban hành văn bản để quản

lý Các văn bản pháp luật được ban hành nhiều hơn nhằm đạt được mục đích

mà các chủ thể quản lý đặt ra, bởi vì có nhiều lĩnh vực ở địa phương cần phải điều chỉnh bằng văn bản pháp luật

Theo quy định tại Điều 1 và 2 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 thì: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của

14

nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”; “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp ” [2, tr 5, 6]

Quyền lực của Hội đồng nhân dân được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ Hội đồng nhân dân ban hành các Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương Hội đồng nhân dân có quyền chủ động quyết nghị về các vấn đề trong phạm vi địa phương vì quyền lợi và đời sống của nhân dân địa phương, không trái với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp luật của Nhà nước

Là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phương, đảm bảo thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và của Hội đồng nhân dân cùng cấp, giám sát việc thi hành pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ Uỷ ban nhân dân trong phạm

vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ban hành Quyết định, Chỉ thị

và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó Khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, Uỷ ban nhân dân phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số

Thực hiện nhiệm vụ luật định, các cơ quan chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân) thông qua các hoạt động cụ thể quản

lý, điều hành mọi mặt hoạt động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong

15

địa phương Một hoạt động quan trọng nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là cơ quan chính quyền địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Như vậy, có thể khẳng định, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là một quyền phái sinh từ thẩm quyền quản lý nhà nước ở địa phương - không phải tất cả các vấn đề phát sinh trong xã hội thuộc thẩm quyền quản lý của chính quyền địa phương đều được điều chỉnh, tác động bằng văn bản quy phạm pháp luật [13, tr 15]

Theo quy định tại Điều 113 Hiến pháp năm 1992, các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố trực thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường Ba cấp tỉnh, huyện, xã hoặc thành phố, quận, phường cùng tồn tại trên cùng một địa bàn Vấn đề đặt ra cho các nhà làm

luật, các nhà quản lý: phải quy định một cách cụ thể, rõ ràng nhiệm vụ của

từng cấp địa phương để từng cấp biết cụ thể về một lĩnh vực nào đó mình phải làm gì và được làm gì

Cụ thể hoá Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 đã quy định đầy đủ về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở cả ba cấp; tuy nhiên, nhìn chung các quy định này chưa phân biệt rành mạch chức năng của từng cấp địa phương trên cùng lĩnh vực và trên từng địa bàn đặc biệt là trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải qua nhiều tầng nấc trung gian Thực tế, nếu Nhà nước ban hành một văn bản quy phạm

16

pháp luật nào đó thì thông thường các văn bản đó chưa được địa phương áp dụng nếu chưa có văn bản hướng dẫn của chính địa phương đó, hoặc cấp trên trực tiếp Điều này dẫn đến tâm lý chờ đợi, chậm thực hiện văn bản [24, tr 82] Hơn nữa, nhiều khi cùng một vấn đề mà cả ba cấp đều cùng ban hành văn bản để quy định sẽ dễ tạo ra mâu thuẫn, chồng chéo, gây lúng túng cho cả cơ quan ban hành và người thực hiện

Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân:

Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân:

Hình thức VBQPPL của HĐND, UBND

Nghị quyết của HĐND

Quyết định, Chỉ thị của UBND

Nghị quyết của HĐND

Quyết định, Chỉ thị của UBND

7 vấn đề quy 14 vấn đề quy 7 vấn đề quy 11 vấn đề quy 6 vấn đề quy 7 vấn đề quy

17

Trong thời kỳ đổi mới hiện nay, một loạt các vấn đề đang được đặt ra

từ yêu cầu quản lý xã hội trên từng địa bàn các cấp địa phương liên quan đến

tổ chức, phân cấp, phân quyền cho địa phương, đến nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của từng cấp địa phương trong đó có việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định hiện nay của Chính phủ (Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương), nhiệm

vụ quản lý sẽ được phân công, phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương, xác định rành mạch cụ thể thẩm quyền quản lý của các bộ và của cấp chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành; phân biệt

để giao hẳn một số lĩnh vực cho địa phương gắn với quyền quyết định về bộ máy, nhân sự và kinh tế; tiến hành phân cấp mạnh hơn, rõ hơn cho các cấp chính quyền địa phương theo hướng việc nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó, nhằm tạo điều kiện

và thúc đẩy chính quyền địa phương phát huy tính chủ động, khai thác mọi tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, là những công việc cần được tiến hành để bảo đảm tính hiệu quả của sự điều hành của cả ba cấp Như vậy, nhiệm vụ đặt ra là phải giải quyết được vấn đề: Cấp tỉnh, cấp

18

huyện trực tiếp thực hiện những nhiệm vụ nào là hiệu quả nhất Cấp xã, nơi trực tiếp liên quan đến sinh hoạt thường nhật của người dân, cũng là nơi người dân có điều kiện để trực tiếp bày tỏ sự quan tâm của mình đến việc giải quyết các vấn đề thường gặp trong cuộc sống, thì những nhiệm vụ nào giao cho cấp này là phù hợp và hiệu quả nhất? Và phương thức nào để các địa phương hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách hoàn hảo nhất?

Thực tế, việc phân công, phân cấp cho chính quyền địa phương đã được quy định trong một số luật, pháp lệnh chuyên ngành Tuy nhiên, đây là cách quy định còn mang tính phân tán, thiếu đồng bộ, do các cơ quan khác nhau chuẩn

bị cho nên thường không có sự nhất quán, nhiều khi còn mâu thuẫn với nhau

Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp được trao cho cả ba cấp tỉnh, huyện và xã theo nguyên tắc tập thể ban hành

1.2.2 Hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Hình thức văn bản quy phạm pháp luật là sự thể hiện bên ngoài nội dung của văn bản quy phạm pháp luật đó Trong khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, hình thức văn bản được xem như một yếu tố, một dấu hiệu và đặc trưng không thể thiếu của loại văn bản này Khi điều chỉnh một vấn đề pháp

lý, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phép ban hành Nếu không, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm quyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật Như vậy, việc tuân thủ quy định về hình thức là một điều kiện khẳng định tính chất của văn bản quy phạm pháp luật, là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật Việc tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước [13, tr 19]

19

Mỗi cơ quan quản lý nhà nước theo thẩm quyền luật định được ban hành một số hình thức văn bản nhất định Các văn bản đó có tên gọi và được trình bày theo một cơ cấu do pháp luật quy định Nếu cần đặt ra các quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước mà pháp luật giao, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng các hình thức văn bản quy phạm pháp luật

do luật định mà không được sử dụng một cách tuỳ tiện những hình thức văn bản không do pháp luật quy định có chứa đựng quy phạm pháp luật [16, tr 59] Mặt khác, các cơ quan không được pháp luật cho phép không được ban hành văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật dưới bất kỳ hình thức nào

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Hội đồng nhân dân được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức duy nhất là Nghị quyết;

Uỷ ban nhân dân được ban hành Quyết định, Chỉ thị Điều đó có nghĩa là, ngoài những hình thức nêu trên, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về nguyên tắc, không được ban hành văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật dưới bất kỳ một hình thức nào khác

Về mặt lý luận, vị trí, tính chất Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân có thể được xem xét dựa trên vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là những chủ thể ban hành chúng Tuy nhiên, xét từ góc độ văn bản nói chung, có thể xác định vị trí, tính chất Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân dựa trên hai tiêu chí cơ bản: Chúng là một bộ phận quan trọng trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và chúng là một loại trong các quyết định quản lý do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Quyết định quản lý nhà nước là công cụ cơ bản nhất để các cơ quan có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình và được phân loại dựa

20

trên những tiêu chuẩn khác nhau như: Theo tính chất pháp lý, cơ quan ban hành, trình tự ban hành và hình thức thể hiện

1.2.3 Thể thức văn bản quy phạm pháp luật

Thể thức của một văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những thành phần chung áp dụng đối với các loại văn bản và các thành phần bổ sung trong những trường hợp cụ thể, hoặc đối với một số loại văn bản nhất định theo quy định tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư và Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên bộ: Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ Một văn bản quy phạm pháp luật được trình bày đúng thể thức phải có đủ các thành phần sau [7]:

+ Quốc hiệu: Quốc hiệu (tên nước và chế độ chính trị) gồm 2 dòng chữ:

"Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" và "Độc lập - Tự do - Hạnh phúc" phải được viết trên cùng, bên góc phải văn bản;

+ Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản (tác giả văn bản): Bao gồm

tên của cơ quan, tổ chức ban hành văn bản và phải được ghi đầy đủ theo tên gọi chính thức và được viết ngang hàng với quốc hiệu, bên góc trái văn bản;

+ Số, ký hiệu của văn bản: Số, ký hiệu của văn bản bao gồm số thứ tự

được đánh theo từng loại văn bản do cơ quan ban hành trong một năm; năm ban hành văn bản đó; chữ viết tắt của mỗi loại văn bản và tên cơ quan ban hành văn bản đó; được ghi ngay dưới tên cơ quan ban hành văn bản;

+ Địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản: Được ghi ngay

dưới quốc hiệu, hơi lệch về phía bên phải văn bản;

21

+ Tên loại văn bản: Tên loại văn bản là tên của từng loại văn bản do cơ

quan, tổ chức ban hành Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính đều phải ghi tên loại, trừ công văn;

+ Nội dung văn bản: Nội dung văn bản là thành phần chủ yếu của một

văn bản, được trình bày tuỳ thuộc vào từng loại văn bản và từng nội dung cụ thể Trong kết cấu và bố cục của nội dung, tuỳ theo đối tượng điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh và giá trị pháp lý của văn bản có thể chia ra thành thứ tự như sau: Chương - mục - điều - khoản - điểm - tiết;

+ Chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền: Được trình bày

dưới phần nội dung, phía bên phải văn bản Người có thẩm quyền ký không được ký bằng bút mực đỏ hay bằng mực dễ phai;

+ Dấu của cơ quan, tổ chức: Dấu được đóng trùm lên 1/3 chữ ký về

phía bên trái, không được đóng dấu trước, ký sau;

+ Nơi nhận: Nơi nhận xác định những cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá

nhân nhận văn bản với mục đích và trách nhiệm cụ thể, như: để kiểm tra, giám sát; để xem xét, giải quyết; để thi hành; để trao đổi công việc; để biết hoặc để lưu

1.2.4 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được quy định khá rõ ràng trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm

2004 Luật này quy định đầy đủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản của từng cấp Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Theo quy định, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân bao gồm các bước cơ bản sau đây:

22

Tổ chức soạn thảo văn bản: Pháp luật là để áp dụng cho dân nên phải

soạn thảo sao cho dân dễ hiểu Pháp luật phải rõ ràng, mạch lạc để người dân

dễ hiểu, dễ biết mà thực hiện [24, tr 127] Chính vì vậy, ngay từ khâu soạn thảo cần phải khảo sát thực tế, nghiên cứu soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến Đây được coi là giai đoạn quan trọng vì liên quan rất nhiều đến chất lượng của văn bản Thông tin thu được để chuẩn bị cho việc soạn thảo văn bản phải bảo đảm nhiều chiều, phải bám sát với thực tế khảo sát, bảo đảm hiệu quả điều chỉnh

về sau Việc tổ chức lấy ý kiến là rất cần thiết, vì nó đảm bảo sự đa dạng, tính toán được hết khả năng có thể xẩy ra

Giai đoạn kiểm tra trước khi ban hành: Kiểm tra trước văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân với mục đích chính

là tìm ra các khiếm khuyết của dự thảo và phương án loại trừ các khiếm khuyết đó Việc kiểm tra trước sẽ góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đúng đắn cũng như hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật; góp phần làm nhẹ đi rất nhiều việc kiểm tra sau đối với văn bản quy phạm pháp luật mà hậu quả của nó là văn bản bị ngưng hiệu lực, đình chỉ việc thi hành hoặc bị bãi bỏ, huỷ bỏ bởi cơ quan có thẩm quyền

Việc kiểm tra trước phải trở thành một công đoạn cần thiết của quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Điều này xuất phát từ những yêu cầu thực tiễn của quy trình soạn thảo văn bản, có thể là do người soạn thảo khó có thể đảm đương được một lúc nhiều công việc: Kỹ thuật, cách thức trình bày và đề xuất các chính sách pháp lý Hơn nữa, cũng cần chú ý tới xu hướng cục bộ ngành, lĩnh vực không đáp ứng được nhu cầu đối với chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật

23

Giai đoạn trình văn bản lên cơ quan có thẩm quyền: Đây là giai đoạn

chuyển tiếp trước khi thảo luận, thông qua Hồ sơ và thủ tục trình bảo đảm đúng yêu cầu sẽ quyết định tới tiến độ, chất lượng của văn bản Trong giai đoạn này, cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo và các tài liệu liên quan lập thành hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền Hồ sơ trình phải đảm bảo đầy đủ ý kiến của các cơ quan có liên quan, ý kiến của cơ quan tư pháp, tờ trình, các tài liệu cần thiết khác và phải trình đúng thời hạn trình Thông thường đây là giai đoạn chuyển tiếp diễn ra rất nhanh trong giai đoạn chuẩn bị

dự thảo, nhưng thời hạn trình phải bảo đảm để cơ quan có thẩm quyền ban hành có đủ thời gian đọc và thảo luận các khía cạnh của chính sách và ảnh hưởng đa chiều của chúng trước khi thông qua tại phiên họp của Uỷ ban nhân dân

Giai đoạn thảo luận, thông qua dự thảo văn bản: Hồ sơ sau khi trình

sẽ được chuyển đến các bộ phận chuyên môn có liên quan xem xét và quyết định trình cơ quan có thẩm quyền thông qua Văn bản của Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân được thảo luận tập thể, quyết định theo đa số tại phiên họp

Giai đoạn tổ chức thực hiện văn bản: Các văn bản sau khi ban hành sẽ

được phổ biến rộng rãi, có thể được đăng trên công báo, bằng các phương tiện thông tin đại chúng hoặc yết thị tại trụ sở của cơ quan ban hành và những địa điểm khác do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp quyết định

Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành là một nhiệm vụ rất khó khăn, tuy nhiên góp phần không nhỏ vào việc đưa pháp luật vào cuộc sống, kiểm tra được tính khả thi của văn bản Làm tốt công tác giám sát văn bản sẽ giúp chúng ta có được một hệ thống văn bản phù hợp thực tế, người dân sẽ tự nguyện tuân theo pháp luật

1.2.5 Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

24

Hiệu lực là một vấn đề quan trọng thuộc nội dung của văn bản quy phạm pháp luật Là những văn bản thuộc hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị có tính quy phạm của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cũng bị chi phối bởi những nguyên tắc chung về cách xác định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật [13, tr 203] Việc xác định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải thể hiện tính công khai, dân chủ của quá trình lập quy và tính minh bạch của hệ thống pháp luật

Việc xác định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Hiệu lực của những văn bản quy định chi tiết thi hành hoặc hướng dẫn văn bản quy phạm pháp luật phải căn cứ vào văn bản gốc Phương án lý tưởng là văn bản gốc và văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành phải có hiệu lực vào cùng một thời điểm, đặc biệt là những văn bản có quy định mang lại lợi ích cho các chủ thể Bên cạnh đó, việc xác định hiệu lực của văn bản phải tính tới các quy phạm của Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc tham gia ký kết trong lĩnh vực tương ứng Trong trường hợp có xung đột giữa các quy định về hiệu lực của văn bản thì đương nhiên, quy định của văn bản quy phạm pháp luật gốc hoặc của Điều ước quốc tế phải được ưu tiên áp dụng

Đối với Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, việc quy định về hiệu lực của Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị có tính quy phạm phải tính tới vị trí pháp lý của cơ quan này với tư cách là cơ quan chính quyền địa phương, tiến hành hoạt động quản lý nhà nước ở địa bàn hành chính - lãnh thổ tương ứng Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là chúng được ban hành nhằm điều chỉnh các vấn đề của địa phương, những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương

25

Tất cả các yếu tố này chi phối việc quy định hiệu lực về không gian, thời gian, đối tượng; hiệu lực về thứ bậc pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

Hiệu lực theo thứ bậc giá trị pháp lý

Hiệu lực về giá trị pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thể hiện vị trí của các văn bản trong hệ thống pháp luật và được quyết định bởi địa vị pháp lý của cơ quan ban hành văn bản trong mối quan hệ với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước

Điều kiện tiên quyết của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực là văn bản đó phải được ban hành đúng thẩm quyền, phù hợp với thẩm quyền quản lý của chủ thể tương ứng Chẳng hạn như, Uỷ ban nhân dân chỉ có thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật về doanh nghiệp nếu cơ quan này được giao “quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp trong phạm vi địa phương" Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật hẹp hơn so với thẩm quyền quản lý, vì để thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương thì Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân còn có những hình thức quản lý đa dạng khác như các hoạt động điều hành trực tiếp mang tính tác nghiệp Do vậy, để có tiêu chí công nhận hay bác bỏ hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân, không chỉ căn cứ vào thẩm quyền, nội dung của từng loại văn bản của các cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương mà còn phải đối chiếu với các quy định của luật chuyên ngành là hết sức quan trọng Chẳng hạn như Pháp lệnh phí và lệ phí năm 2001 cùng các Nghị định số 57/2002/NĐ-CP ngày 03/6/2002 và Nghị định số 24/2006/NĐ-CP ngày 06/3/2006 quy định cụ thể loại phí, lệ phí nào thuộc thẩm quyền quy định của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Như vậy, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh không có thẩm quyền ban hành văn

26

bản quy định về loại phí, lệ phí và mức thu thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân nếu chưa có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân về vấn đề tương ứng và văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành sẽ được coi là vô hiệu

Hiệu lực về không gian

Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về không gian là giới hạn phạm vi lãnh thổ mà văn bản có hiệu lực [13, tr 203] Theo vị trí của cơ quan ban hành văn bản, có thể phân loại các văn bản quy phạm pháp luật thành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương và văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan địa phương

Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương về nguyên tắc

có hiệu lực trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia trừ trường hợp văn bản bị giới hạn bởi nhu cầu điều chỉnh pháp luật không phải đối với toàn bộ, mà chỉ một phần lãnh thổ

Nếu như các cơ quan nhà nước trung ương được thiết lập ở tầm quốc gia thì các cơ quan chính quyền địa phương lại được tổ chức ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ Thẩm quyền và phạm vi quản lý của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân chỉ giới hạn trong khuôn khổ một địa bàn lãnh thổ nhất định Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan này với tính chất là sản phẩm của hoạt động quản lý có hiệu lực trong lãnh thổ địa phương thuộc quyền quản lý của cơ quan tương ứng Trên thực tế, hiệu lực về không gian không được nêu trong hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương, trừ một số trường hợp đặc biệt [16,

tr 140]

Vì vậy, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi địa phương phải trở thành một nguyên tắc

Hiệu lực về đối tượng áp dụng

Hiệu lực về đối tượng áp dụng liên quan mật thiết đến hiệu lực theo lãnh thổ của văn bản quy phạm pháp luật [13, tr 204] Như đã nêu, quyền lực nhà nước có tính tối cao nên các cơ quan nhà nước trung ương khi tham gia thực hiện quản lý nhà nước có khả năng áp đặt, thậm chí cưỡng chế để tất cả các chủ thể trên lãnh thổ Việt Nam phục tùng ý chí được nâng lên thành pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan đó có hiệu lực đối với toàn

bộ dân cư, các tổ chức, trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc tham gia ký kết có điều khoản riêng về vấn đề này

Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân nước ta được hình thành nhằm quản lý địa phương trên các phương diện mà một trong các nội dung đó là quản lý dân cư và tổ chức đời sống của dân cư Như vậy, tương ứng với mỗi chủ thể quản lý có một nhóm đối tượng chịu sự quản lý Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân là những cơ quan nhà nước hoạt động trong phạm vi một lãnh thổ xác định, do vậy, về nguyên tắc những đối tượng đang ở tại địa bàn

28

thuộc quyền quản lý của cơ quan nào thì chịu sự quản lý của cơ quan đó Khi quy định hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân về đối tượng áp dụng có lẽ nên tính tới một số vấn đề sau:

Thứ nhất, nhìn chung, đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là những cá nhân, tổ chức Vấn đề đặt ra là phải xác định những đối tượng nào bắt buộc phải chịu tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật của địa phương

Căn cứ vào văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân có quyền thiết lập một trật tự hoạt động của địa phương

để một mặt định hướng hoạt động đó theo quy luật phát triển chung của cả nước, mặt khác, khai thác nhằm phát huy những đặc điểm, thế mạnh của địa phương mình Chế độ hoạt động đó có ý nghĩa bắt buộc, trước hết, đối với công dân cư trú ở địa phương Người nước ngoài và người không có quốc tịch mặc dù không phải gánh vác một số nghĩa vụ như công dân Việt Nam, song theo Hiến pháp và các luật hiện hành, họ cũng phải tuân theo pháp luật nước

ta nếu cư trú ở Việt Nam Như vậy, những ai cư trú tại địa phương đều có thể trở thành đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Đối với các tổ chức thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có thể được áp dụng với các tổ chức đang hoạt động tại địa bàn địa phương

Thứ hai, bên cạnh các cá nhân, tổ chức nêu trên, cá biệt, còn có những

đối tượng chịu sự quản lý của một số địa phương, song lại đang ở trên một địa bàn thuộc quyền quản lý của một địa phương khác Kết hợp giữa nguyên tắc xác định hiệu lực theo không gian và theo đối tượng áp dụng, có thể đi đến kết luận rằng những đối tượng nêu trên phải tuân thủ văn bản của hai loại cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân nơi họ đang ở (có mặt) và Hội

29

đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có quyền quản lý trực tiếp, thường xuyên

đối với họ Nói một cách khác, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân có thể có hiệu lực đối với đối tượng thuộc quyền quản lý của mình đóng ở một địa phương khác [13, tr 204] Chẳng hạn như,

cán bộ thuộc quyền quản lý của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hoặc các cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân dù tiến hành công tác hoặc tổ chức hội nghị ở một tỉnh khác đều phải tuân theo các chế độ về chi hội nghị, công tác phí, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành; hoặc cá nhân, tổ chức mặc dù không cư trú, song khi đang ở một địa bàn lãnh thổ nào thì phải chấp hành các quy định về bảo đảm trật tự an toàn giao thông hay quy định về phí, lệ phí của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quản lý địa bàn

đó Theo cách đó, quản lý nhà nước được đảm bảo tính toàn diện, triệt để và đồng bộ

Thứ ba, nhằm cụ thể hoá Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan

nhà nước cấp trên nên hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân về đối tượng cũng phải bảo đảm phù hợp với nội dung tương ứng của văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Sự phù hợp ở đây không nên hiểu một cách máy móc, đối tượng áp dụng của Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có thể hẹp hơn hoặc đồng nhất với đối tượng áp dụng của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn và những đối tượng đó phải chịu sự quản lý của cơ quan ban hành văn bản Chẳng hạn như đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật của

cơ quan nhà nước cấp trên là cán bộ, công chức thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có quyền ban hành văn bản quy định cụ thể vấn đề tương ứng nhằm điều chỉnh hành vi của những cán bộ, công chức của địa phương mình

30

Việc xác định hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân theo đối tượng áp dụng còn phải tính đến các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc tham gia ký kết Điều này đặc biệt có

ý nghĩa trong điều kiện hiện nay khi Nhà nước ta có chủ trương chủ động hội nhập quốc tế và đổi mới hoạt động quản lý nhà nước theo hướng thừa nhận quy chế đặc biệt của một số thành phố lớn, có tiềm năng thúc đẩy sự phát triển chung của cả nước

Hiệu lực về thời gian

Hiệu lực về thời gian thể hiện ở thời điểm có hiệu lực và thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật [13, tr 205] Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, tiên lượng quá trình biến đổi và định hướng các quan hệ xã hội theo quy luật phát triển của xã hội Với tư cách là một chức năng quản lý, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cũng mang tính dự báo và hướng tới hiệu quả của văn bản không chỉ ở trong khoảng một thời gian mà trong cả tương lai xa Vì vậy, về nguyên tắc, nếu không có giới hạn, văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực vô thời hạn, kể cả văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc bảo đảm tính ổn định của pháp luật, tính lường trước được của các văn bản quy phạm pháp luật và bảo đảm các quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức Bên cạnh những nguyên tắc chung này, không loại trừ những trường hợp ngoại lệ Khoa học pháp lý đã quen thuộc với một loại văn bản quy phạm pháp luật được gọi là các văn bản có hiệu lực tạm thời Loại văn bản này tồn tại với các lý do đa dạng: Do thẩm quyền quản lý của cơ quan ban hành văn bản bị giới hạn bởi thời gian nhất định; do người xây dựng văn bản chưa nhìn trước được diễn biến của các quan hệ xã hội và không dự

31

liệu được tác động của việc điều chỉnh pháp luật trong một tương lai dài; do tính mới mẻ, thiếu ổn định của chính bản thân các quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của văn bản cụ thể Trong trường hợp này, thời hạn có hiệu lực

phải được quy định ngay trong văn bản với hai cách: Thứ nhất, xác định ngày giờ cụ thể mà văn bản sẽ phải chấm dứt hiệu lực; thứ hai, nêu sự kiện pháp lý

là cơ sở để xác định thời điểm hết hiệu lực của văn bản Mặt khác, là văn bản quy định cụ thể, chi tiết các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, vì vậy, khi văn bản gốc là căn cứ ban hành hết hiệu lực thì các Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị của các cơ quan chính quyền địa phương cũng phải bị mất hiệu lực theo, không phụ thuộc vào việc vấn đề này có được nêu trong văn bản hay không

Sẽ là phức tạp hơn nếu đề cập đến thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Việc quy định thời điểm có hiệu lực phải xuất phát từ quan điểm: Pháp luật phải công khai, phải được phổ biến rộng rãi đến người dân để tất cả các cá nhân, tổ chức biết

về nội dung văn bản trước khi văn bản có hiệu lực và không ai có thể phải chịu các chế tài của văn bản một khi văn bản đó chưa đựơc công khai hoá Đã đến lúc phải đoạn tuyệt với một thực tế là cơ quan ban hành văn bản tự quy

định “văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký ban hành" Xét dưới góc độ quy trình

xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sau khi văn bản được ký còn phải có một công đoạn quan trọng là công bố văn bản; còn dưới góc độ tổ chức thì cần có thời gian để các chủ thể chuẩn bị cho việc triển khai văn bản Hơn nữa, nếu cơ quan ban hành là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì có khả năng các cơ quan cấp dưới sẽ phải ra văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá những nội dung nhất định để phù hợp với tình hình, đặc điểm quản lý ở địa phương Phương án lý tưởng là các quy phạm pháp luật phải có hiệu lực trực tiếp, song đây là tham vọng khó thực hiện Vì vậy,

32

việc quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản phải bảo đảm các điều kiện: Văn bản phải được công bố tới các đối tượng thi hành văn bản và rộng hơn tới toàn bộ dân cư ở địa phương; có thời gian để chuẩn bị cho việc đưa văn bản vào cuộc sống, tạo thuận lợi cho việc quy định chi tiết, hướng dẫn áp dụng văn bản nếu đó là cần thiết

Hiệu lực trở về trước

Về nguyên tắc, tất cả các văn bản quy phạm pháp luật đều không có hiệu lực trở về trước [13, tr 214] Tuy nhiên, cũng có một số trường hợp ngoại lệ cần nghiên cứu Riêng đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, việc quy định văn bản có hiệu lực trở về trước lại càng phải nghiêm ngặt, hạn chế, để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tránh việc áp dụng pháp luật tuỳ nghi, khác biệt ở từng địa phương

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được ban hành chủ yếu nhằm bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, trong đó có một nội dung là quy định

cụ thể việc thực hiện các quyền, lợi ích của người dân có tính tới đặc điểm của địa bàn quản lý Theo nguyên tắc có lợi cho đương sự, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị có tính quy phạm của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân chỉ

có thể có hiệu lực trở về trước nếu quy định đó mang lại lợi ích cho đối tượng thi hành văn bản, nhưng không được trái với những quy định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

Dưới đây là sơ đồ về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (thời gian nêu dưới đây là thời gian tối đa)

33

Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND

Thời điểm có hiệu lực (trừ trường

hợp văn bản quy định ngày có

hiệu lực muộn hơn)

Không quy định hiệu lực

trở về trước

Cấp tỉnh HĐND thông qua

hoặc Chủ tịch UBND

ký ban hành văn bản

Cấp huyện HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND

ký ban hành văn bản

Cấp xã HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND

ký ban hành văn bản

10

ngày

07 ngày

5 ngày

05 ngày

Đăng trên báo tỉnh

05 ngày

Có hiệu lực thi hành

03 ngày

Niêm yết

04 ngày

Có hiệu lực thi hành

02 ngày

Niêm yết

03 ngày

Có hiệu lực thi hành

Quyết định, Chỉ thị của UBND quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp quy định tại Điều 47

thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn

34

Chương 2

THỰC TRẠNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN,

UỶ BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua tháng 12/2004 (có hiệu lực từ ngày 01/4/2005) là cơ sở pháp lý để đưa việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân vào nề nếp

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được sử dụng ở Thành phố Hà Nội là một trong những phương tiện cần thiết, không thể thiếu được trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước Chính quyền các cấp từ thành phố tới cơ

sở đều sử dụng các văn bản quy phạm pháp luật như một công cụ pháp lý quan trọng để phục vụ cho hoạt động quản lý của mình

2.1 Mục tiêu chính của công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật

2.1.1 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật góp phần tăng cường quản

lý xã hội bằng pháp luật

Để góp phần tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật, thực hiện khẩu hiệu: "Sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật”, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được soạn thảo, ban hành trong thời gian qua ở Hà Nội đã thực hiện được các chức năng cơ bản sau:

i) Chức năng thông tin: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã thực hiện tốt chức năng thông tin và truyền đạt những chủ trương, chính sách, ý chí, quy định của pháp luật phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương đến đông đảo mọi tầng lớp nhân dân Thủ đô, đến mọi cơ quan, tổ chức đóng trên địa bàn;

35

ii) Chức năng pháp lý: Chức năng pháp lý được gắn liền với mục tiêu

ban hành văn bản Văn bản quy phạm pháp luật ra đời là sản phẩm nhuần nhuyễn của sự vận dụng pháp luật vào đời sống thực tế, vào quản lý nhà nước đối với đời sống xã hội, góp phần giải quyết những nhiệm vụ cụ thể phát sinh trong hoạt động quản lý của các cấp chính quyền Việc đòi hỏi chất lượng các

văn bản quy phạm pháp luật đã và sẽ được ban hành có tác động sâu sắc tới hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của các cấp chính quyền trên địa bàn Thủ đô;

iii) Chức năng quản lý: Các cấp, các ngành sử dụng văn bản quy phạm pháp luật để điều hành công việc trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của mình, tạo nên mối quan hệ quản lý - phối hợp giữa các cơ quan thuộc bộ máy quản

lý ở thành phố, góp phần không nhỏ thúc đẩy sự hoạt động nhịp nhàng ăn khớp giữa các cơ quan này theo đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật

2.1.2 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật góp phần đổi mới cơ chế quản lý

Với sự phát triển của nền kinh tế nhiều thành phần, việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội ngày càng được cải tiến nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới và thực tiễn phát triển của tình hình

Trong những năm vừa qua, trên cơ sở quy định của Hiến pháp, pháp luật, các văn bản quản lý của cơ quan nhà nước cấp trên, chính quyền Thành phố Hà Nội đã ban hành và sử dụng kịp thời hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật để phục vụ đắc lực cho hoạt động quản lý của mình Nhiều văn bản

đã phát huy tác dụng và hiệu quả, thể hiện sâu sắc quá trình đổi mới kinh tế -

xã hội theo tinh thần các Nghị quyết của Đại hội Đảng bộ Thành phố Thông qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, chính quyền các cấp đã thực hiện quản lý được mọi mặt hoạt động kinh tế- văn hoá - giáo dục - xã hội, trật tự

36

đô thị bằng pháp luật Những thành tựu và kết quả đạt được của Thành phố

Hà Nội trên các phương diện quản lý xã hội phản ánh sự vận dụng đúng đắn

và sáng tạo các chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước vào hoàn cảnh thực tế của địa phương thông qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật Nó có tác dụng thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội trên các lĩnh vực: Sản xuất công nghiệp, nông nghiệp, xây dựng đô thị, xuất khẩu hàng hóa, đặc biệt là lĩnh vực quản lý đô thị

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã giữ vai trò quan trọng góp phần đổi mới cơ chế quản lý thể hiện trên một số phương diện sau:

+ Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là sự phản ánh mối quan hệ giữa các ngành, các cấp cùng trong hệ thống bộ máy quản lý, thể hiện đúng đắn mối quan hệ quản lý giữa các cơ quan quản lý và cơ quan bị quản lý;

+ Đối với nhân dân, các văn bản quy phạm pháp luật cho thấy mối quan

hệ giữa chính quyền thành phố và nhân dân, giữa chính quyền các cấp với nhân dân Xem xét các nội dung quản lý của chính quyền dưới góc độ các văn bản cho thấy chính quyền đã và đang tạo điều kiện mạnh mẽ và thuận lợi cho nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý theo phương châm “Nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý, Đảng lãnh đạo”, phù hợp với mục tiêu xây dựng Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân vì dân;

+ Sự đổi mới nền kinh tế nhiều thành phần được phản ánh qua các hình thức văn bản quản lý ngày càng phong phú, đa dạng Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong thời gian gần đây có nhiều ưu điểm hơn

so với thời kỳ trước, vì nó đã thể hiện phần nào tinh thần đổi mới và phù hợp với tình hình thực tế;

+ Chính quyền đã chú ý đến tính toàn diện của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Một số lĩnh vực trước đây còn bỏ trống thì nay đã được bổ

37

sung nhiều văn bản mới Ví dụ: Lĩnh vực đầu tư, thương mại, du lịch, ngân hàng Trong từng lĩnh vực, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cũng được ban hành cụ thể và chặt chẽ hơn so với trước Sự phát triển của kinh tế địa phương với sự xuất hiện và tham gia của nhiều thành phần kinh tế đã tác động đến sự ra đời của hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật Và chính sự ra đời của hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật đã định hướng và khuyến khích các loại hình doanh nghiệp phát triển, nhất là các loại hình Công ty trách nhiệm hữu hạn, Công ty cổ phần, ngày càng đa dạng và hoạt động có hiệu quả Đặc biệt trong những năm gần đây, công tác quản lý đô thị đã có nhiều văn bản quan trọng được xem như cơ sở pháp lý để điều chỉnh nhiều quan hệ mới phát sinh;

+ Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở Thành phố trong những năm qua đã bước đầu được chú ý xây dựng tương đối đồng bộ và ngày càng phong phú, đa dạng về số lượng và nâng cao dần về mặt chất lượng Một ưu điểm quan trọng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Thành phố Hà Nội

là đã phản ánh đúng đắn đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, đồng thời truyền đạt kịp thời các quyết định, thông tin quản lý từ cấp này đến cấp khác trong nội bộ hệ thống các cơ quan quản lý và từ các cơ quan quản lý đến quần chúng nhân dân;

+ Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được xác định tương đối rõ nét

về nội dung, tên gọi, hình thức và thẩm quyền ban hành Tính pháp lý của văn bản được đảm bảo về mặt thể thức, cách trình bày bố cục cũng được chú ý Việc sử dụng ngôn ngữ pháp lý thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật cũng có những tiến bộ rõ rệt

2.2 Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Thành phố Hà Nội

2.2.1 Một số ưu điểm

Trong khoảng thời gian trước khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, việc soạn thảo

38

và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Thành phố Hà Nội không theo một trình tự, thủ tục nhất định Các cơ quan chuyên môn của Thành phố được Uỷ ban nhân dân Thành phố giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản không có sự phối hợp với các cơ quan, đơn vị liên quan; việc thẩm định văn bản trước khi trình ký ban hành nhiều khi bị bỏ qua Chính vì vậy, văn bản ban hành có lúc còn trái với các quy định của văn bản cấp trên, văn bản không có tính khả thi hoặc nội dung điều chỉnh còn manh mún, chắp

vá

Kể từ sau khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Thành phố Hà Nội dần đi vào nề nếp Việc triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004

đã tạo sự chuyển biến về chất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Thành phố Hà Nội nói riêng Một số thành tựu trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật một số năm gần đây đã được ghi nhận:

* Công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Thành phố được thực hiện khá tốt và đi vào nề nếp Một số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật đã được chính quyền Thành phố Hà Nội ban hành kịp thời, đáp ứng tương đối đầy đủ yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội tại địa phương, ví dụ:

Số lượng Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị do HĐND, UBND quận, huyện ban hành