3.2.1.1. Cần làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Hiện nay, khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, các tiêu chí của văn bản quy phạm pháp luật tuy đã được nêu tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (của Trung ương và địa phương) nhưng còn rất chung chung. Cách định nghĩa như vậy khó có đủ cơ sở, để đối chiếu vào đó, có thể xác định Nghị quyết (hay Quyết định, Chỉ thị) nào là có chứa quy phạm pháp luật; hay nói một cách khác, khó phân biệt được văn bản cá biệt và văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn sai thẩm quyền, không tuân theo thủ tục, trình tự nhất định.
Mặt khác, về Chương trình lập quy hàng năm, pháp luật cần quy định cụ thể hơn trách nhiệm của các cơ quan liên quan, cụ thể:
- Các cơ quan chuyên môn của Thành phố khi có sáng kiến lập quy phải kèm theo giải trình (lý do, sự cần thiết,...) về đề xuất của mình và phải chịu trách nhiệm nếu không thực hiện;
80
- Cơ quan tập hợp (Sở Tư pháp) có nghĩa vụ và quyền hạn trong việc thẩm tra các đề xuất, duyệt danh mục trước khi trình Uỷ ban nhân dân;
- Cơ quan trình (Văn phòng Uỷ ban nhân dân) có trách nhiệm xem xét, sắp xếp theo thứ tự ưu tiên trong danh mục văn bản quy phạm pháp luật dự kiến ban hành trong năm để thực hiện có trọng tâm.
3.2.1.2. Mở rộng thẩm quyền lập quy của chính quyền địa phương
nói chung, của Hội đồng nhân dân nói riêng, theo nguyên tắc tăng cường chủ động cho địa phương và chuyển giao mạnh thẩm quyền cho địa phương, kết hợp hạn chế tình trạng ban hành văn bản tràn lan, chấm dứt thực tế là chỉ thi hành luật khi có hàng loạt văn bản hướng dẫn.
Về lý thuyết, với địa vị hiến định hiện nay, bản thân Hội đồng nhân dân là cơ quan chỉ có thẩm quyền lập quy, không có thẩm quyền “lập pháp địa phương”. Về thực tế, hầu hết các văn bản của địa phương đều có ít nhất là một căn cứ ban hành, không có văn bản nào lại ban hành dựa trên ý chí độc lập của một địa phương nào đó. Không thể bỏ qua thực tế là khi quy định những biện pháp quản lý mang tính đặc thù của địa phương thì có hiện tượng văn bản sai trái, bị huỷ bỏ (các văn bản về khuyến khích đầu tư, về xử phạt vi phạm hành chính... của một số địa phương) hoặc có hiện tượng “xé rào” (có nghĩa là để thể hiện đặc thù của địa phương và quyết tâm cải cách để phát triển địa phương, lãnh đạo địa phương buộc phải ban hành văn bản trái với quy định của cấp trên một cách có chủ ý). Có thể nói, có những vấn đề mà chính quyền trung ương khó có thể với tới thì cần phân quyền cho địa phương để bảo đảm hiệu quả việc quản lý, phù hợp với tình hình cụ thể của địa phương.
81
Thực tế cho thấy, khi địa phương xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật thì phải nghiên cứu tất cả các văn bản của các cơ quan cấp trên và không được trái với các văn bản của cơ quan cấp trên. Trong tiến trình cải cách hành chính hiện nay và để pháp luật nhanh đi vào cuộc sống, thiết nghĩ mỗi cơ quan chỉ nên ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật; cần loại bỏ một số hình thức văn bản như Chỉ thị, Thông tư vì nội dung Chỉ thị chỉ là đôn đốc, nhắc nhở việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, nội dung Thông tư nhằm hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ, phần nhiều mang tính nội bộ một ngành.
Việc đơn giản hóa hình thức văn bản cũng như hạn chế các chủ thể ban hành văn bản còn thuận lợi cho việc quy định rõ trật tự hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Hiện nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (của Trung ương) cũng chưa thực sự xác định rõ thứ bậc văn bản trong hệ thống pháp luật, gây rất nhiều khó khăn cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương.
82
3.2.1.4. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương cần quy định cụ thể hơn và các Bộ, ngành cũng cần phải có kế hoạch xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong từng ngành, lĩnh vực
Trên thực tế, có không ít văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương còn rất chung chung. Để thực hiện, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nhiều khi phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy đinh cụ thể hơn về các vấn đề đã được quy định nhưng chưa rõ, dẫn đến tình trạng vừa lãng phí thời gian, kinh phí, vừa làm chậm lại tiến trình thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, vừa góp phần tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cồng kềnh. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân để pháp luật chậm đi vào cuộc sống, người dân luôn có tâm lý không thực hiện văn bản của Trung ương mà luôn phải chờ văn bản của địa phương ban hành thì mới thực hiện.
Bên cạnh đó, các Bộ, ngành cũng cần phải có kế hoạch xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong từng ngành, lĩnh vực do mình quản lý để các địa phương nắm rõ và có chương trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của mình sát với thực tế, tránh lãng phí công sức, tiền của cho việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương mà trong thời gian ngắn sau đó phải sửa đổi, bổ sung.
3.2.1.5. Xác định rõ nội dung văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Thẩm quyền nội dung là yếu tố quyết định, thể hiện đặc thù của văn bản địa phương và đây cũng đã và là vấn đề nan giải nhất khi điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 hiện hành chủ yếu lấy thẩm quyền quản lý nhà
83
nước làm cơ sở xây dựng hệ thống nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương tương ứng. Theo khuôn mẫu Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 cũng đã một bước phân biệt thẩm quyền nội dung của văn bản ban hành với mục đích quản lý tại địa bàn đô thị và phần lớn còn lại - địa bàn nông thôn. Tuy nhiên, về lý thuyết, kỹ thuật lập pháp cũng như thực tế thực hiện, nội dung Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân vẫn chưa rõ; cụ thể: Chưa rõ nội dung quy phạm pháp luật với nội dung quản lý nhà nước; chưa rõ nội dung văn bản của từng cấp; chưa rõ nội dung văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cùng cấp.
Để nhận diện rõ văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan chính quyền nhà nước địa phương, việc định hình khung các vấn đề thuộc nội dung văn bản là hết sức cần thiết, bởi lẽ đó chính là nét khắc hoạ vị trí, khả năng hành động và mối quan hệ quyền lực giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương, là thước đo khả năng tự quyết của cộng đồng dân cư địa phương.
Về phương diện kỹ thuật, biện pháp tưởng chừng thủ công song lại thích hợp với hoàn cảnh, điều kiện của Việt Nam hiện nay và một số năm tiếp theo là liệt kê nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Phương pháp khái quát hoá đang được sử dụng là minh chứng của sự “cầm chừng” khi tiếp cận vấn đề và tỏ ra thiếu hữu ích trong thực tiễn áp dụng. Để sử dụng phương pháp liệt kê, cần xử lý các vấn đề như sau:
Về lý luận: Cần làm rõ mối quan hệ phân quyền giữa Trung ương và địa phương dưới góc độ tổ chức quyền lực nhà nước. Sự tự chủ của địa phương mới được xử lý bước đầu bằng cải tiến quan hệ ngân sách (Luật Ngân sách
84
nhà nước) mà chưa được giải quyết dưới góc độ quan hệ quyền lực chính trị. Vì vậy, đã đến lúc cần nghiên cứu chế độ tự quản địa phương.
Về thực tiễn: Cần nghiên cứu nội dung quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân trên cơ sở các quan hệ và xu hướng phân cấp mới. Việc kết hợp giữa nghiên cứu sửa đổi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, nghiên cứu xây dựng dự án Luật phân cấp trung ương - địa phương. Bên cạnh đó, nghiên cứu những ảnh hưởng của việc gia nhập WTO của Việt Nam tới các địa phương là việc làm không thể trì hoãn để phát hiện những điểm mới trong nội dung quản lý nhà nước của địa phương.
Về kỹ thuật: Có thể phân chia các lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo các lĩnh vực quản lý nhà nước và từ đó, lựa chọn những vấn đề vào danh mục thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sau đây là những đề xuất cụ thể về việc thể hiện một số nội dung văn bản quy phạm pháp luật của địa phương:
Trước đây, do tâm lý về khả năng “vừa thừa vừa thiếu”, nên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 không đi theo phương án liệt kê thẩm quyền nội dung. Nay, hoàn toàn có thể bổ sung danh mục nội dung văn bản quy phạm pháp luật khi luật chuyên ngành làm phát sinh một số nội dung mới hoặc cập nhật nội dung văn bản theo một quy trình lập pháp đơn giản.
Ví dụ 1: Sau khi nghiên cứu về quản lý đầu tư, quan hệ phân cấp giữa tỉnh và huyện dự kiến như sau: - Theo Nghị định số 07/2003/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000 của Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện được quyết định đầu tư các dự án trong phạm vi ngân sách địa phương
85 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
có mức vốn dưới 03 tỷ đồng; nay đề nghị phân cấp cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện căn cứ quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt được quyết định các dự án đầu tư có mức vốn đến 05 tỷ; - Phân cấp cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện được phê duyệt và tổ chức thực hiện các tiểu dự án ODA theo uỷ quyền đến 03 tỷ đồng. Như vậy, hướng phân cấp này đáng tham khảo, song không làm phát sinh nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện vì đây là những vấn đề quyết định bằng văn bản cá biệt.
Ví dụ 2: Về xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển nhà ở, công trình công cộng, công trình hạ tầng đô thị theo hướng phân cấp cho chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh: Theo Điều 108 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thì Uỷ ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh có nhiệm vụ xây dựng quy hoạch phát triển đô thị của thị xã, thành phố thuộc tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua để trình cấp trên phê duyệt. Tuy nhiên, tại Điều 86 đã quy định Uỷ ban nhân dân tỉnh có nhiệm vụ tổ chức lập, trình duyệt theo thẩm quyền hoặc xét duyệt các quy hoạch xây dựng vùng, xây dựng đô thị trên địa bàn tỉnh. Vì có sự chồng chéo như vậy, dự kiến phân cấp cho chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện nhiệm vụ này. Một lần nữa, quan hệ phân cấp không làm thay đổi phạm vi nội dung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Ví dụ 3: Phân cấp quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường du lịch được dự kiến:
- Cơ quan nhà nước Trung ương quản lý đối với những vấn đề ở tầm quốc gia, liên vùng, liên tỉnh;
- Uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định khai thác và sử dụng tài nguyên du lịch, tôn tạo môi trường du lịch; công nhận khu, tuyến điểm du lịch địa
86
phương; thành lập ban quản lý khu du lịch. Với nhiệm vụ đó, Uỷ ban nhân dân tỉnh cụ thể hoá các quy định của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên trong việc quản lý khai thác, bảo vệ, tôn tạo tài nguyên, môi trường du lịch;
- Chính quyền cấp huyện quản lý tài nguyên du lịch trên địa bàn liên xã, tài nguyên có giá trị vượt tầm quản lý của một xã; có trách nhiệm cụ thể hoá các quy định của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên về quy tắc sử dụng, khai thác, bảo vệ, tôn tạo tài nguyên du lịch; quyết định phương án bảo tồn, đầu tư tôn tạo tài nguyên, tái tạo làm giàu môi trường, làm tăng giá trị tài nguyên du lịch thuộc thẩm quyền quản lý; thông tin, thống kê báo cáo về tình hình sử dụng và khai thác tài nguyên du lịch trên địa bàn huyện, tình trạng môi trường; hướng dẫn, kiểm tra và xử lý vi phạm đối với việc thực hiện quy định về bảo vệ môi trường đối với hoạt động du lịch;
- Chính quyền cấp xã: Tuyên truyền, vận động các tổ chức, cá nhân, khách du lịch về việc thực hiện các quy định của Nhà nước về bảo vệ môi trường du lịch; vận động tạo lập quỹ bảo vệ môi trường; thu phí, lệ phí theo phân cấp; tạo lập và sử dụng quỹ tôn tạo tài nguyên du lịch thuộc thẩm quyền quản lý; cụ thể hoá các quy tắc sử dụng, khai thác, bảo vệ, tôn tạo tài nguyên du lịch; cụ thể hoá thành nội quy, quy tắc bảo vệ môi trường du lịch đối với tổ chức, cá nhân hoạt động du lịch trên địa bàn xã, cộng đồng dân cư và khách du lịch.
Như vậy, nhiệm vụ đặt ra là phải giải quyết được vấn đề: Cấp tỉnh, cấp huyện trực tiếp thực hiện những nhiệm vụ nào là hiệu quả nhất. Cấp xã, là nơi trực tiếp liên quan đến sinh hoạt thường nhật của người dân, cũng là nơi người dân có điều kiện để trực tiếp bày tỏ sự quan tâm của mình đến việc giải
87
quyết các vấn đề thường gặp trong cuộc sống, thì những nhiệm vụ nào giao cho cấp này là phù hợp và hiệu quả nhất? Và phương thức nào để các địa phương hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách hoàn hảo nhất?
88