3.2.2.1. Coi trọng công tác xây dựng Chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Thực hiện đúng quy trình xây dựng, ban hành văn bản
Thực tế cho thấy trong 04 năm vừa qua (từ năm 2002), do hàng năm Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội đều ban hành Kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nên công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật vừa bảo đảm tính chủ động, vừa được thực hiện theo kế hoạch nên đã phát huy phần nào hiệu quả. Trong kế hoạch đã phân công rất rõ cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì, cơ quan phối hợp, thời gian, tiến độ xây dựng văn bản nên tránh được hiện tượng dây dưa, đùn đẩy. Mặt khác do có kế hoạch nên các cơ quan chức năng có liên quan cũng nêu cao được tinh thần trách nhiệm, cử những cán bộ có năng lực, trình độ tham gia vào công tác soạn thảo, biên tập văn bản giúp cho văn bản có chất lượng ngay từ giai đoạn dự thảo.
Tuy nhiên, việc lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan và ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp vào dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan, người có thẩm quyền ký ban hành văn bản chưa được coi trọng đúng mức. Có những văn bản do cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành, xuất phát từ những đòi hỏi của thực tiễn quản lý, soạn thảo rồi thông qua chuyên viên Văn phòng Uỷ ban nhân dân theo dõi mảng hoặc lĩnh vực, trình trực tiếp người có thẩm quyền ký ban hành. Những văn bản này phần lớn mới chỉ bảo đảm được yêu cầu về chuyên môn theo nghĩa hẹp, không bảo đảm được tính hệ thống, cũng như những thuật ngữ pháp lý cần thiết đối với một văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, việc lấy ý kiến này đã trở thành
89
một quy định của pháp luật, vì vậy cần phải thực hiện một cách nghiêm chỉnh. Tất nhiên, đây cũng là một nhiệm vụ hết sức nặng nề của các cơ quan Tư pháp và đồng thời cũng đòi hỏi trách nhiệm của các cơ quan được xin ý kiến khi đóng góp ý kiến của mình.
Đối với cơ quan, người có thẩm quyền ký ban hành văn bản cũng phải tự mình đổi mới, thực hiện đúng các quy định của pháp luật, thận trọng và chỉ ký khi văn bản đó đã tuân thủ đầy đủ trình tự, thủ tục, nghĩa là phải có ý kiến của các cơ quan liên quan, ý kiến tham gia của đối tượng chịu tác động trực tiếp và ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp cùng cấp.
3.2.2.2. Thực hiện công khai, minh bạch hoá các văn bản được ban hành; Tăng cường vai trò giám sát, kiểm tra của các cấp, các ngành
Trong quá trình hội nhập quốc tế, việc công khai, minh bạch hóa các văn bản quy phạm pháp luật là một đòi hỏi khách quan. Đặc biệt trong tình hình hiện nay, để thực hiện dân chủ, nâng cao trình độ dân trí của mọi công dân, tổ chức về pháp luật thì một trong những yêu cầu là phải thực hiện công khai, minh bạch hoá các quy định của pháp luật thông qua các hình thức, phương tiện khác nhau. Việc công khai, minh bạch hoá các quy định của pháp luật, một mặt để mọi người biết và tuân theo, mặt khác cũng nhằm để nâng cao vai trò giám sát của các cơ quan, tổ chức và công dân trong việc xây dựng, tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật. Để thực hiện tốt việc công khai, minh bạch chính sách, Thành phố cần tăng cường năng lực cho Công báo Thành phố và quy định trách nhiệm cụ thể trong việc thực hiện cho đăng tải đầy đủ và kịp thời tất cả các văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền Thành phố ban hành.
Trong những năm vừa qua, vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt
90
trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật chưa được quan tâm và coi trọng; vì vậy, không phát huy được hết chức năng, trách nhiệm, quyền hạn và lợi thế của những cơ quan, tổ chức này trong việc tham gia quản lý nhà nước ở địa phương, đặc biệt với vai trò là các cơ quan giám sát, cơ quan đại diện quyền lực của nhân dân.
Vai trò giám sát của Sở Tư pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật do Thành phố ban hành (được nhà nước giao nhiệm vụ từ năm 2003) cũng chưa phát huy được hiệu quả. Việc giao trách nhiệm này cho Sở Tư pháp - là cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân Thành phố, theo chúng tôi, cần phải nghiên cứu, xem xét lại. Bởi lẽ, Sở Tư pháp tuy là cơ quan có chuyên môn, năng lực về kiến thức pháp luật, nhưng Sở Tư pháp với tư cách là cơ quan hành chính, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân Thành phố, không có vị trí độc lập, khách quan để thực hiện tốt vai trò giám sát này. Theo chúng tôi, pháp luật nên tăng thẩm quyền cho những cơ quan như Hội đồng nhân dân, cơ quan thông tin đại chúng hoặc mở rộng thẩm quyền cho Tòa hành chính hay thành lập Tòa án Hiến pháp để giám sát, xét xử đối với những văn bản trái pháp luật. Có như vậy mới bảo đảm tính khách quan, tính hiệu quả của công tác giám sát đối với văn bản quy phạm pháp luật.
3.2.2.3. Củng cố, xây dựng, đào tạo nâng cao trình độ cho đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản
Đây là một biện pháp có tính chiến lược lâu dài và qua thực tế cho thấy việc củng cố, xây dựng, đào tạo nâng cao trình độ cho đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản ở Thành phố là một yêu cầu bức xúc hiện nay nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác văn bản.
91
Trong công tác soạn thảo văn bản, người cán bộ làm văn bản cần đáp ứng được các yêu cầu sau:
- Nắm vững chủ trương, đường lối của Đảng và những quy định hiện hành của Nhà nước; nắm vững lý thuyết và kỹ năng xây dựng văn bản, để trên cơ sở đó, người nghiên cứu soạn thảo văn bản có thể tham mưu soạn thảo văn bản có chất lượng ngay từ giai đoạn đầu;
- Thường xuyên cập nhật và nắm được hệ thống văn bản pháp luật hiện hành của Nhà nước, có như vậy mới có thể soạn thảo được các văn bản phục vụ các nhiệm vụ chính trị trước mắt và lâu dài cũng như việc vận dụng đúng đắn các quy định của pháp luật vào hoàn cảnh thực tế ở địa phương;
- Nắm vững kiến thức khoa học pháp lý và một số ngành khoa học khác có liên quan đến công tác soạn thảo như ngôn ngữ học, tâm lý học, v...v để giúp người soạn thảo văn bản có khả năng trình bày văn bản một cách đầy đủ, khoa học, lập luận chặt chẽ, logic, đặt ra các quy định phù hợp với đối tượng thi hành, góp phần nâng cao chất lượng văn bản;
- Có khả năng thu thập, tổng hợp thông tin thực tế để làm cơ sở cho việc xây dựng và dự thảo văn bản. Kiến thức thực hiện không chỉ cung cấp cho người soạn thảo lượng thông tin chính xác về các vấn đề quản lý nhà nước mà còn giúp họ tránh được những sai sót, góp phần rút ngắn thời gian, giảm chi phí trong soạn thảo văn bản;
- Đào tạo cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản phải được tiến hành thường xuyên. Qua đào tạo, người cán bộ cập nhật được những kiến thức, kỹ năng pháp lý trong việc soạn thảo văn bản. Soạn thảo văn bản phải được coi như một nghề, vì vậy người cán bộ làm công tác soạn thảo phải được ổn định tương đối về mặt tổ chức, tránh xáo trộn, thay đổi liên tục.
92
3.2.2.4. Xây dựng và củng cố đội ngũ cán bộ pháp chế ngành
Một thời gian dài ở Hà Nội nói riêng và cả nước nói chung đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế ngành đã không được quan tâm xây dựng, củng cố. Chính vì lẽ đó nên công tác tham mưu xây dựng văn bản, đặc biệt là các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thường được giao cho các cán bộ không chuyên trách như cán bộ tổ chức hoặc thanh tra. Những cán bộ này không có trình độ pháp lý hoặc nếu có thì cũng chỉ được đào tạo không chính quy, do vậy những văn bản được soạn thảo yếu về mặt ngôn ngữ pháp lý, cách hành văn chủ yếu là lối văn nói, khi ban hành những văn bản này thiếu tính ổn định, đôi khi chồng chéo, thậm chí có văn bản mâu thuẫn, trái quy định của cơ quan nhà nước cấp trên. Xây dựng, củng cố đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế ngành, lựa chọn những người đủ tiêu chuẩn, trình độ, đặc biệt là trình độ về mặt pháp lý sẽ làm cho công tác soạn thảo văn bản ngay từ giai đoạn đầu tiên bảo đảm những yêu cầu tối thiểu của pháp luật như hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản. Từ đó rút ngắn được về mặt thời gian của việc soạn thảo một văn bản và bảo đảm chất lượng văn bản, tiết kiệm được các chi phí.
3.2.2.5. Quan tâm đầu tư cơ sở vật chất, kinh phí thoả đáng cho công tác soạn thảo, biên tập dự thảo văn bản
Soan thảo văn bản, đặc biệt là các văn bản quy phạm pháp luật là một loại hình lao động trí óc đặc biệt. Nếu văn bản ban hành sai không có giá trị trong thực tiễn thì việc khắc phục hậu quả là rất mất thời gian và tốn kém. Ngược lại văn bản được ban hành có chất lượng, đi vào cuộc sống sẽ giúp cho các cơ quan quản lý nhà nước hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình, làm cho người dân tin vào đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, vì vậy việc quan tâm đến cơ sở vật chất để tạo điều kiện và phương tiện làm việc là một yêu cầu mang tính khách quan, bên cạnh đó việc bố trí kinh phí hợp lý
93
cho công tác xây dựng văn bản cũng giúp cho người làm công tác này có một khoản thu nhập ổn định cuộc sống, yên tâm với nghề và khuyến khích họ đầu tư để nâng cao nghiệp vụ nhằm “sản xuất” ra những văn bản có chất lượng.
KẾT LUẬN
Nhà nước, trong mọi trường hợp đều mong muốn tạo ra các thay đổi và phát triển bằng việc thiết lập môi trường lành mạnh. Tuy nhiên, làm thế nào để tạo dựng được môi trường mà ở đó có những hành vi xử sự như nhà quản lý mong muốn? Việc thay đổi thể chế và quá trình xây dựng thể chế có tác động đến sự phát triển của một đất nước hay một địa phương, các cấp chính quyền địa phương có thể sử dụng pháp luật như thế nào để quản lý và quản lý tốt. Do đó, pháp luật hay văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp không đơn giản chỉ dừng ở việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo nghĩa “bảo đảm trật tự an ninh xã hội” mà còn phải phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Vì vậy, công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cần được quan tâm, coi trọng.
Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một quá trình liên hoàn và thống nhất. Từng giai đoạn trong qúa trình đó là những hoạt động rất đa dạng, phong phú nhưng có ảnh hưởng rất mật thiết với nhau, trực tiếp hoặc gián tiếp ảnh hưởng tới chất lượng văn bản. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua ví dụ Thành phố Hà Nội” giúp chúng ta có được cái
94
nhìn toàn diện về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Từ thực tế của Thành phố Hà Nội với những tồn tại, vướng mắc trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chúng tôi đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm đổi mới phương thức soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trên địa bàn Thành phố Hà Nội có những bước chuyển về chất, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng, phát triển Thủ đô ngày càng giàu mạnh.
95
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
Văn bản pháp luật
1. Hiến pháp Việt Nam (năm 1946, 1959, 1980, 1992 và Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992), NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 2002
2. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 3. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996; Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002
4. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004
5. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật
6. Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư
7. Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản
8. Quyết định số 933/QĐ-TTg ngày 27/8/2004 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Đề án nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật
9. Quyết định số 157/2002/QĐ-UB ngày 21/11/2002 của Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội về việc ban hành "Quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân và Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân"
96
Giáo trình
10. Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội (2004), NXB. Đại học Quốc gia, Hà Nội.
11. Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản, Trường Đại học Luật Hà Nội
Sách báo, tài liệu tham khảo
12. Báo cáo tổng kết công tác tư pháp ( 2004, 2005, 2006), Phòng Tư pháp quận, huyện Thành phố Hà Nội
13. Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2005), NXB. Tư pháp, Hà Nội
14. Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản triển khai (2004), NXB. Tư pháp, Hà Nội
15. Học viện Hành chính quốc gia, Tài liệu bồi dưỡng về quản lý hành chính nhà nước (Chương trình chuyên viên chính) (2003), Phần II, Hà Nội
16. Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp (2007), NXB. Tư pháp, Hà Nội
17. Sở Tư pháp Hà Nội, Báo cáo số 45/BC-TP ngày 11/4/2003 về kết quả tổng rà soát văn bản quy phạm pháp luật của Thành phố Hà Nội (ban hành từ ngày 01/01/1997 đến ngày 30/6/2002)
18. PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, NXB. Đại học Quốc gia, Hà Nội
19. PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung (2006), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, NXB. Đại học Quốc gia, Hà Nội
97
20. TS. Nguyễn Sỹ Dũng (2007), Thế sự - Một góc nhìn, NXB. Tri thức, Hà Nội
21. PGS. TS. Hoàng Thị Kim Quế (2004), Nhận diện Nhà nước pháp quyền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (5)
22. PGS. TS. Hoàng Thị Kim Quế (2002), Cơ chế điều chỉnh pháp luật và cơ chế diều chỉnh xã hội, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia (3)
23. PGS. TS. Hoàng Thị Kim Quế (2006), Các mối liên hệ của pháp luật và những vấn đề đặt ra trong đời sống pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập