Cải cách chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên

tỉnh còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hiện nay: bộ máy chính quyền còn cồng kềnh, nhiều tổ chức trong cơ cấu mang tính hình thức, hoạt động kém hiệu quả, nhiều quy địn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THÀNH LÊ

CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở NƯỚC TA HIỆN NAY QUA THỰC TIỄN

TỈNH THÁI NGUYÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THÀNH LÊ

CẢI CÁCH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Ở NƯỚC TA HIỆN NAY QUA THỰC TIỄN

TỈNH THÁI NGUYÊN

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số : 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Nguyễn Đăng Dung

HÀ NỘI - 2012

Chương 1: YÊU CẦU CẢI CÁCH ĐỐI VỚI BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƯƠNG TRONG XU THẾ HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ VÀ XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

1.2.2 Yêu cầu cải cách hành chính trên địa bàn tỉnh 16

1.2.3 Nâng cao tính độc lập, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền địa phương

18

1.2.4 Yêu cầu về hiệu lực, hiệu quả và việc giải quyết các vấn đề

anh sinh xã hội của chính quyền tỉnh

22

Chương 2: LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA BỘ

MÁY CHÍNH QUYỀN TỈNH THÁI NGUYÊN TỪ 1945 ĐẾN NAY THỰC TRẠNG CẢI CÁCH BỘ MÁY NHÀ NƯỚC Ở TỈNH THÁI NGUYÊN

25

2.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của tỉnh Thái Nguyên 25

2.2 Lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy chính quyền cấp

tỉnh ở Thái Nguyên từ 1945 đến nay

26

2.2.1 Tổ chức chính quyền tỉnh Thái Nguyên từ năm 1945 đến

trước khi ban hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy

ban nhân dân năm 2003

26

2.2.2 Tổ chức chính quyền tỉnh từ khi có Luật Tổ chức Hội đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 đến nay

45

2.2.3 Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh Thái

Nguyên hiện nay

Chương 3: CÁC KIẾN NGHỊ, GIẢI PHÁP CẢI CÁCH BỘ MÁY

CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở THÁI NGUYÊN

91

3.1 Tính tất yếu của cải cách bộ máy chính quyền tỉnh 91 3.2 Các quan điểm cải cách bộ máy chính quyền tỉnh hiện nay 93 3.3 Kiến nghị và giải pháp nhằm cải cách bộ máy nhà nước của

chính quyền tỉnh Thái Nguyên

94

3.3.1 Một số phương án nhằm đổi mới bộ máy và dự kiến mô hình

chính quyền cấp tỉnh

94

3.3.2 Một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của

chính quyền tỉnh Thái Nguyên

98

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 108

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân" [42]

Nghị quyết của Đảng ta cũng đã nhấn mạnh: Nâng cao chất lượng hoạt động của Ủy ban nhân dân (UBND) và Hội đồng nhân dân (HĐND), bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp Phát huy vai trò giám sát của HĐND Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo

Về mặt pháp lý, tổ chức chính quyền tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương ở cùng một cấp, có cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn tương tự nhau, mặc dù Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã có một số quy định chuyên biệt về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhưng chưa thỏa mãn được những yêu cầu, chưa phản ánh được những đặc thù chính quyền đô thị và nông thôn

Trong bộ máy nhà nước, chính quyền cấp tỉnh có vị trí vô cùng quan trọng, là cấp trung chuyển quyền lực giữa trung ương và các vùng lãnh thổ - dân cư rộng lớn có đặc điểm và điều kiện kinh tế - xã hội khác biệt so với các

đô thị Các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước được thực hiện thực tế phụ thuộc nhiều vào việc tổ chức, triển khai thực hiện của chính quyền cấp tỉnh xuống các cấp trực thuộc ở địa phương

Chính quyền tỉnh là thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương; về mặt pháp lý, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh đã có những thay đổi nhất định; nhưng trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền

tỉnh còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hiện nay: bộ máy chính quyền còn cồng kềnh, nhiều tổ chức trong cơ cấu mang tính hình thức, hoạt động kém hiệu quả, nhiều quy định của chính quyền tỉnh chưa phù hợp với Hiến pháp, Luật và các văn bản pháp luật của các cơ quan chuyên môn cấp trên, xâm phạm đến quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân

và đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh, chưa đáp ứng được yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập khu vực và quốc tế…

Xuất phát từ những vấn đề trên, thiết nghĩ việc chọn đề tài: "Cải cách

chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên"

là phù hợp với yêu cầu đang được đặt ra hiện nay

2 Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của đề tài

Trên cơ sở nghiên cứu và phân tích các quan điểm khoa học khác nhau về cải cách bộ máy nhà nước, hệ thống chính quyền địa phương; đề tài khái quát hệ thống chính quyền địa phương từ năm 1945 đến nay, những quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh, đánh giá thực trạng cải cách bộ máy nhà nước, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh trên cơ

sở tiêu chí nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay Qua đó nêu những kiến nghị, những giải pháp nhằm bổ sung, hoàn thiện quy định và tổ chức, hoạt động của hệ thống chính quyền cấp tỉnh

Để thực hiện mục đích trên, đề tài có nhiệm vụ:

- Nghiên cứu các quy định pháp luật về bộ máy nhà nước, hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam, trong đó tập trung phân tích tổ chức quyền lực nhà nước trong hệ thống chính quyền, khẳng định những yêu cầu của cải cách đối với hệ thống chính quyền cấp tỉnh

- Đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của UBND và HĐND cấp tỉnh trên những phương diện khác nhau như: thể chế, thực tiễn, những tiêu chí, yêu cầu của cải cách…

- Nêu các kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách

3 Đối tượng, phạm vi, giới hạn của đề tài

Đối tượng nghiên cứu là tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh (cả HĐND và UBND) về mặt thể chế và thực tiễn, đồng thời

có liên hệ một số ảnh hưởng, tác động của hoạt động và tổ chức chính quyền cấp tỉnh trên các mặt lĩnh vực

Phạm vi, giới hạn của đề tài là nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh từ khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 tới nay trong phạm vi cả nước và thực trạng ở tỉnh Thái Nguyên Quá trình cải cách

bộ máy nhà nước cấp tỉnh, những vướng mắc và giải pháp

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu được dựa trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm chính trị - pháp lý ở nước

ta về nhà nước của dân, do dân và vì dân Đồng thời trong quá trình nghiên cứu, có tham khảo, chọn lọc các quan điểm tiến bộ về cải cách bộ máy nhà nước, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Đề tài được nghiên cứu bằng phương pháp: phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, dự báo và phương pháp khảo sát thực tiễn

5 Đóng góp của đề tài

- Góp phần làm sâu sắc thêm những nhận thức về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, yêu cầu của nhà nước pháp quyền và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam

- Hình thành quan niệm về thiết chế tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở địa phương, chính quyền cấp tỉnh gồm HĐND và UBND có vai trò

trung chuyển quyền lực nhà nước tới các đơn vị hành chính - lãnh thổ thuộc tỉnh, tổ chức và bảo đảm sự phát triển toàn diện trên địa bàn tỉnh

- Đánh giá thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền tỉnh, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế trên cơ

sở những yêu cầu của cải cách

- Đưa ra quan điểm, giải pháp, kiến nghị mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh đáp ứng xây dựng nhà nước pháp quyền và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập khu vực và quốc tế ở nước ta Chuyển chế độ tập thể hành chính sang chế độ thủ trưởng hành chính; tăng cường phân cấp, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền tỉnh;

tổ chức chính quyền tỉnh không thống nhất trên địa bàn các tỉnh, mà phải tính đến đặc thù địa phương, vùng, miền

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

* Về lý luận:

Kết quả nghiên cứu của luận án là những đóng góp làm phong phú thêm nhận thức về bộ máy chính quyền và xây dựng chính quyền ở nước ta; yêu cầu của quá trình cải cách bộ máy chính quyền địa phương nói chung và của tỉnh nói riêng Đề tài có thể sẽ đóng góp làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu và giảng dạy về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương

* Về thực tiễn:

Các ý kiến mà đề tài kiến nghị có thể làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung về bộ máy chính quyền địa phương trong Hiến pháp và trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Yêu cầu cải cách đối với bộ máy chính quyền địa phương

trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Chương 2: Lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy chính quyền

tỉnh Thái Nguyên từ 1945 đến nay Thực trạng cải cách bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở tỉnh Thái Nguyên

Chương 3: Kiến nghị, giải pháp trong cải cách bộ máy chính quyền

tỉnh Thái Nguyên

Chương 1

YÊU CẦU CẢI CÁCH ĐỐI VỚI BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG XU THẾ HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ VÀ XÂY DỰNG

NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

1.1 QUAN NIỆM VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN TỈNH

Phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ là một đặc trưng của nhà nước, phân biệt nhà nước với các tổ chức thị tộc và các tổ chức

xã hội Để tổ chức quyền lực của nhà nước tại địa phương, các nhà nước trên thế giới đều tiến hành phân chia lãnh thổ thành các đơn vị lãnh thổ (tỉnh, huyện, xã hoặc tương ứng) và tổ chức ra bộ máy để cai quản hay quản lý ở từng đơn vị hành chính lãnh thổ đó và đơn vị lãnh thổ đó cộng với bộ máy cai quản tạo nên khái niệm: đơn vị hành chính - lãnh thổ Sự hiện diện của bộ máy cai quản của nhà nước ở địa phương trong lịch sử nhà nước, trước hết nhằm triển khai quyền lực nhà nước từ trung ương xuống các địa bàn lãnh thổ: chia dân cư theo lãnh thổ, áp đặt quyền lực nhà nước lên đó (thu thuế, xét xử…), hay còn gọi là tiến hành cai trị Đây là hoạt động cai quản, thực thi quyền lực nhà nước ở các đơn vị lãnh thổ của mình

Cùng với sự phát triển của xã hội, nền dân chủ hình thành và phát triển, đặc biệt là từ khi cách mạng tư sản thành công, bộ máy quản lý trên các đơn vị cơ cấu lãnh thổ quốc gia chuyển biến theo hướng ngày càng thừa nhận các quyền dân chủ của cộng đồng dân cư, đưa dần vào cơ cấu thể chế quản lý các hình thức quản lý dân chủ Đó là sự thiết lập bên cạnh bộ máy hành chính nhà nước các thiết chế tự quản dưới hình thức, tên gọi khác nhau như: Hội nghị nhân dân, Hội đồng tự quản… Với mô hình này, trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ luôn tồn tại hai thiết chế chính quyền song song, đó là chính

quyền nhà nước và chính quyền của đơn vị hành chính - lãnh thổ - tổ chức của cộng đồng lãnh thổ Ngày nay, nhiều nước trên thế giới và khu vực đã áp dụng chế độ tự quản hoàn toàn trong tổ chức quản lý địa phương ở một số loại đơn vị hành chính, cơ quan quản lý ở đó chỉ gồm một hội đồng tự quản với bộ phận chấp hành (như thị trưởng) do Hội đồng bầu ra, không còn tồn tại cơ quan hành chính - cơ quan cai quản của nhà nước như trước đây

Trên thế giới có những cách tổ chức chính quyền ở các đơn vị lãnh thổ quốc gia với nhiều tên gọi khác nhau Ngay trong một nước cũng có nhiều mô hình tổ chức cơ quan khác nhau ở đơn vị hành chính khác nhau cùng tồn tại

Về cơ bản có những mô hình sau đây:

Cơ quan chính quyền địa phương là một bộ máy hành chính đứng đầu

là một quan chức chủ đạo (chủ tịch tỉnh, tỉnh trưởng, thị trưởng …) được bổ nhiệm từ trên Cơ quan mang tính cá nhân này (vì toàn bộ quyền hạn tập trung vào trong tay người đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ là thừa hành và giúp việc) có toàn quyền thực hiện mọi công việc quản lý hành chính nhà nước ở địa phương, thực hiện việc "cai trị" Mô hình này tồn tại khá phổ biến ở thời kỳ phong kiến trước đây và hiện nay ở một số đơn vị hành chính "trung gian" ở một số nước Bắc Âu, Châu Mỹ và Châu Á

Chính quyền địa phương là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm (hoặc bầu ra) kết hợp với một Hội đồng tự quản do dân bầu ra, ở đây vai trò chủ đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn Hội đồng tự quản chỉ đóng vai trò

tư vấn, nằm dưới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ được bàn định những vấn đề thuần túy có ý nghĩa địa phương, không được tham gia vào các vấn đề chung của quốc gia, trừ các vấn đề có tính chất chính trị Hình thức quản lý này phổ biến ở các đơn vị hành chính trung gian các nước Châu Âu lục địa Thể chế hành chính nhà nước có thể khởi kiện tới cơ quan tài phán hành chính về những quyết định của thể chế tự quản khi cho rằng những quyết định đó trái pháp luật

Mô hình quản lý địa phương bởi một Ủy ban hành chính (UBHC) do dân cư hay các hội đồng tự quản cấp dưới trực tiếp bầu ra Ủy ban cũng có người đứng đầu, song hoạt động chủ yếu mang tính tập thể Ủy ban quyết định tập thể các vấn đề quản lý địa phương, các thành viên được phân công phụ trách từng mảng công việc Hình thức này phổ biến ở các đơn vị hành chính cấp huyện, quận ở Anh, Mỹ, Bắc Âu

Mô hình chính quyền địa phương là một hội đồng tự quản do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và hội đồng là cơ quan có toàn quyền quyết định các vấn đề địa phương theo quy định của pháp luật Hội đồng có

cơ quan chấp hành của mình dưới dạng ủy ban chấp hành hoặc cơ quan cá nhân như tỉnh trưởng, thị trưởng, chủ tịch Bộ máy chính quyền này thường được coi là "phi nhà nước", nằm ngoài bộ máy nhà nước Mô hình này phổ biến ở các đơn vị hành chính kiểu "tự quản"

Mô hình chính quyền địa phương là một cơ quan đại diện do nhân dân địa phương bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho nhà nước Đây là những cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương

Cơ quan này đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức quyền lực (quản lý) trên địa bàn lãnh thổ Một cơ quan chấp hành được cơ quan này lập ra để tổ chức thực hiện các nghị quyết của cơ quan quyền lực và chính sách, pháp luật của nhà nước nói chung Đây là cơ quan chấp hành của Hội đồng và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Mô hình này là mô hình tổ chức chính quyền địa phương các nước Xã hội chủ nghĩa trước đây, trong đó có Việt Nam

Các hình thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương trên đây mặc dù có tên gọi khác nhau, cơ cấu và địa vị pháp lý của mỗi bộ phận không giống nhau, nhưng tựu chung lại đều mang một tính chất là cơ quan chính quyền địa phương, được lập ra để thực hiện chức năng quản lý địa phương, thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn lãnh thổ Hay nói cách khác, chúng được lập

ra để thi hành pháp luật của nhà nước Trong việc quyết định các nhiệm vụ được giao ở địa phương

Về nguyên tắc cơ quan chính quyền địa phương dù là một bộ phận hay những bộ phận (một cơ quan hay nhiều cơ quan) song là một cơ cấu thống nhất, trong đó quyền hạn thực sự trong việc quản lý địa phương thuộc về một

cơ quan - gọi là Cơ quan quyết định Cơ quan này là Hội đồng hay ủy ban hoặc tỉnh trưởng, thị trưởng phụ thuộc vào tính chất của từng đơn vị hành chính và nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước của các chế độ nhà nước Các

cơ quan khác còn lại - cơ quan chấp hành - thừa hành hoặc tư vấn - giám sát được lập ra để thực hiện phần công việc được giao hoặc để giám sát

Như vậy, khi nói tới chính quyền địa phương là nói tới những thiết chế thực hiện quyền lực nhân dân, quyền lực nhà nước, quyền lực cộng đồng trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định của một quốc gia nào đó

Thuật ngữ "chính quyền địa phương" ở nước ta được dùng thông dụng

kể từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công Thuật ngữ này được dùng để chỉ các thể chế nhà nước trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ, xét về mặt cơ cấu, chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật hiện nay bao gồm: HĐND và UBND (trước Hiến pháp 1980 gọi là UBHC) Khác với các nước, bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta là một hệ thống thống nhất các cơ quan nhà nước và được thành lập hầu như giống nhau ở tất cả các đơn

vị hành chính Chính quyền địa phương luôn là thiết chế mang hai tính chất: tính chất nhà nước và tính chất tự quản Với tính chất nhà nước, các cơ quan chính quyền địa phương thay mặt nhà nước thực hiện, giải quyết các công việc nhà nước phát sinh trên địa bàn địa phương, với vai trò là tổ chức của cộng đồng lãnh thổ, cơ quan chính quyền địa phương giải quyết những vấn

đề có ý nghĩa địa phương Với quan niệm có tính chất truyền thống: tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nên nhân dân là người bầu ra cơ quan đại diện, cơ quan đại diện lập ra cơ quan chấp hành do đó pháp luật nước ta luôn đi theo hướng quy định trong cơ cấu quyền lực ở địa phương HĐND đóng vai trò là cơ quan chủ đạo trong bộ máy đó "Hội đồng nhân dân

là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng

và quyền là chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước cơ quan nhà nước cấp trên" [38, Điều 119] HĐND có các cơ cấu làm việc như thường trực HĐND, các ban của HĐND UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND (Điều 123 Hiến pháp 1992) UBND được coi là một cơ cấu thuộc HĐND (trừ những UBND ở một số cấp hành chính có thời kỳ không có HĐND) UBND có các cơ quan giúp việc được gọi là các cơ quan chuyên môn của UBND, đó là các Sở, Phòng, Ban

HĐND và UBND đều có cùng chức năng chấp hành luật ở địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật HĐND với tính cách là cơ quan đại diện, cơ quan tập thể có phương thức hoạt động theo kỳ họp, ra nghị quyết về các vấn đề xây dựng địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân ở địa phương Còn UBND là cơ quan hoạt động thường xuyên, có trách nhiệm cùng với thường trực, Chủ tịch HĐND tổ chức hoạt động của HĐND, tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND và được HĐND giao giải quyết công việc của HĐND giữa hai kỳ họp, trừ nhiệm vụ chỉ do HĐND quyết định Mặt khác, UBND là cơ quan thực hiện quyền quản lý nhà nước ở địa phương, có nhiệm vụ tổ chức thi hành các quyết định, chỉ thị của cấp trên

Như vậy, xét về bản chất thì cả HĐND và UBND đều là những thiết chế thực hành quyền hành pháp ở địa phương

Với những chức năng này, UBND tồn tại với tư cách cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương UBND các cấp hợp thành bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương tạo thành bộ máy hành chính nhà nước thống nhất Tuy vậy, không nên quan niệm chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND vì mô hình tổ chức chính quyền địa phương, tổ chức chính quyền địa phương ở từng cấp có thể thay đổi, không nhất thiết đều có HĐND và UBND

Theo Hiến pháp 1992, chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay bao gồm ba cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh), huyện, quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)

Như trên, bộ máy chính quyền địa phương (chính quyền cấp tỉnh nói riêng) về cơ bản có kết cấu giống nhau, đó là hệ thống thống nhất các cơ quan nhà nước, không có các cơ quan tự quản Tuy nhiên, trong mỗi cấp chính quyền đều có sự khác biệt nhất định về chức năng, nhiệm vụ quản lý do những yếu tố khách quan và chủ quan đem lại Chẳng hạn cấp tỉnh thì giữa tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương cũng có sự khác nhau căn bản về vị trí, tính chất, quyền hạn mà sự điều chỉnh của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền tỉnh cần phân biệt với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Tỉnh là một bộ phận cơ cấu lãnh thổ của cả nước, có những đặc điểm khác với thành phố trực thuộc trung ương Địa bàn tỉnh là vùng nông thôn rộng lớn, mật độ dân cư nhìn chung thưa thớt (nhất là những tỉnh miền núi, trung du, tây bắc…) Lao động chủ yếu là nông nghiệp, lâm nghiệp và tiểu thủ công nghiệp, ngư nghiệp … là nơi cung cấp nguồn nhân lực, các nguyên vật liệu truyền thống cho sản xuất công nghiệp ở các thành phố, đô thị Để thấy được những đặc điểm của địa bàn chính quyền tỉnh chỉ có thể lấy cái đối lập với nó là thành phố để so sánh:

Thành phố có những đặc điểm chính như: là trung tâm chính trị, kinh

tế, văn hóa - xã hội, khoa học kỹ thuật … của cả nước hoặc của vùng lãnh thổ Thành phố là nơi tập trung dân cư và sản xuất ở mật độ cao Dân cư ở thành phố liên kết với nhau không theo huyết thống mà chủ yếu vì các nhu cầu, lợi ích khác nhau về vật chất hay tinh thần Do vậy, những đô thị thường là những trung tâm đổi mới, sáng tạo và tiếp thu có chọn lọc những tinh hoa nhân loại sớm hơn

Còn nông thôn chủ yếu là sản xuất nông nghiệp, cung cấp nguyên vật liệu cho sản xuất công nghiệp, dịch vụ; cung cấp lương thực, thực phẩm cho thành phố

Dân cư nông thôn sống thưa thớt, theo làng, ấp đã hình thành từ lâu đời, liên kết với nhau theo dòng họ, quan hệ thân thích Ngày nay trong nền kinh tế thị trường, nhiều quan hệ xã hội mới hình thành đã tác động đến nhiều mặt của đời sống nông thôn nhưng về cơ bản vẫn chưa thể đột phá được tư tưởng "sau lũy tre làng", lối sống tiểu nông vẫn ngự trị ở phần lớn các làng quê nông thôn Việt Nam Dân cư vùng nông thôn so với dân cư đô thị thường

có trình độ tri thức thấp hơn, thường bị ràng buộc bởi "lệ làng" do đó, họ thường sống và làm việc theo các chuẩn mực đạo đức tình làng nghĩa xóm hơn là các chuẩn mực pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành; dân cư nông thôn lệ thuộc vào các quy định có tính tự quản của làng xã, dòng họ (hương ước, quy ước của làng xã) Trong khi đó, dân cư ở các đô thị lại có trình độ tri thức cao, không cần đến các quy tắc mang tính cộng đồng

mà chấp nhận việc tuân thủ các quy định sẵn có do các cơ quan nhà nước đặt

ra Vì vậy, khi tổ chức chính quyền các cấp ở nông thôn cần phải tính đến yếu

tố tự quản, yếu tố cộng đồng trong đời sống nhân dân

Về mặt địa lý, nông thôn cũng như miền núi, trung du, hải đảo có diện tích lớn gấp nhiều lần các đô thị cùng cấp hành chính, dân cư nông thôn nhiều vùng sống rất tản mạn, quan hệ giữa các vùng này là rất khó khăn do các yếu

tố tự nhiên, xã hội; trong khi đó, dân cư đô thị sống rất tập trung, hạ tầng cơ

sở thuận tiện cho sinh hoạt Do vậy, nhiều vấn đề thuộc đời sống đô thị được liệu trước theo một chuẩn mực được định sẵn không đòi hỏi khi giải quyết phải qua các bước bàn luận như ở các khu dân cư các vùng khác Chính những điều này đòi hỏi cách thức, phương thức quản lý địa bàn nông thôn (các tỉnh) phải khác đô thị (thành phố trực thuộc trung ương).Quản lý các vùng nông thôn thường phải mang nhiều tính tự quản, phải phát huy tính tự quyết các vấn đề địa phương của cộng đồng dân cư nông thôn nhưng ở đô thị thì không cần

thiết (vì trình độ dân trí cao hơn, mức sống, thu nhập cao và ổn định, không phụ thuộc vào điều kiện thiên nhiên, thời tiết, khí hậu như ở nông thôn…)

Việc tổ chức chính quyền tỉnh cũng như chính quyền huyện, xã phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố tự nhiên, dân cư, kinh tế, văn hóa, lịch sử, truyền thống … nhưng việc tổ chức chính quyền nông thôn còn phụ thuộc nhiều vào những yếu tố đặc thù của đời sống nông thôn Nếu chính quyền đô thị phần lớn đều coi việc quản lý xã hội của đô thị, quy hoạch đô thị, xây dựng đô thị

là chức năng chủ yếu, không trực tiếp can thiệp vào lĩnh vực kinh tế của các chủ thể kinh tế thì chính quyền nông thôn lại phải trực tiếp quan tâm đến tổ chức sản xuất, phát triển ngành, nghề, hướng dẫn khoa học, kỹ thuật, cách làm ăn của nhân dân như thế nào để đảm bảo đời sống của họ trên từng vùng lãnh thổ Chính quyền "không làm kinh tế" nhưng lại phải thông qua các cơ quan chuyên môn của mình để quản lý, tổ chức sản xuất trên địa bàn địa phương để tác động đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội Thực tiễn cho thấy, với trình độ khoa học kỹ thuật của nông thôn như hiện nay, ở nông thôn chính quyền còn phải chỉ cho người nông dân nuôi con gì, trồng cây gì để đảm bảo năng suất, hiệu quả kinh tế Khi đề cập đến vấn đề này, nhiều quan điểm cho rằng chính quyền như vậy là can thiệp quá sâu, nhưng thực tiễn lại đòi hỏi phải như vậy, nhất là trong giai đoạn hiện nay, khi mà người nông dân chưa trực tiếp nắm bắt được khoa học- kỹ thuật và kiến thực về sản xuất kinh doanh trong cơ chế thị trường, hội nhập kinh tế thế giới Do những đặc điểm của đời sống nông thôn như vậy, nên nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền tỉnh cũng có những đặc thù riêng so với chính quyền thành phố Vì vậy, cần

có sự điều chỉnh của pháp luật phải mang tính chuyên biệt đối với chính quyền tỉnh và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Nhìn từ góc độ hành chính thì chính quyền cấp tỉnh là cấp hành chính địa phương đầu tiên sau trung ương Chính vì lẽ đó khi việc phân cấp được đặt ra chính là phân cấp giữa trung ương và địa phương - giữa nhà nước với đơn vị hành chính lãnh thổ Vì vậy chính quyền cấp tỉnh là cấp phải tổ chức

thực hiện sự phân cấp đó Việc tổ chức có thể bằng nhiều cách khác nhau như: chính quyền cấp tỉnh trực tiếp thực hiện hoặc phân cấp tiếp cho chính quyền cấp huyện, chính quyền cấp xã tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng địa phương

So với chính quyền cấp huyện, xã thì chính quyền cấp tỉnh là cấp trực tiếp truyền tải, tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật của trung ương đến địa phương Đồng thời, cấp tỉnh là cấp cụ thể hóa, thể chế hóa chính sách, pháp luật của nhà nước phù hợp với đặc điểm, điều kiện địa phương và bảo đảm việc thực hiện thống nhất trên địa bàn địa phương Chính vì vậy mà việc xây dựng, ban hành thể chế pháp luật ở địa phương chủ yếu tập trung ở chính quyền cấp tỉnh, còn ở cấp huyện, xã hạn chế dần, mặc dù pháp luật có quy định chính quyền cấp huyện, xã đều được ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Chính quyền cấp tỉnh là cấp chính quyền thực hiện sự quản lý nhà nước một cách toàn diện các mặt đời sống chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội

Tóm lại, chính quyền tỉnh là những thiết chế nhà nước ở cấp tỉnh do nhân dân trực tiếp hay gián tiếp lập nên, thực hiện quyền lực nhà nước - quyền lực hành pháp trên địa bàn lãnh thổ địa phương, không kể tới những thiết chế của các cơ quan nhà nước ở trung ương đóng tại địa phương để thực hiện những công việc chung của nhà nước phát sinh trên địa bàn địa phương

và những vấn đề có ý nghĩa địa phương phát sinh trên lãnh thổ địa phương tỉnh mà vấn đề vượt khỏi tầm giải quyết của chính quyền tỉnh

1.2 YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN ĐỐI VỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN TỈNH

Xác định yêu cầu, đòi hỏi của nhà nước pháp quyền đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh xuất phát từ những nguyên tắc, đặc trưng của nhà nước pháp quyền vốn chi phối mọi mặt tổ chức và hoạt động, đời sống nhà nước, xã hội và công dân Trên cơ sở đó có thể chỉ ra một số những

yêu cầu, đòi hỏi của nhà nước pháp quyền đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh Tập trung vào việc giải quyết những vấn đề sau: mối quan

hệ giữa nhà nước và pháp luật; tổ chức quyền lực trong nhà nước pháp quyền; quan hệ giữa nhà nước và công dân trong nhà nước pháp quyền

Trên cơ sở những luận điểm khoa học về nhà nước pháp quyền có thể nêu ra một số yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và chính quyền tỉnh nói riêng như sau:

1.2.1 Tính hợp hiến và hợp pháp trong tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh

Đó là yêu cầu đầu tiên của Nhà nước pháp quyền Việt Nam đối với mọi cơ quan nhà nước trong đó có chính quyền tỉnh

Với quan điểm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nên nhân dân

là người bầu ra cơ quan đại diện, cơ quan đại diện lập ra cơ quan chấp hành

Do vậy, "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền là chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước cơ quan nhà nước cấp trên" (Điều 119 Hiến pháp 1992) HĐND có các

cơ cấu làm việc như thường trực HĐND, các ban của HĐND UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND (Điều 123 Hiến pháp 1992) UBND được coi là một cơ

cấu thuộc HĐND

Chính quyền tỉnh xét về cơ cấu bao gồm: HĐND, UBND và các bộ phận cấu thành của các cơ quan này đều phải được tổ chức trên cơ sở pháp luật, trước hết của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND, các văn bản liên quan tới tổ chức, hoạt động của chính quyền tỉnh Tổ chức chính quyền tỉnh hợp Hiến, hợp pháp là một đảm bảo để bộ máy hoạt động có hiệu lực, hiệu quả Việc tổ chức chính quyền hợp pháp thể hiện ở chỗ không thiết lập

những cơ quan, cơ cấu tổ chức của cơ quan mà không có căn cứ pháp lý xác thực Bên cạnh đó, bộ máy chính quyền tỉnh phải được tổ chức một cách tinh gọn, có khả năng phản ứng linh hoạt đối với mọi diễn biến của đời sống nhà nước, xã hội, mọi tình huống hoàn cảnh diễn ra trên thực tế Hợp Hiến, hợp pháp cũng chính là tiêu chí cơ bản để đánh giá hoạt động của chính quyền

Hoạt động của chính quyền tỉnh rất đa dạng, phong phú, xuất phát từ góc độ hành chính để thực hiện quyền hành pháp trên địa bàn lãnh thổ địa phương, hoạt động của chính quyền tỉnh bao gồm những hoạt động cơ bản sau:

- Tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, nghị quyết của HĐND, các quyết định, chỉ thị của UBND trên địa bàn tỉnh;

- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong địa bàn địa phương trên cơ sở phân cấp của pháp luật;

- Ban hành các quyết định hành chính giải quyết các vấn đề cụ thể phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước;

- Kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và các văn bản do chính quyền tỉnh ban hành trên địa bàn tỉnh; giải quyết khiếu nại, tố cáo…

Tất cả các hoạt động này đều phải được thực hiện trên cơ sở pháp luật

và để thực hiện pháp luật, phù hợp với pháp luật

1.2.2 Yêu cầu cải cách hành chính trên địa bàn tỉnh

Giữa hành chính và chính trị, kinh tế - xã hội có mối liên hệ mật thiết, tác động qua lại lẫn nhau Những yêu cầu thay đổi của đời sống kinh tế - xã hội đòi hỏi phải cải cách hành chính, những cải cách hành chính phải hướng tới phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội Vì vậy, cải cách hành chính với các nội dung: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy hành chính, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức, cải cách tài chính công, trong đó cải cách thủ tục hành chính là khâu đột phá, nhằm tạo điều kiện, bảo đảm thuận lợi cho

việc công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương Cải cách hành chính vừa là việc làm vừa là nhiệm vụ thường xuyên, trước mắt và lâu dài của chính quyền tỉnh Chính quyền tỉnh là cấp tổ chức, thực hiện và chỉ đạo cải cách hành chính trên địa bàn tỉnh trên cơ sở các quy định của trung ương Chính quyền tỉnh là cơ quan chịu trách nhiệm về cải cách hành chính trên địa phương mình Việc cải cách thủ tục hành chính của chính quyền tỉnh cần phải đáp ứng các yêu cầu sau đây: Thủ tục hành chính phải đơn giản, thuận tiện cho việc thực hiện; đây là yêu cầu cơ bản, đồng thời cũng phản ánh nguyện vọng, bức xúc của nhân dân ta hiện nay Những thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp, không được công khai, minh bạch sẽ là "mảnh đất màu mỡ" nảy sinh bệnh quan liêu, tiêu cực, hách dịch cửa quyền, sách nhiễu đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức mỗi khi có công việc với chính quyền Thủ tục hành chính phải được công khai, minh bạch, các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải được tiếp cận mọi thông tin về thủ tục hành chính liên quan đến những lĩnh vực mà họ quan tâm một cách công khai từ phía chính quyền địa phương Thực tiễn đã chỉ ra không ít nhà đầu tư đã phàn nàn về sự "bưng bít" những quy định mới, thông tin mới và đã phải sử dụng các quan hệ cá nhân để

có được nguồn thông tin cần thiết; giải quyết nhanh chóng các yêu cầu từ phía người dân, tránh những sơ hở và lợi dụng thủ tục hành chính gây phiền nhiễu nhân dân Cải cách thủ tục hành chính theo hướng "một cửa" cần phải được triển khai sâu rộng, có hiệu quả

Bên cạnh đó, nhà nước pháp quyền đòi hỏi bộ máy chính quyền tỉnh phải gọn nhẹ, có sự phân công, phân cấp rõ ràng giữa các cấp chính quyền

Hiện nay, không có một thể chế nào lại tiêu dùng lớn như bộ máy nhà nước Sự tiêu dùng đó được sự dụng vào hai việc chính: tiêu dùng cho chính

bộ máy nhà nước; tiêu dùng tài nguyên thiên nhiên, tiềm năng con người, tài chính … phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng Trên đơn vị hành chính lãnh thổ tỉnh cũng diễn ra tương tự như vậy; hiệu quả chi tiêu này hoàn toàn phụ thuộc vào biên chế, năng lực của đội ngũ cán bộ công

chức Vì thế, chi tiêu càng tăng khi bộ máy cồng kềnh, biên chế đông Mặt khác, với bộ máy cồng kềnh, nhiều tầng nấc, một công việc được thực hiện hay có sự tham gia của nhiều cấp, một công việc do nhiều bộ phận trong một

cơ quan cùng thực hiện, điều này gây ách tắc trong giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền bộ máy

1.2.3 Nâng cao tính độc lập, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương

Phân quyền, tự quản, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong nhà nước pháp quyền là những yếu tố gắn liền với nhau, không có phân quyền theo chiều dọc thì không có tự quản, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền tỉnh nói riêng Đồng thời, là yêu cầu đòi hỏi đầu tiên của nhà nước pháp quyền đối với chính quyền địa phương

Nguyên tắc phân quyền là một trong những nguyên tắc của nhà nước pháp quyền Nhưng cách hiểu và quan niệm về nguyên tắc này, nhất là việc vận dụng vào thực tế là rất phức tạp Thực tiễn mỗi quốc gia trên thế giới đều

có mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước khác nhau của mình

Nhiều quốc gia trên thế giới đã ghi nhận nguyên tắc phân quyền vào trong Hiến pháp; nước ta lại nhấn mạnh nguyên tắc tập trung dân chủ

Nói tới phân quyền trong nhà nước pháp quyền cần phải hiểu tằng phân quyền không có nghĩa là phân chia quyền lực nhà nước thành các bộ phận đối lập nhau, tạo nên sự cát cứ của các cơ quan nhà nước, của quyền lực nhà nước vốn là một thể thống nhất ở khía cạnh chính trị, xã hội, mục tiêu của quyền lực nhà nước Nguyên tắc phân quyền về mặt kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực suy cho cùng là phân công chức năng, phân định một cách rành mạch thẩm quyền giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, giữa các cơ quan trong cùng một hệ thống và để kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước nhằm chống độc quyền, lạm dụng quyền lực Thông qua đó đề cao tính trách nhiệm của các thể chế nhà nước, cả thể chế lập pháp, hành pháp

và tư pháp, thể chế nhà nước ở trung ương và địa phương trong mọi quyết định, hành vi của mình Trong thực tiễn quản lý để hạn chế sự tập quyền, tập trung quyền lực nhà nước vào cơ quan nhà nước ở trung ương, các quốc gia với những mức độ khác nhau đều áp dụng nguyên lý tản quyền Tản quyền về thực chất là sự biểu hiện của nguyên tắc tập trung, tập quyền, để giải quyết các vấn đề của nhà nước phát sinh ở địa phương thì các cơ quan trung ương thành lập các cơ quan chuyên môn của mình ở địa phương để giải quyết Với cách tập trung này cũng vẫn đòi hỏi phải phân quyền giữa cơ quan trung ương với các bộ phận của nó đóng tại địa phương

Phân quyền diễn ra ở cả chiều dọc và chiều ngang; theo chiều ngang ở trung ương đó là sự phân biệt lập pháp, hành pháp và tư pháp, còn ở địa phương đó là sự phân biệt rạch ròi giữa hai thể chế nhà nước ở địa phương trong từng cấp chính quyền Điều này đòi hỏi phải phân biệt, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND; đây không chỉ là yêu cầu, đòi hỏi của nhà nước pháp quyền về mặt lý thuyết mà còn là yêu cầu của thực tiễn để khắc phục tình trạng hoạt động mang nhiều tính hình thức của HĐND và sự lấn át của UBND đối với HĐND

Tập trung và tự quản như là những mặt đối lập, mâu thuẫn, thống nhất trong quản lý nhà nước Khi các cơ quan nhà nước càng can thiệp sâu vào các mặt đời sống xã hội của cộng đồng dân cư thì tính tự quản của cộng đồng lãnh thổ, của chính quyền địa phương càng giảm và ngược lại Ngày nay, trong điều kiện kinh tế thị trường, một xu hướng chung càng ngày càng làm ít quản

lý hành chính hơn và tăng tính tự quản của chính quyền địa phương trên các cộng đồng lãnh thổ quốc gia Điều đó không có nghĩa là phủ nhận sự tác động của quản lý nhà nước, làm suy giảm sức mạnh của nhà nước Mà ngược lại, trong điều kiện kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền thì tính tự quản của chính quyền địa phương nói chung và của chính quyền tỉnh nói riêng càng tăng thì càng làm cho đất nước phát triển Tuy vậy, cũng phải thừa nhận vấn

đề tự chủ, tự quản của chính quyền địa phương tùy thuộc nhiều vào yếu tố cấu trúc lãnh thổ quốc gia Trong nhà nước liên bang, quyền lực của nhà nước liên bang chỉ như là một bộ phận quyền lực, chủ quyền được tách ra từ quyền lực của từng bang, mỗi bang là một quốc gia có chủ quyền, có pháp luật riêng, tồn tại như một pháp nhân công quyền độc lập tương đối Như vậy, nếu coi liên bang là một quốc gia thực hiện chức năng quản lý nhà nước của nhà nước liên bang thì mỗi bang lại tự quản lý công việc của riêng mình Mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ lại có tính tự quản riêng, cứ như vậy, tới cấp cuối cùng trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương Nhiều quốc gia trên thế giới không coi chính quyền địa phương là những thể chế nhà nước mà là những thể chế tự quản

Về cấu trúc, nhà nước ta là nhà nước đơn nhất, các đơn vị hành chính lãnh thổ không có chủ quyền nhà nước riêng, để quản lý các công việc nhà nước và công việc của địa phương, của cộng đồng lãnh thổ chúng ta đều thiết lập cơ quan đại diện quyền lực nhà nước - HĐND và UBND với tư cách vừa

là cơ quan chấp hành của HĐND, vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Như vậy, cơ quan này thực hiện một chức năng kép vừa là "nhà nước" vừa là cơ quan tự quản của cộng đồng lãnh thổ Nó vừa không rõ ràng, vừa không phân định rõ khi nào nhân danh nhà nước, khi nào nhân danh cộng đồng để quản lý Với cách tổ chức bộ máy như vậy làm cho hoạt động quản lý nhà nước không đảm bảo được tính thống nhất, bị chia cắt bởi các cấp hành chính, bị sự cục bộ địa phương ngăn cản, thậm chí tự vô hiệu hóa trong không

ít các trường hợp, ngược lại việc quản lý ở địa phương cũng lại bị chi phối bởi những quy định cứng nhắc của các cơ quan nhà nước ở trung ương Đó chính

là sự mâu thuẫn của cách tổ chức bộ máy quản lý của nhà nước ta hiện nay

Vì vậy, muốn xác định ranh giới giữa quản lý nhà nước với tự quản của địa phương cần phải thay đổi cách tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương để sao cho có những cơ quan chuyên thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước, có cơ

quan chuyên chăm lo giải quyết những vấn đề có ý nghĩa cộng đồng Bên cạnh đó, nhà nước cũng cần phải bằng cơ chế pháp luật định ra những công việc nào của nhà nước do bộ máy nhà nước từ trung ương tới địa phương thực hiện thành một quy trình thống nhất, khép kín Những công việc gì thuộc cộng đồng địa phương cần phải tự giải quyết để đáp ứng nhu cầu phát triển của cộng đồng dân cư, trên cơ sở những quy tắc tự quản nhưng không trái với pháp luật chung của nhà nước

Quyền tự quản của địa phương nói chung, của chính quyền tỉnh nói riêng là điều kiện, nhân tố có tính quyết định, rất quan trọng quyết định cho

sự phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ cộng đồng dân cư và của cả nước Để đảm bảo sự tự quản của địa phương trong điều kiện hiện nay, vấn đề phân cấp giữa trung ương và địa phương, phân cấp giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp xã phải được coi là một trong những trọng tâm cải cách hành chính, nhằm tạo ra một môi trường thuận lợi để các địa phương tự hành động giải quyết các vấn đề phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn của tỉnh trong khuôn khổ pháp luật

Gắn liền với tự quản là việc đề cao trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh, chính quyền cấp tỉnh phải là chủ thể chịu trách nhiệm trong mọi quan hệ,

về mọi vấn đề diễn ra trên địa bàn hành chính lãnh thổ của tỉnh, trong mọi lĩnh vực hành chính, chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và các quyền tự do cá nhân của công dân

Quyền tự quản và tự chịu trách nhiệm của chính quyền tỉnh thể hiện qua chính sách "đối nội" và "đối ngoại" của chính quyền tỉnh phù hợp với điều kiện, khả năng của mình nhằm tạo mọi điều kiện cho sự phát triển kinh

tế - xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân trên địa bàn địa phương Thực hiện quyền tự quản, tự quyết của mình nhưng trong mọi chính sách, pháp luật của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền tỉnh nói riêng đều phải đặt lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn, của

công dân lên hàng đầu Tuy nhiên phải trong quy định của chính sách, pháp luật, quyết định của chính quyền cấp trên

Phân quyền hay phân cấp và sự tự quản của chính quyền địa phương

là một đòi hỏi khách quan của quản lý trong điều kiện kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền

1.2.4 Yêu cầu về hiệu lực, hiệu quả và việc giải quyết các vấn đề anh sinh xã hội của chính quyền tỉnh

Hiệu lực và hiệu quả là tiêu chí đánh giá năng lực, vai trò, sự hữu ích của chính quyền Hiệu quả hoạt động của chính quyền tỉnh tùy thuộc vào mức

độ tổ chức gọn nhẹ, ít đầu mối của chính quyền, mức độ giải quyết nhanh chóng các công việc của cá nhân, tổ chức, cơ quan; mức độ chi phí phục vụ cho hoạt động của bộ máy chính quyền, những thay đổi mà chính quyền đem lại cho xã hội Vì vậy, hiệu quả ở đây là hiệu quả xã hội chứ không thuần túy

là hiệu quả kinh tế như hoạt động của các doanh nghiệp

Bên cạnh việc phát huy hiệu lực, hiệu quả của chính quyền tỉnh, trên địa bàn tỉnh thì chính quyền tỉnh là cấp chủ đạo có trọng trách giải quyết các vấn đề an sinh xã hội phát sinh ở địa phương, không kém phần như phát triển kinh tế - xã hội nói chung Vấn đề an sinh xã hội là vấn đề luôn gắn với quyền con người trong nhà nước pháp quyền, do đó mọi cấp chính quyền, trong đó

có chính quyền tỉnh phải hướng tới giải quyết vấn đề này

Trong điều kiện nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa, mọi mặt đời sống xã hội diễn ra tuân theo các quy luật của kinh tế thị trường: quy luật cung cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật giá trị…

Do sự vận động của các quy luật đó, tất yếu dẫn đến tình trạng phân hóa giàu nghèo ngày một gay gắt, xã hội ngày càng nhiều mâu thuẫn, bất bình đẳng, tình trạng thất nghiệp gia tăng, các vấn đề xã hội, tệ nạn xã hội phát sinh, tình trạng tội phạm, tham nhũng phát triển Vì vậy, bên cạnh việc bảo đảm phát triển kinh tế, việc khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường tại địa

phương được đặt ra như là một nhiệm vụ vừa cấp bách, vừa lâu dài của chính quyền các cấp Nhưng trên địa bàn tỉnh, chính quyền cấp tỉnh đóng vai trò quan trọng nhất trong trong bộ máy chính quyền địa phương trong việc xây dựng, chỉ đạo thực hiện các biện pháp thúc đẩy tiến bộ, công bằng xã hội, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, thực hiện bảo trợ xã hội …

Mỗi một địa phương, do những đặc thù riêng về điều kiện kinh tế - xã hội, điều kiện tự nhiên thiên nhiên nên sự ảnh hưởng, tác động tiêu cực của kinh tế thị trường cũng có những biểu hiện, mức độ rất khác nhau Từ đó, mà chính quyền cấp tỉnh ở các địa phương có nhiệm vụ, vai trò khác nhau Đối với các tỉnh miền núi trung du, vấn đề khắc các khuyết tật của nền kinh tế thị trường được tập trung vào việc thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo, nâng cao đời sống nhân dân, nhằm hạn chế khoảng cách giàu nghèo; đối với các tỉnh, thành phố đồng bằng, nhiệm vụ cơ bản trong việc khắc phục các khuyết tật của kinh tế thị trường lại là việc giải quyết vấn đề tệ nạn xã hội Như vậy, chính quyền trung ương khó có thể đưa ra những chính sách chung

về vấn đề này cho mọi địa phương Do vậy, chính quyền tỉnh vẫn là cấp chịu trách nhiệm chính trong việc khắc phục này

Việc chỉ đạo, tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm đảm bảo tiến bộ, công bằng xã hội, gắn tăng trưởng kinh tế với phát triển văn hóa, y tế, giáo dục của chính quyền tỉnh cần quan tâm vào những vấn đề sau:

- Triển khai thực hiện tốt chính sách xóa đói giảm nghèo, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các bộ phận dân cư trong địa bàn tỉnh, thành phố, giữa thành thị và nông thôn, giữa miền xuôi và miền ngược

- Triển khai thực hiện các biện pháp giải quyết vấn đề việc làm, lao động nhập cư, các vấn đề bảo trợ xã hội với người nghèo, người già cô đơn, không nơi nương tựa, thương bệnh binh…

- Chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ phát triển mạng lưới y tế, giáo dục, xây dựng nền văn hóa mới xã hội chủ nghĩa như nâng cao chất lượng

giáo dục toàn diện, đổi mới phương pháp dạy và học, phát triển hệ thống y tế hiện đại và hiệu quả …

- Chỉ đạo, tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, tuyên truyền, vận động và giám sát chặt chẽ hoạt động của các doanh nghiệp khi tác động đến môi trường như vấn đề nước thải công nghiệp, chất thải công nghiệp

từ các cơ sở sản xuất, kinh doanh…

- Bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, xây dựng lực lượng

tự vệ, công an nhân dân, lực lượng quốc phòng toàn dân; chỉ đạo công tác đấu tranh, phòng chống tội phạm

Nhà nước pháp quyền đòi hỏi tổ chức và hoạt động của chính quyền nhà nước nói chung, chính quyền tỉnh nói riêng phải: hợp Hiến, hợp pháp, bảo đảm tính thống nhất, ổn định của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành; bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật; bảo đảm pháp chế

và kỷ cương trong quản lý hành chính nhà nước; bộ máy chính quyền tỉnh phải gọn nhẹ, có sự phân công, phân cấp rõ ràng giữa các cấp chính quyền, đề cao tính tự quyết, tự chịu trách nhiệm của chính quyền tỉnh; hoạt động của chính quyền tỉnh phải hướng tới đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả; gắn tăng trưởng kinh tế với thực hiện tốt chính sách xã hội

Chương 2

LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA BỘ MÁY

CHÍNH QUYỀN TỈNH THÁI NGUYÊN TỪ 1945 ĐẾN NAY THỰC TRẠNG CẢI CÁCH BỘ MÁY NHÀ NƯỚC Ở TỈNH THÁI NGUYÊN

2.1 ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ VÀ XÃ HỘI CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN

Thái Nguyên là một tỉnh miền núi trung du, nằm trong vùng trung du và miền núi Bắc bộ, có diện tích tự nhiên 3.562,82 km2

, dân số hiện nay là hơn 1 triệu người, chiếm 1,13% diện tích và 1,41% dân số so với cả nước Phía Bắc tiếp giáp với tỉnh Bắc Kạn, phía Tây giáp với tỉnh Vĩnh Phúc và tỉnh Tuyên Quang, phía Đông giáp với các tỉnh Lạng Sơn và Bắc Giang, phía Nam tiếp giáp với Thủ đô Hà Nội [57, tr 23]

"Về đơn vị hành chính tỉnh Thái Nguyên có: 01 thành phố, 01 thị xã,

07 huyện, gồm 180 xã, phường, thị trấn, trong đó có 125 xã vùng cao và miền núi" [57, tr 27]

Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên có 08 dân tộc chủ yếu đó là Kinh, Tày, Nùng, Sán dìu, H’mông, Sán chay, Hoa và Dao Dân cư phân bố không đều, vùng cao và vùng núi dân cư rất thưa thớt, trong khi đó ở thành thị và đồng bằng dân cư lại dày đặc, mật độ dân số thấp nhất là 72 người/km2

cao nhất là mật độ 1.260 người/km2

[57, tr 107]

Với vị trí địa lý là một trong những trung tâm chính trị, kinh tế của khu Việt Bắc nói riêng, của vùng trung du miền núi Đông Bắc nói chung, Thái Nguyên là cửa ngõ giao lưu kinh tế xã hội giữa vùng trung du miền núi với vùng đồng bằng Bắc bộ Là một tỉnh có điều kiện giao thông thuận tiện,

có nhiều tiềm năng về tài nguyên khoáng sản như: Sắt, than, quặng Titan và

tài nguyên nước Với vị trí trung tâm của Việt Bắc, Thái Nguyên còn là nơi hội tụ nền văn hóa của các dân tộc miền núi phía Bắc, là đầu mối các hoạt động văn hóa, giáo dục của cả vùng núi phía Bắc rộng lớn

2.2 LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở THÁI NGUYÊN TỪ 1945 ĐẾN NAY

2.2.1 Tổ chức chính quyền tỉnh Thái Nguyên từ năm 1945 đến trước khi ban hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003

2.2.1.1 Giai đoạn từ năm 1945 đến Hiến pháp 1959

a) Cách mạng Tháng 8 năm 1945 thành công, các Ủy ban dân tộc giải phóng ở các cấp đổi thành các "Ủy ban hành chính" để tổ chức và thực hiện công việc bảo vệ chính quyền nhân dân còn non trẻ, tổ chức đời sống nhân dân ở địa phương

- Trên địa bàn cả nước, để tạo cơ sở về thể chế cho tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền tỉnh nói riêng, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ; Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND

và UBHC thành phố, khu phố Theo quy định của 2 Sắc lệnh này, cấp tỉnh và cấp xã có HĐND và UBHC; cấp Kỳ và cấp huyện không có HĐND chỉ có UBHC; ở thành phố trực thuộc trung ương được tổ chức thành hai cấp: cấp thành phố và cấp khu phố Cấp thành phố có HĐND và UBHC còn cấp khu phố chỉ có UBHC

Theo Sắc lệnh số 63, cả nước chia thành 3 kỳ: Bắc, Trung và Nam và

có 4 cấp hành chính: Kỳ, tỉnh, huyện và xã Trong bốn cấp hành chính nói trên, chỉ có cấp tỉnh và cấp xã là cấp chính quyền hoàn chỉnh còn cấp kỳ và cấp huyện là cấp trung gian chỉ có UBHC không có HĐND (cấp kỳ và cấp huyện là cấp hành chính trung gian)

Cấp tỉnh là cấp hành chính đầu tiên sau trung ương, chính quyền tỉnh

là cấp chính quyền được thiết lập trên một cộng đồng lãnh thổ dân cư của một vùng rộng lớn, với điều kiện kinh tế xã hội, tự nhiên, địa lý, dân cư hình thành lâu đời, có những truyền thống nhất định về văn hóa Do vậy, chính quyền tỉnh là thiết chế quản lý, giải quyết mọi vấn đề liên quan đến đời sống dân cư trên lãnh thổ tỉnh Chính quyền tỉnh là một thể chế bao gồm: HĐND và UBHC quản lý mọi mặt đời sống nhân dân trên lãnh thổ tỉnh

HĐND tỉnh có từ 20 đến 30 đại biểu chính thức và một số đại biểu dự khuyết Đại biểu HĐND tỉnh bầu theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín Nhiệm kỳ của HĐND tỉnh là 2 năm nhưng khóa đầu chỉ

1 năm Theo Sắc lệnh 63, HĐND có quyền quyết nghị tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh mình nhưng không được trái với chỉ thị của cấp trên Điều này thể hiện tính tự quyết và tự quản cao của HĐND; đồng thời để đảm bảo tính thống nhất trong điều hành, Sắc lệnh số 63 còn quy định: trong thời hạn 08 ngày, UBHC tỉnh phải đệ biên bản quyết nghị của HĐND tỉnh lên UBHC kỳ Trong thời hạn 15 ngày, sau ngày nhận được biên bản quyết nghị, UBHC kỳ

có quyền thủ tiêu hay giao về sửa chữa những quyết nghị của HĐND tỉnh Bên cạnh đó, đối với những vấn đề quan trọng, quyết nghị của HĐND tỉnh phải được UBHC kỳ phê chuẩn trước khi thi hành; còn quyết nghị về những vấn đề sau đây phải được Hội đồng Chính phủ phê chuẩn: về ngân sách tỉnh, vay tiền, cho thầu công vụ, định các thuế suất…HĐND tỉnh 4 tháng họp 1 kỳ,

kỳ dài nhất không quá 15 ngày, riêng kỳ họp về ngân sách có thể kéo dài đến

15 ngày HĐND tỉnh có thể họp bất thường khi có yêu cầu của UBHC kỳ, khi UBHC tỉnh xét thấy cần thiết hoặc khi có quá bán tổng số đại biểu yêu cầu HĐND tỉnh họp công khai, dân chúng có quyền tham dự nhưng không có quyền phát biểu ý kiến

Ủy ban hành chính tỉnh do HĐND tỉnh bầu trong số các đại biểu HĐND tỉnh, gồm 3 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch và 1 thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết UBHC kỳ phê chuẩn kết quả bầu UBHC tỉnh, ủy

viên nào không được phê chuẩn thì phải bầu lại UBHC tỉnh có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thi hành các quyết nghị của HĐND tỉnh, sau khi đã được cấp trên phê chuẩn, chỉ huy các công việc hành chính cấp dưới

- Tại tỉnh Thái Nguyên, ngày 20/8/1945 tại Sân vận động Thái Nguyên trước cuộc mít tinh lớn của đông đảo các tầng lớp nhân dân tỉnh lỵ Thái Nguyên và huyện Đồng Hỷ, đồng chí Võ Nguyên Giáp thay mặt Ủy ban khởi nghĩa toàn quốc đã tuyên bố xóa bỏ chính quyền của địch, thành lập UBND cách mạng lâm thời tỉnh Thái Nguyên do đồng chí Lê Trung Đình làm Chủ tịch Đến giữa tháng 9 năm 1945, Hội nghị cán bộ toàn tỉnh Thái Nguyên công bố quyết định của Xứ ủy Bắc Kỳ chỉ định Ban chấp hành lâm thời Đảng

bộ tỉnh Thái Nguyên gồm 8 người Ngày 23/12/1945, nhân dân các dân tộc Thái Nguyên phấn khởi đi bầu cử Quốc hội khóa đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (do không nhận được Sắc lệnh ngày 18/12/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh hoãn ngày tổng tuyển cử sang ngày 06/01/1946 do vậy vẫn

tổ chức vào ngày 23/12/1945) "Tháng 3 năm 1945, nhân dân tỉnh Thái Nguyên đã tham gia bầu cử Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (đồng chí Lê Trung Đình được bầu làm Chủ tịch Ủy ban hành chính tỉnh)" [56, tr 166] Bên cạnh UBHC còn có Ủy ban bảo vệ các cấp (Thành phần ủy ban bảo vệ gồm đại diện UBHC, đại diện lực lượng vũ trang và 01 đại diện HĐND cùng cấp)

Giai đoạn này, cơ cấu bộ máy chính quyền tỉnh Thái Nguyên đã có cả HĐND và UBHC tuy nhiên do điều kiện, hoàn cảnh kháng chiến do vậy lực lượng cán bộ lãnh đạo và các thành viên của HĐND và UBHC thiếu trầm trọng; trong thời kỳ này HĐND không có chức danh Chủ tịch (Chủ tịch UBHC đồng thời là Chủ tọa kỳ họp HĐND) Các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC đã được thành lập để quản lý các ngành chuyên môn trên địa bàn tỉnh

và theo yêu cầu của kháng chiến như: Ty Công an, Thông tin, Tiểu học vụ, Bình dân học vụ, Thuế quan, Thuế trực thu, Ngân khố, Bưu điện, Địa chính, Lâm chính, Thú ngư, Tín dụng sản xuất, Tầm tan, Khẩn hoang - di dân, Khuyến nông, Y tế …

b) Hiến pháp 1946 ra đời, kháng chiến chống thực dân Pháp được phát động trên cả nước Trong tình hình đó, tổ chức chính quyền địa phương cũng

có một số thay đổi nhất định để phù hợp với tình hình mới Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ban hành các Sắc lệnh (Sắc lệnh số 3 ngày 28/12/1946 và Sắc lệnh 91 ngày 01/10/1947) sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh 63 và 77

Cụ thể là về việc tạm hoãn các cuộc tuyển cử vào HĐND và UBHC; về việc hợp nhất ủy ban kháng chiến và UBHC từ cấp xã đến cấp tỉnh thành ủy ban kháng chiến kiêm hành chính, thường gọi là UBHC - kháng chiến

Theo quy định của các Sắc lệnh, tỉnh Thái Nguyên tiến hành hợp nhất UBHC và Ủy ban kháng chiến thành Ủy ban kháng chiến - hành chính tỉnh

Số lượng thành viên là 07 ủy viên trong đó có 01 Chủ tịch và 01 Phó Chủ tịch Các cơ quan chuyên môn từng bước được củng cố, kiện toàn đủ các cán

bộ chủ chốt và đội ngũ cán bộ được từng bước hoàn thiện "Ngày 10/10/1949, 61.785 cử tri trên tổng số 95.755 cử tri tỉnh Thái Nguyên đã đi bầu được 20 đại biểu trên tổng số 38 ứng cử viên vào Hội đồng nhân dân tỉnh" [56, tr 244]

Trong suốt 9 năm kháng chiến, UBHC - kháng chiến cấp tỉnh nói chung và ở tỉnh Thái Nguyên nói riêng có vai trò, vị trí đặc biệt quan trọng trong việc thực hiện các chỉ thị, mệnh lệnh của Đảng, Chính phủ, tổ chức nhân dân kháng chiến chống thực dân Pháp, chăm lo đời sống nhân dân … đóng góp nguồn lực cho cuộc kháng chiến đến thắng lợi bằng mốc son lịch sử của dân tộc - Chiến thắng Điện Biên Phủ

c) Năm 1954 hòa bình lập lại trên miền Bắc, để tổ chức chính quyền cho phù hợp với tình hình mới, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 004 ngày 20/7/1957 về bầu cử HĐND và UBHC các cấp ở miền Bắc

Sau đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh ban bố Luật số 110 - SL ngày 31/5/1958 về tổ chức chính quyền địa phương Luật này tồn tại không lâu sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1959 (Hiến pháp sửa đổi) Trên cơ sở những thay đổi của Hiến pháp 1959, năm 1962 Quốc hội thông

qua Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp Sự ra đời của Luật này đã đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta

- Trong giai đoạn này, bộ máy chính quyền tỉnh Thái Nguyên cũng có nhiều biến đổi do việc vận động thành lập Khu tự trị Việt Bắc, "năm 1956 Trung ương chuẩn y kết quả thành lập Khu tự trị Việt Bắc (gồm 6 tỉnh: Cao Bằng, Bắc Kạn, Lạng Sơn, Hà Giang, Tuyên Quang và Thái Nguyên), Thị xã Thái Nguyên được chọn là Thủ phủ của Khu tự trị" [56, tr 331] Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức và hoạt động của Khu tự trị đã xuất hiện nhiều khó khăn vướng mắc Do vậy Trung ương đã ra Nghị quyết số 27 ngày 03/11/1961 để thu hẹp chức năng, quyền hạn của Khu từ cấp chỉ đạo xuống cấp đôn đốc, kiểm tra Từ đó, "tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền tỉnh Thái Nguyên cũng như các tỉnh bạn trong Khu tự trị giảm bớt được tình trạng lúng túng, bị động" [56, tr 332] HĐND tỉnh Thái Nguyên thời kỳ này

có 28 đại biểu và 3 đại biểu dự khuyết

* Qua những phân tích trên có thể nhận thấy một số đặc điểm của tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh nói chung và tỉnh Thái Nguyên trong giai đoạn này như sau:

- Từ 1945 đến 1959 là giai đoạn đầu tiên hình thành, củng cố và phát triển chính quyền dân chủ nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam sau khi giành độc lập và kháng chiến chống thực dân Pháp Để tổ chức chính quyền địa phương, Đảng và nhà nước ta (đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh) đã đặc biệt quan tâm đến việc xác lập cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền ở nông thôn và đô thị Điều này khẳng định tính hợp hiến và hợp pháp của tổ chức chính quyền ở nước ta

- Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền tỉnh Thái Nguyên nói riêng đều được thực hiện trên cơ sở những quy định của Hiến pháp và pháp luật; thể hiện được tính dân chủ trong thiết lập quyền lực nhà nước

- Đảng và Nhà nước đã phân biệt sự khác nhau về mô hình tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương Điều này vừa có ý nghĩa thực tiễn vừa có ý nghĩa lý luận sâu sắc trong

lý thuyết tổ chức chính quyền, phản ánh mối liên hệ giữa cơ cấu tổ chức của

cơ quan nhà nước với môi trường chính trị, kinh tế, xã hội mà cơ quan đó tồn tại và phát triển

- Trong cơ cấu quyền lực ở địa phương nói chung và tỉnh Thái Nguyên nói riêng trong giai đoạn này, quyền lực thực tế được tập trung vào UBHC các cấp, đặc biệt vào thời kỳ kháng chiến chống Pháp HĐND là thể chế đại diện của các cộng đồng lãnh thổ chịu sự giám sát chặt chẽ của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cả về tổ chức và hoạt động

- Cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương nói chung, chính quyền tỉnh Thái Nguyên nói riêng gọn nhẹ, đơn giản, có khả năng phản ứng linh hoạt đối phó với tình hình hoàn cảnh luôn thay đổi do chiến tranh gây ra, bảo đảm việc giải quyết các công việc được nhanh chóng, linh hoạt, thống nhất

- Pháp luật về chính quyền địa phương trong giai đoạn này chú trọng đến phân cấp quản lý, bằng việc liệt kê cụ thể các công việc của chính quyền từng cấp, đồng thời tính đến quyền tự quyết, tự quản của chính quyền địa phương trong một số lĩnh vực

- Trong các Sắc lệnh về tổ chức chính quyền địa phương đã áp dụng nguyên tắc "mặc nhiên" trong hành chính, một nguyên tắc được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới để giải quyết tranh chấp giữa hành chính và công dân

2.2.1.2 Giai đoạn từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980

- Đây là giai đoạn có những thay đổi căn bản về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, thể hiện một xu hướng điều chỉnh mới của pháp luật đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đồng thời thể hiện

xu hướng tập trung quyền lực vào các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước

Theo Hiến pháp 1959, các đơn vị hành chính lãnh thổ nước ta gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh gồm huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn Tất cả các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và UBHC Các quy định của Hiến pháp 1959 về việc HĐND và UBHC trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ là điểm mới so với Hiến pháp

1946 Việc quy định như vậy phần nào chịu ảnh hưởng của quan niệm xây dựng chính quyền Xô Viết ở Liên Xô trước đây Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 quy định: Các thành phố có thể chia thành khu phố ở nội thành và huyện ở ngoại thành; các đơn vị hành chính nói trên đều thành lập HĐND và UBHC

Theo Luật tổ chức HĐND và UBHC 1962, chính quyền trên địa bàn tỉnh được tổ chức thành 3 cấp: tỉnh, huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, xã

Cả 3 cấp trên đều có HĐND và UBHC Nhưng cấp huyện là cấp không có kế hoạch và ngân sách độc lập, mọi nguồn lực, hoạt động tài chính của cấp này đều do cấp tỉnh quyết định Do vậy, cấp huyện vẫn là cấp trung gian giữa chính quyền tỉnh với chính quyền cấp xã, không có những quyền tự chủ đầy

đủ Điều này phản ánh tính hình thức của HĐND cấp huyện

Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 bắt đầu một xu hướng mới

là đề cao địa vị chính trị pháp lý của các cơ quan đại diện HĐND được xác định và quan niệm là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương UBHC là cơ quan chấp hành của HĐND đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; vừa chịu trách nhiệm, chịu sự giám sát của HĐND, vừa chịu trách nhiệm, chịu sự kiểm tra và chỉ đạo của cơ quan hành chính cấp trên Điều này

đã hình thành chế độ song trùng trực thuộc của UBHC, vừa trực thuộc HĐND cùng cấp và trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên

Trong cơ cấu tổ chức HĐND các cấp đều thành lập các Ban chuyên trách để giúp HĐND thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Các UBHC đều thành lập các cơ quan chuyên môn theo quy định của Hội đồng

Chính phủ để giúp UBHC quản lý các ngành, lĩnh vực trên địa bàn địa phương theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ

Tổ chức chính quyền địa phương tuy được điều chỉnh trong cùng một văn bản nhưng do sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn nên Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã quy định 2 mô hình tổ chức có tính chuyên biệt, phân biệt giữa chính quyền tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương: tỉnh

tổ chức 3 cấp chính quyền, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức 2 cấp ở nội thành, 3 cấp ở ngoại thành Ngoài ra, Luật có những điều khoản riêng quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBHC thành phố và khu phố

Qua phân tích có thể đưa ra một số kết luận sau:

- Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đề cao

vị trí, vai trò của cơ quan đại diện của nhân dân với quy định: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, UBHC được xác định là cơ quan chấp hành của HĐND đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Những quy định này thể hiện quan điểm tập quyền, đề cao vị trí, vai trò của HĐND trước UBHC cùng cấp và trong hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung

- Tổ chức chính quyền địa phương lần đầu tiên được điều chỉnh bằng một văn bản có hiệu lực quản lý cao ở cấp độ Luật Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 là văn bản duy nhất quy định tổ chức chính quyền địa phương ở cả nông thôn và độ thị

- Luật tổ chức HĐND và UBHC 1962 có xu hướng đề cao vai trò, vị trí của HĐND trong mối quan hệ với UBHC cùng cấp, quy định rõ ràng hơn mối quan hệ giữa HĐND với UBHC cùng cấp, với UBHC cấp trên

- Luật tổ chức HĐND và UBHC 1962 đánh dấu xu hướng thu hẹp và hạn chế việc phê chuẩn của cấp trên đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp dưới so với Sắc lệnh 63 và 77 năm 1945 Quy định này

nhằm đảm bảo quyền chủ động, sáng tạo và tính chịu trách nhiệm của chính quyền các cấp trên cơ sở phân cấp quản lý nhà nước, đồng thời thể hiện xu hướng dân chủ trong hoạt động nhà nước

- Cơ cấu tổ chức số lượng đại biểu HĐND các cấp tăng nhiều so với đại biểu HĐND trước đây Những quy định này phản ánh xu hướng mở rộng dân chủ, phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương đồng thời huy động được rộng rãi sự tham gia của nhiều tầng lớp dân cư tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội HĐND các cấp đều thành lập các ban chuyên trách để thẩm tra các đề án, kiểm tra việc thi hành nghị quyết của HĐND, góp ý kiến về việc xây dựng và thực hiện nhiệm vụ ở địa phương

Số lượng thành viên của UBHC cũng tăng đáng kể thể hiện của việc tăng thêm nhiệm vụ, quyền hạn của UBHC trong điều kiện mới Giai đoạn này bắt đầu hình thành cơ chế kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ

Tuy nhiên, về cơ bản ở hầu hết các tỉnh trên địa bàn cả nước nói chung và tỉnh Thái Nguyên nói riêng đều không thể kiện toàn tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền tỉnh vì trong điều kiện, hoàn cảnh chiến tranh ác liệt, mọi sức người và của cải đều dồn vào công cuộc đấu tranh bảo

vệ Tổ quốc

- Tỉnh Thái Nguyên thực hiện Nghị quyết số 111 NQ/TW ngày 10/4/1965 của Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng và Nghị quyết số 103 ngày 21/4/1965 của Ủy ban thường vụ Quốc hội đã "tiến hành hợp nhất tỉnh Thái Nguyên và tỉnh Bắc Kạn thành tỉnh Bắc Thái" [56, tr 7-8]

Từ ngày 21 đến ngày 25/6/1965, Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Thái khóa I họp kỳ thứ nhất với sự có mặt của 113 đại biểu trên tổng số 128 đại biểu; tại kỳ họp thứ nhất này Hội đồng nhân dân tỉnh

đã bầu 01 Chủ tịch và 04 Phó chủ tịch Ủy ban hành chính tỉnh Bắc Thái Hội đồng nhân dân tỉnh vẫn chưa có chức danh Chủ tịch, chủ tọa kỳ họp là Chủ tịch Ủy ban hành chính khóa trước [56, tr 11]

Từ ngày 01/7/1965, Hội đồng nhân dân và các Ban thuộc Hội đồng nhân dân, Ủy ban hành chính và các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành chính chính thức làm việc theo tỉnh mới Thời

kỳ này, ngoài những cơ quan chuyên môn đã có, Ủy ban hành chính còn thành lập thêm một số cơ quan thuộc tỉnh để phục vụ nhu cầu cấp thiết trong chiến đấu chống giặc Mỹ như: Ban Kiến thiết cơ bản, Ban Ngoại vụ đường sắt …[56, tr 12]

2.2.1.3 Giai đoạn từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992

Trải qua gần 10 năm trực tiếp kháng chiến chống Mỹ cứu nước (7/1965 - 5/1975), dưới sự lãnh đạo và chỉ đạo của Đảng, Chính phủ mà trực tiếp là Tỉnh ủy, UBHC tỉnh Thái Nguyên, nhân dân các dân tộc tỉnh Thái Nguyên đã thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ, yêu cầu góp phần vào chiến thắng chung của cả nước

- Ngày 30/4/1975, miền Nam hoàn toàn giải phóng, đất nước thống nhất Để thống nhất về mặt nhà nước, ngày 25/4/1976 cử tri cả nước tiến hành tổng tuyển cử bầu Quốc hội trong cả nước Quốc hội quyết định ban hành Hiến pháp mới chung cho cả nước - Hiến pháp 1980

Hiến pháp 1980 có những điểm thay đổi cơ bản so với Hiến pháp

1959 về mọi mặt: chế độ kinh tế, chính trị; tổ chức bộ máy nhà nước; về các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân Về vấn đề tổ chức chính quyền địa phương, có một số thay đổi như: đổi tên UBHC, phân cấp của chính quyền tại thành phố trực thuộc trung ương…

UBHC được đổi tên thành UBND, việc đổi tên này được xuất phát từ quan điểm: nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân nên chính quyền là chính quyền của nhân dân và do vậy UBHC đổi thành UBND Điều này phản ánh, nhấn mạnh tính nhân dân, tính dân chủ của chính quyền Tuy nhiên, việc sử dụng thuật ngữ UBHC để thể hiện vị trí, tính chất của cơ quan