Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ

Tính cấp thiết của đề tài: Điều 2 Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa c

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN NỮ PHƯƠNG THẢO

QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN

NHÂN DÂN TỈNH QUA THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2013

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN NỮ PHƯƠNG THẢO

QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN

NHÂN DÂN TỈNH QUA THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ

Chuyên ngành : Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật

Mã số : 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TSKH Đào Trí Úc

Hà Nội – 2013

1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân 10 1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân 10 1.1.2 Đặc trưng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 12 1.1.3 Tính chất văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 15 1.1.4 Phân biệt các loại văn bản của cơ quan quản lý nhà nước ở địa

Phương 18 1.1.5 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nước và phát triển 22 1.2 Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật 26 1.2.1 Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 26 1.2.2 Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp

luật 31

1.3 Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh 39 1.3.1 Hệ thống các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục xây dung và ban hành văn bản quy phạm pháp luật củ HĐND, UBND 39 1.3.2 Trình tự thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương 40

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ THỌ 48

2.1 Những thành tựu và bất cập, hạn chế của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ 48 2.1.1 Những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ 48 2.1.2 Những bất cập, hạn chế trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ 65 2.2 Nguyên nhân của những bất cập hạn chế trong quy trình xây dựng

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ 81 2.2.1 Nguyên nhân khách quan 81 2.2.2 Nguyên nhân chủ quan 87

CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỘNG NHÂN DÂN, UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ THỌ 92

3.1 Phương hướng 92

3.2 Các giải pháp hoàn thiện pháp luật 93

3.2.1 Bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành 93

3.2.2 Xây dựng và ban hành mới các văn bản pháp luật 97

3.3 Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương 98

3.4 Các giải pháp về cơ chế chính sách 104

3.4.1 Tăng cường vai trò và sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND 104

3.4.2 Củng cố và nâng cao trình độ, năng lực tổ chức, cán bộ làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND 105

3.4.3 Các điều kiện đảm bảo đối với công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND 107

3.4.4 Tăng cường việc phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND 108

3.5 Các giải pháp khác 110

KẾT LUẬN 112

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 114

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Ủy ban nhân dân UBND Hội đồng nhân dân HĐND

Quy phạm pháp luật QPPL Văn bản Quy phạm pháp luật VBQPPL

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân" "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN"[ 9,Đ 12] vì vậy Đảng và Nhà nước ta luôn xác định việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế là những quyết sách quan trọng; Vấn đề này đã được khẳng định trong nhiều văn kiện trọng đại như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày

02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX Trong đó việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật có một vị trí quan trọng trong hoạt động và quản lý của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở Văn bản quy phạm pháp luật vừa là phương tiện, vừa là công cụ để các cơ quan nhà nước thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật của Nhà nước

và là cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân

Để xây dựng nhà nước pháp quyền, quản lý xã hội bằng pháp luật, đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh về nội dung và hình thức

và pháp luật phải được thực hiện một cách nghiêm minh từ trung ương đến cơ sở

Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước Các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ban hành cũng

đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội ở địa phương

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương

Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đang rất quan tâm tới việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hoá và thực hiện những quy định của các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương được

ủy quyền ban hành Tuy nhiên, trong hoạt động ban hành văn bản của cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương nói chung và của Uỷ ban nhân dân,

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng cũng bộc lộ những hạn chế, vướng mắc về lý luận, pháp luật và thực tiễn Một số cơ quan quản lý nhà nước

ở địa phương ban hành văn bản trong một số trường hợp vượt quá thẩm quyền, vi phạm các quy định của luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; quá trình xây dựng, ban hành không tuân theo một trật tự, thủ tục nghiêm ngặt, hợp lý và khoa học, thiếu thống nhất về hình thức văn bản và kỹ thuật soạn thảo ban hành văn bản

Từ những tồn tại như vậy của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương trong việc ban hành văn bản nên đã gây những hậu quả tiêu cực

về nhiều mặt, làm giảm hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương Vì vậy cần có sự nghiên cứu đổi mới hoạt động xây dựng, ban hành văn bản của cơ quan quản lý nhà nươc ở địa phương mà đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật

Về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung đã được đề cập trong nhiều công trình nghiên cứu, sách báo khoa học, đặc biệt từ sau khi

có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, nhưng chưa

có một công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ

Việc nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương (đặc biệt là cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh trực thuộc trung ương) là một yêu cầu cần

thiết đặt ra hiện nay Vì vậy, tác giả đã chọn đề tài "Quy trình xây dựng

và ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy

ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ" làm luận văn thạc sỹ của

mình

2 Mục tiêu nghiên cứu:

2.1 Mục tiêu tổng quát:

Mục tiêu tổ quát của đề tài “Quy trình xây dựng và ban hành văn

bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ” nhằm phản ánh thực trạng quy trình xây

dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, qua đó đưa

ra các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng quy trình ban hành và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

2.2 Mục tiêu cụ thể:

Trên cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thông qua việc khảo sát nghiên cứu hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Tỉnh Phú Thọ; chỉ ra mối quan hệ của các loại văn bản này trong hệ thống văn bản của chính quyền địa phương; nêu những khuyến nghị về các quy định của pháp luật liên quan đến thẩm quyền và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; nêu những kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân, Uỷ ban nhân dân tỉnh Phú Thọ

Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ sau:

- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về quy trình xây dựng

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Phân tích thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua khảo sát thực tiễn tại tỉnh Phú Thọ, từ đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết;

- Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

3 Tính mới và những đóng góp của đề tài:

Luận văn là chuyên khảo nghiên cứu tương đối toàn diện về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ Vì vậy, luận văn có những đóng góp khoa học mới như sau:

Thứ nhất, đưa ra và luận giải được những điểm cơ bản về văn bản quy phạm pháp luật, Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

Thứ hai, từ khó khăn và thực trạng trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ, phân tích các nguyên nhân và những vấn đề còn tồn tại;

Thứ ba, trên cơ sở khoa học và thực tiễn, đưa ra giải pháp, kiến nghị nhằm đổi mới, nâng cao chất lượng quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:

* Đối tượng nghiên cứu:

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Phú Thọ ban hành; thực

tiễn hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ

có hiệu lực cho đến nay)

5 Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài:

Ở nước ta hiện nay có nhiều công trình nghiên cứu về các vấn đề về xây dựng pháp luật trong đó có văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, quyết định quản lý nhà nước đã và đang được nhiều nhà khoa học (luật học, hành chính học, ngôn ngữ học .) quan tâm và có nhiều công trình nghiên cứu, như:

- Các công trình nghiên cứu được thực hiện trong khuôn khổ Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ( gọi tắt là Chương trình 909) được

Bộ Tư pháp triển khai trong 3 năm 2003 – 2005 với mục tiêu được xác định là : Tiếp tục đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đề cao trách nhiệm của từng cơ quan trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, phát huy dân chủ nhằm ban hành kịp thời, đầy đủ và ngày càng nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật Chương trình đã tổ chức các hoạt động nghiên cứu, khảo sát thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cả trung ương và địa phương Qua đó, phân tích, đánh giá các ưu điểm, hạn chế và tìm ra

nguyên nhân của những tồn tại hạn chế; đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Báo cáo sơ kết Triển khai Kế hoạch số 900/UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 của Chính phủ Bên cạnh việc thống kê kết quả xây dựng pháp luật nhằm thực hiện Nghị quyết 48-NQ/TW, báo cáo cũng chỉ ra những thành công và hạn chế, bất cập trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam trong thời gian qua, đưa ra định hướng, kiến nghị, giải pháp cho giai đoạn 2011-2020

Một số công trình nghiên cứu khác như:

- Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện cơ chế thẩm định

của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật,

thông tin khoa học pháp lý số 9/2002;

- Xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp, thông tin khoa

học pháp lý số 7/2008;

- Kinh nghiệm pháp điển hóa trên thế giới và nhu cầu pháp điển

hóa ở Việt Nam, thông tin khoa học pháp lý số 6/2009;

- TS Nguyễn Thị Như Mai “Chính sách và xây dựng pháp luật”,

ban Xây dựng pháp luật, Văn phòng Chính phủ: chỉ ra những bất cập và nguyên nhân của quy trình hình thành chính sách pháp luật của nước ta hiện nay;

- Ths Tào Thị Quyên So sánh quy trình lập pháp của Việt Nam và

Thụy Điển, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 12/2006 phân tích quy trình

lập pháp của Việt Nam và Thụy Điển để làm rõ sự giống nhau và khác nhau giữa các văn bản do Chính phủ chuẩn bị

- Nguyễn Chí Dũng, Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân

dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật , Tạp chí Nghiên cứu

lập pháp, (số 12/2005), tr 25

- Phạm Tuấn Khải, Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật:

vai trò, ý nghĩa và thực trạng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 14,

tháng 6/2006), tr 20

- Nguyễn Công Long (2005), Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban

hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công

- TS Nguyễn Thế Quyền (2005), Hiệu lực của văn bản pháp luật

những vấn đề lý luận và thực tiễn, Tạp chí Luật học, (số 2/2005), tr.31

- PGS.TS Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tr.77, NXB Công

an nhân dân, Hà Nội

- Hà Quang Thanh (2000), Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản

lý nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc

sĩ Quản lý nhà nước

- PTS Lưu Kiếm Thanh (1999), Hướng dẫn soạn thảo văn bản

quản lý hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê

- Luật gia Nguyễn Văn Thông ( 2001), Hướng dẫn kĩ thuật soạn

thảo văn bản, Nhà xuất bản Thống kê

- GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Giáo trình Lý luận và kĩ thuật soạn

thảo văn bản, Nhà xuất bản đại học Quốc Gia Hà Nội

Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý Nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí Luật học

Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước Tuy nhiên chưa có nhiều công trình nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

6 Nội dung nghiên cứu đề tài:

- Nghiên cứu các vấn đề lý luận và quy định của pháp luật hiên hành về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân;

- Nghiên cứu các vấn đề thực tiễn về về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân;

- Nghiên cứu các đề xuất, giải pháp để nâng cao chất lượng quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

7 Phương pháp nghiên cứu:

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như:

các phương pháp phân tích; phương pháp so sánh; phương pháp tổng hợp; phương pháp thống kê

Cơ cấu của luận văn:

Kết cấu đề tài ngoài phần giới thiệu mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:

Chương 1 - Cơ sở lí luận và pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Chương 2 - Thực trạng quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ

Chương 3 – Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN

HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Ủy ban nhân dân

Cho đến nay, văn bản được dùng với nhiều phạm vi, góc độ khác nhau Với nghĩa thông thường, văn bản là tên gọi chỉ những tài liệu, bài viết được in ấn, lưu hành hàng ngày trong giao tiếp (một bài báo, một công văn, một tập tài liệu, một quyết định…) Với nghĩa là một thuật ngữ ngôn ngữ học, văn bản là một trong những đơn vị phức tạp, có nhiều cách hiểu và định nghĩa khác nhau

Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích

văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Theo nghĩa rộng: văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận

và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác [33,tr.8] Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ Theo cách hiểu này, bia đá, hoành phi, câu đối ở đền, chùa; chúc thư, văn khế, thư tịch cổ; tác phẩm văn học hoặc khoa học kỹ thuật; công căn, giấy tờ khẩu hiệu, băng ghi âm, bản vẽ… ở cơ quan đều được gọi là văn bản khái niệm này được sử dụng một cách phổ biến trong giới nghiên cứu về văn bản học, ngôn ngữ học, sử học ở nước từ trước tới nay

Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ, hồ sơ được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước, các

tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế Theo nghĩa này, các loại giấy tờ dùng

để quản lý và điều hành các hoạt động của cơ quan, tổ chức như chỉ thị, thông tư, nghị quyết, quyết định, đề án công tác, báo cáo… đều được gọi

là văn bản Ngày nay, khái niệm được dùng một cách rộng rãi trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức Khái niệm văn bản dùng trong luận văn được hiểu theo nghĩa hẹp nói trên.[ 40]

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc Hội thông qua năm 1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc

xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”

Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban

hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”

Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành

Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó

có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”

Theo định nghĩa trên, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND về nguyên tắc, hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật theo định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này

đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND có những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban hành là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương

Tuy nhiên, định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung

cũng như văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND nói riêng chưa thực sự thoả mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì,

trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, cho phép nhận diện rõ một văn bản

a, Chứa đựng “quy phạm pháp luật”

Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản quy phạm pháp luật Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng “quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định Việc chứa quy phạm pháp luật là đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật, ngay cả khi văn bản đó chỉ có duy nhất một quy phạm pháp luật

b, Có hiệu lực trong khoảng thời gian dài và có tính bắt buộc chung

Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trong nhiều năm và có tính ổn định; có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho

người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng

ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi hành Các quy phạm pháp luật được áp dụng đối với những người thuộc đối tượng được các quy phạm pháp luật đó điều chỉnh

c, Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định

Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng đó là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật”

d, Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung

+ Thẩm quyền về hình thức

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND gắn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đó là:

HĐND ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Nghị quyết;

UBND ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Quyết định, Chỉ thị

+ Thẩm quyền về nội dung

Khác với thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung không được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà

thẩm quyền về nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước

Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND căn cứ vào Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003 Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Chính Phủ Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan

hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành

e, Được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội:

Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm Các chế tài

có thể rất đa dạng: chế tài hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như hủy bỏ hợp đồng dân sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng Như vậy, bất luận là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản nào (Luật, pháp lệnh, Nghị quyết, Nghị định, Quyết định do cơ quan Nhà nước trung ương hay các cấp chính quyền địa phương ban hành) thì đều phải được tuân thủ và thực hiện

Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa “ quy phạm pháp luật” hay không cần đặc biệt chú ý đến các dấu hiệu đặc trưng của quy phạm pháp luật gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung

và được tôn trọng chung); tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể); tính bắt buộc – tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

1.1.3 Tính chất văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (văn bản của các

cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương) ban hành có những tính chất chủ yếu sau:

Một là, các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý

nhà nước ở địa phương là những văn bản dưới luật, được ban hành trên

cơ sở để thực thi Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên

Thuộc tính này của văn bản các cơ quan quản lý nhà nước địa phương là xuất phát từ vị trí và tính chất pháp lý của của các quan quản

lý Nhà nước địa phương trong bộ máy Nhà nước, xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc pháp chế XHCN trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước, trong đó có các cơ quan nhà nước địa phương

Cũng như các cơ quan nhà nước khác, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương là một trong

những hoạt động chủ yếu nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quyền hạn theo luật định Những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước địa phương được Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên quy định Cho nên những văn bản do các cơ quan Nhà nước địa phương ban hành phải căn cứ vào quy định của Luật, phải trên cơ sở và nhằm thi hành luật và các văn bản của các

cơ quan Nhà nước cấp trên được thực hiện trên thực tế và đi vào đời sống xã hội và thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương

Vì vậy trong rất nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các quy định của Luật và các văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên (những văn bản cá biệt) Cụ thể hoá các quy định của Luật và các văn bản của các cơ quan quản lý cấp trên để thi hành ở địa phương Tuy nhiên cũng có những trường hợp khác, khi không có quy định của luật và các văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên về những vấn đề mới phát sinh tại địa phương để kịp thời điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh này, các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương căn

cứ vào chức năng quyền hạn của mình theo Luật định có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật Nhưng những văn bản đó không được trái với Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên

Chính vì vậy, tính dưới Luật của văn bản do các cơ quan quản lý nhà nước địa phương ban hành thể hiện ở hiệu lực pháp lý của những văn bản này thấp hơn Luật và phạm vi áp dụng của nó Mặt khác, các văn bản của cơ quan nhà nước địa phương ban hành còn phải căn cứ vào các quy định của các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nhằm

thi hành những văn bản này trong hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương

Hai là, văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước địa phương là

văn bản mang tính quyền lực nhà nước

Vì vậy, khi nói về Hội đồng Nhân dân, Hiến pháp năm 1992 xác

định:“ HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện

cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên’’ [9, Đ 119] “ UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND’’ [9, Đ 123] Tính

quyền lực nhà nước của văn bản cơ quan quản lý Nhà nước địa phương bắt nguồn từ tính chất quyền lực nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước địa phương, là hình thức thể hiện sự kết hợp giữa ý chí của nhân dân địa phương với ý chí chung của Nhà nước Để thực hiện hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương và trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mình, cơ quan nhà nước địa phương có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt có tính chất bắt buộc thực hiện đối với các tổ chức, cá nhân ở địa phương, nếu các cá nhân, tổ chức đó thuộc phạm vi điều chỉnh của những văn bản này Ví dụ : Quyết định về giao cho UBND phường Tiên Cát tổ chức quản lý và thu phí chợ nông sản ban đêm tại phường; ban hành chỉ thị cấm sử dụng chất nổ, chất độc và sung điện để khai thác nguồn lợi thuỷ sản trên sông Hồng) Do đó việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tính bắt buộc thực hiện là

những dấu hiệu chủ yếu của tính quyền lực Nhà nước của văn bản cơ quan nhà nước địa phương

Tuy nhiên, khác với các cơ quan nhà nước ở Trung ương, các cơ quan Nhà nước địa phương trong một số trường hợp, trước khi quyết định một số vấn đề còn phải có sự thoả thuận với các cơ quan nhà nước cấp trên

Ba là, văn bản của cơ quan nhà nước địa phương mang tính cụ thể

thiết thực và kịp thời

Tính cụ thể, thiết thực của văn bản các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương là trực tiếp tổ chức, chỉ đạo và áp dụng các biện pháp nhằm thi hành Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên tại địa phương, cho nên đòi hỏi các văn bản của các cơ quan nhà nươc địa phương phải rất cụ thể, rõ ràng, không thể chung chung Điều này thể hiện nội dung các loại văn bản của các cơ quan nhà nước địa phương ban hành, kể cả các văn bản chủ đạo, văn bản quy phạm và văn bản cá biệt như Nghị quyết HĐND và các quyết định, chỉ thị của UBND khi ban hành nội dung phải cụ thể, rõ ràng, phải chỉ ra các vấn đề cần làm cụ thể và cần phải làm gì? Cơ quan nào có trách nhiệm thực hiện được ngay, không cần chờ một văn bản hướng dẫn nào Tính

cụ thể của văn bản cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương ban hành và chiếm tỷ lệ rất lớn trong tổng số các văn bản được ban hành (ví dụ như: quyết định bổ nhiệm cán bộ, quyết định xử phạt hành chính trong xây dựng Quyết định về việc điều chỉnh mức thu trật tự vệ sinh của Ban quản lý chợ Trung tâm)

1.1.4 Phân biệt các loại văn bản của cơ quan quản lý nhà nước

ở địa phương

Văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương cũng như những văn bản pháp lý của các cơ quan nhà nước nói chung, có thể phân loại theo nhiều cách với những căn cứ khác nhau Nhưng nói chung đối với văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước địa phương có thể phân loại trên cơ sở các căn cứ sau:

- Căn cứ vào tính chất pháp lý: Văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước địa phương gồm: Văn bản chủ đạo, văn bản quy phạm, văn bản

cá biệt, Văn bản hành chính thông thường

- Căn cứ vào cơ quan ban hành có văn bản của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện và văn bản của ủy ban nhân dân cấp phường, xã

- Căn cứ vào hiệu lực pháp luật theo thời gian có: văn bản có hiệu lực pháp luật thường xuyên, các văn bản có hiệu lực pháp luật tạm thời v.v

Xuất phát từ thực tế ban hành văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước địa phương hiện nay, những vướng mắc về mặt ký luận, pháp lý và thực tiễn đang đặt ra, cho nên trong phần phân loại văn bản của các cơ quan nhà nước tại địa phương luận văn chỉ chủ yếu tập trung phân tích theo cách phân loại văn bản của các cơ quan nhà nước địa phương theo tính chất pháp

lý

Theo tính chất pháp lý, văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương gồm các loại như sau: Văn bản chỉ đạo (chính sách), văn bản

quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt cụ thể, văn bản hành chính thông thường

- Văn bản chủ đạo của các cơ quan nhà nước địa phương

Văn bản chủ đạo các cơ quan quản lý nhà nước địa phương thường

do các cơ quan có chức năng lãnh đạo chung ở địa phương ban hành đó

là Ủy ban nhân dân Văn bản chủ đạo thường đề ra các chủ trương, chính sách, biện pháp và những phương hướng, nhiệm vụ trọng tâm, có tính chất định hướng nhằm xây dựng và phát triển về kinh tế - văn hoá, xã hội, an ninh - chính trị và trật tự nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân tại địa phương Văn bản chủ đạo của các cơ quan Nhà nước ở địa phương tuy không đặt ra các quy phạm cụ thể nhưng nó là cơ

sở để ban hành các văn bản quy phạm và nó được áp dụng lâu dài, phạm

vi tác động đến nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ ở địa phương Chính vì vậy văn bản chủ đạo của các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương có vị trí và tầm quan trọng trong hệ thống văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương

Nó phù hợp với nhiệm vụ, chức năng và thẩm quyền ủy ban nhân dân theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân - Ủy ban nhân dân, là những cơ quan lãnh đạo toàn diện các lĩnh vực công tác

Các cơ quan quản lý nhà nước địa phương theo quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật hiện hành, có chức năng quản lý hầu hết tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phương

Từ quan niệm chung về văn bản quy phạm pháp luật có thể rút ra kết luận: Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý Nhà nước

ở địa phương là hình thức thể hiện quyết định quy phạm pháp luật, là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực Nhà nước của cơ quan quản lý Nhà nước

ở địa phương được xây dựng và ban hành theo chủ tục do pháp luật quy định, trong đó có các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng đặt ra các quy phạm pháp luật mới, sửa đổi, bổ sung hay huỷ bỏ quy phạm pháp luật hiện hành, thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật hiện hành về thời gian, không gia và đối tượng thi hành, được chính quyền địa phương bảo đảm thực hiện, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong đời sống cộng đồng, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương

Từ khái niệm chung về văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương nói trên, chúng ta thấy những dấu hiệu cơ bản của văn bản quy phạm của các cơ quan nhà nước địa phương như sau:

- Văn bản do các cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền tại địa phương ban hành

- Văn bản có chứa đựng các quy phạm (quy tắc xử sự) có tính bắt buộc thực hiện tại địa bàn địa phương

- Văn bản không xác định cá nhân, tổ chức cụ thể phải thực hiện

Do đó xét về bản chất và dấu hiệu của văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương với các cơ quan nhà nước Trung ương là thống nhất Vì chúng đều là kết quả của hoạt động sáng tạo pháp luật của các cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước thống nhất, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà nước

Tuy nhiên sự khác nhau giữa văn bản quy phạm pháp luật của các

cơ quan nhà nước địa phương với văn bản quy phạm pháp luật của các

cơ quan nhà nước ở Trung ương là về: hình thức văn bản, hiệu lực pháp

lý, hiệu lực theo không gian và đối tượng điều chỉnh

- Về hình thức pháp lý văn bản: Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương gồm: quyết định, chỉ thị

- Về hiệu lực pháp lý: Các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương có hiệu lực pháp lý thấp hơn hiệu lực pháp lý của Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên Vì vậy, các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương không được trái với các quy định của Hiến pháp, Luật

và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nếu trái sẽ bị cơ quan

có thẩm quyền đình chỉ việc thực hiện hoặc bãi bỏ

- Văn bản cá biệt của các cơ quan quản lý Nhà nước địa phương

Khác với các văn bản chủ đạo và văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt của các cơ quan nhà nước địa phương là văn bản do các cơ quan, hoặc người đại diện có thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành, trong đó không đặt ra các quy phạm pháp luật, mà để

áp dụng các quy phạm pháp luật vào các trường hợp cụ thể nhằm xác lập,

thay đổi hoặc chấm dứt một số quan hệ pháp luật đối với cá nhân, tổ chức

cụ thể

Do vị trí, tính chất và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước địa phương trong cơ chế hoạt động của bộ máy nhà nước, nên văn bản cá biệt là phương tiện chủ yếu để thực hiện các quy phạm pháp luật trên thực tế, khi mà những quy phạm pháp luật này không thể được thực hiện nếu không có quy định mang tính quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc người đại diện của các cơ quan nhà nước tương ứng

1.1.5 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nước và phát triển

Điều 12 Hiến pháp năm 1992 quy định: Nhà nước quản lý bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Pháp luật

là hình thức tổ chức, là nền tảng tổ chức của xã hội và của Nhà nước Đối với các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình đòi hỏi phải dựa vào pháp luật và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, tác động theo những hướng nhất định vào các quan hệ xã hội Do đó vai trò không thể thiếu được của các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương, vì các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương được ban hành có vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm cho các quy định của Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên được thực hiện trong cuộc sống Vai trò của các văn bản cơ quan nhà nước địa phương góp phần quan trọng trong việc cụ thể hoá, chi tiết hoá và bổ sung vào

"khoảng trống" của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ

quan Nhà nước Trung ương bằng các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương ban hành trên cơ sở thi hành pháp luật, đáp ứng nhu cầu đòi hỏi của cuộc sống đa dạng, phong phú, có tính đặc thù ở địa phương Đồng thời những văn bản quy phạm pháp luật của các

cơ quan nhà nước tại địa phương trong một số trường hợp còn là cơ sở, tiền đề cho việc bổ sung, sửa đổi văn bản pháp luật mới, được áp dụng chung cho cả nước Thông qua văn bản của các cơ quan nhà nước địa phương, mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân, giữa các cơ quan nhà nước địa phương với nhân dân địa phương được thiết lập và bảo đảm vững chắc Văn bản các cơ quan Nhà nước địa phương không chỉ có khả năng giáo dục con người, cải tạo xã hội mà còn giải quyết trên thực tế các quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp của nhân dân tại địa phương

* Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều chỉnh những vấn đề thực tiễn của địa phương

Xã hội ngày càng phát triển đa dạng, đa chiều với những mối quan

hệ phức tạp, nhiều vấn đề liên quan trực tiếp đến sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đang đặt ra cho Nhà nước những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết trong quá trình quản lý, điều hành Thực tế cho thấy dù

có quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp để điều chỉnh các quan hệ xã hội tại địa phương, vì vậy, cần thiết phải để cho chính quyền địa phương ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm giải quyết các vấn đề nảy sinh trên thực tế tại cơ sở thông qua việc phân cấp, phân quyền Tuy nhiên, thực tế hiện nay, do phụ thuộc nhiều vào các quy định của cơ quan nhà nước trung ương ban hành nên nhiều chính

quyền địa phương chưa nhìn nhận đúng đắn vai trò, tầm quan trọng của các văn bản quy phạm pháp luật do chính địa phương ban hành

* Văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách của cơ quan nhà nước cấp trên

Pháp luật là biểu hiện hoạt động của các chính sách Pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trò là động lực Luật pháp có thể đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển Tuy nhiên, cần lưu ý là phát triển thôi chưa đủ mà còn cần phải phát triển bền vững Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự phát triển bền vững Điều đó có nghĩa là sẽ không chỉ khai thác cạn kiệt các nguồn lực mà không tính các

hệ quả tiếp theo và môi trường sau này Phát triển bền vững đòi hỏi khi đưa ra các biện pháp quản lý, nhà quản lý phải tính đến việc bảo vệ môi trường Thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt các trường học, bệnh viện, xây dựng và quản lý tốt hệ thống nước sạch, đường giao thông… Bằng các văn bản quy phạm pháp luật, chính quyền địa phương đưa ra các biện pháp thu hút đầu tư, khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp, các cơ chế thực thi hiệu quả

* Văn bản quy phạm pháp luật tạo ra cơ sở pháp lý cho quá trình phân bổ và mở rộng có hiệu quả các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế

Pháp luật tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với các công nghệ thông tin và thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua

đó giúp họ tăng năng suất lao động và tăng thu nhập Trong trường hợp

pháp luật thiếu hiệu quả dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kém phát triển Đặc điểm ở các vùng nông thôn là người dân có mức vốn thấp, hoạt động dựa vào các công nghệ có chi phí thấp và có sẵn ở địa phương, sử dụng các công cụ làm bằng tay nhiều hơn là sử dụng máy móc hay thiết bị hiện đại hơn nữa, nông thôn còn có nhiều người thất nghiệp Các nhà soạn thảo cần phải chú ý đưa ra các biện pháp pháp lý để mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa, thị trường lao động… đồng thời phát huy được các nguồn lực Có thể thấy rõ pháp luật không chỉ góp phần làm ổn định trật tự xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển

* Văn bản quy phạm pháp luật góp phần làm ổn định trật tự xã hội,

tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển

Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại, quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước

Có thể nói luật pháp có một sức mạnh vô cùng to lớn và nhờ nó việc quản lý xã hội đã đạt được những hiệu quả lớn, trong thực tế: nếu không có luật bầu cử đại biểu HĐND thì mọi người không có điều kiện

bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân Quy phạm đưa ra quy định bắt buộc: người lái xe phải lái xe đi ở bên phải Quy định mang tính bắt buộc tuyên bố điều mà người ta bắt buộc phải làm Tất cả các quy phạm này đều nhằm mục đích đưa ra các chuẩn mực ứng

xử, điều chỉnh các hành vi xử sự theo mong muốn và cuối cùng là để bảo đảm thiết lập một trật tự xã hội ổn định và phát triển bền vững …

* Văn bản quy phạm pháp luật làm thay đổi các hành vi xử sự không mong muốn và thiết lập các hành vi xử sự phù hợp

Muốn tạo điều kiện cho phát triển, chúng ta cần phải sử dụng pháp

luật để làm thay đổi hành vi xử sự của người dân và các cán bộ nhà nước Các văn bản quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự bắt buộc công dân và cán bộ, công chức nhà nước phải tuân thủ, thực thi nghiêm chỉnh, nếu không thực hiện hiện đúng thì hậu quả pháp lý sẽ là chế tài của nhà nước Chính yếu tố bắt buộc và chế tài của nhà nước đặt ra là hành lang quan trọng để mọi chủ thể phải có hành vi xử sự cho đúng quy định Mặt khác, nó cũng sẽ hướng cho các chủ thể kể cả người dân cũng như cơ quan thực thi pháp luật có sự lựa chọn cách xử sự cho phù hợp Chẳng hạn: để tránh việc văn bản pháp luật trao cho các cán bộ thực thi pháp luật quyền tự định đoạt quá lớn, bên cạnh các cơ quan dân cử, vẫn cần phải có sự tham gia trực tiếp của người dân vào quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước Để tránh sự lộng quyền của cán bộ thực thi pháp luật, chỉ có sự quy định chặt chẽ của văn bản pháp luật mới bảo đảm trách nhiệm của những cơ quan thực thi pháp luật, cán bộ thực thi pháp luật, từ đó bảo đảm lợi ích của người dân

Tóm lại, văn bản quy phạm pháp luật có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ quy định các giá trị mà người quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đưa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội mà còn bảo đảm cho xã hội phát triển Chính trong ý nghĩa này mà người soạn thảo và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương cần chú ý đến vai trò quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý và phát triển Ngày nay, người ta không nhấn mạnh đến yếu tố “cai trị” của

nhà nước mà nhấn mạnh đến trách nhiệm của nhà nước đối với công dân, trách nhiệm duy trì và bảo đảm cuộc sống tốt đẹp cho từng người dân, bảo đảm các quyền và tự do cơ bản cho họ trong một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ Từ trách nhiệm chung của nhà nước, của quốc gia, mỗi cấp chính quyền địa phương có thể thấy được trọng trách của mình Công cụ để các cấp chính quyền địa phương thực hiện quản lý và bảo đảm phát triển chính là pháp luật

1.2 Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1 Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật [30, tr.65-71]

* Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật:

Để tạo ra được một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ, bảo đảm tuân thủ tính tối cao của Hiến pháp và được ban hành theo đúng các quy định của pháp luật, nguyên tắc quan trọng nhất

mà các cơ quan tham gia vào hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải tuân thủ là tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật Đây cũng là yêu cầu chung đối với hệ thống văn bản pháp luật của mỗi quốc gia Nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cần luôn được chú ý trong quá trình soạn thảo

Bảo đảm tính hợp hiến: các văn bản quy phạm pháp luật nói chung không chỉ phù hợp với các quy định của Hiến pháo mà còn phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp, bởi ngôn ngữ của Hiến pháp

nói chung thường cô đọng, súc tích, mang tính định hướng và là nền tảng

để các đạo luật của Quốc hội thể hiện chi tiết

Bảo đảm tính hợp pháp: các văn bản quy phạm pháp luật phù hợp

về hình thức, về nội dung văn bản với thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với quy định của văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn trường hợp dự án, dự thảo có quy định không phù hợp với quy định của văn bản có giá trị pháp

lý cao hơn thì phải nêu rõ và đề xuất hướng giải quyết); việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật

về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Ví dụ, để đảm bảo tính hợp pháp của văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thì các quy định của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành phải đảm bảo phù hợp với các quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định về lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ khác quản lý phù hợp với văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực đó

Bảo đảm tính thống nhất: bảo đảm văn bản do một cơ quan ban hành không được mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác của chính cơ quan ban hành văn bản đó, văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới không mâu thuẫn với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành Người soạn thảo phải có trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của văn bản được soạn thảo với hệ thống pháp luật hiện hành trên cơ sở cân nhắc thứ bậc hiệu lực của văn bản, sao cho không có mâu

thuẫn trong nội tại văn bản, không mâu thuẫn giữa văn bản quy định chi tiết và văn bản được quy định chi tiết không mâu thuẫn với văn bản của

cơ quan ngang cấp

Đối với văn bản do cấp bộ ban hành, bảo đảm tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật là bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành không được trái với các văn bản của

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác theo nguyên tắc văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành về một lĩnh vực không được trái với văn bản quy định về lĩnh vực đó do bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực ban hành

Tính thống nhất của văn bản không có nghĩa là sự rập khuôn của các quy phạm của văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành với luật, pháp lệnh, nghị định Tương tự như vậy, yêu cầu về sự phù hợp của văn bản không đòi hỏi việc sao chép giữa các quy phạm của văn bản do

cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành với văn bản quy phạm pháp luật do

cơ quan nhà nước cấp trên ban hành

* Bảo đảm tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Nguyên tắc này đặt ra yêu cầu văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền, tức là chỉ có các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định và trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mới được ban hành văn bản dười các hình thức tương ứng với thẩm quyền ban hành Quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm tuân thủ đúng trình tự, thủ tục như thành lập ban soạn thảo, lấy ý kiến

nhân dân, đăng tải dự thảo trên trang thông tin điện tử, thẩm định, kiểm tra

* Bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật và sự tham gia của công chúng

Công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật nói chung cũng như trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề được đặc biệt quan tâm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng, chính sách, pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện mà còn là một trong những kênh của người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được sát hơn ý chí, nguyện vọng của nhân dân…Đây cũng là một nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm: “dân biết, dân làm, dân bàn, dân kiểm tra” đã được đề ra trong nhiều văn kiện của Đảng Đồng thời, cũng là để thực hiện các cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) Do vậy, một nguyên tắc quan trọng trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật yêu cầu là phải công khai trong quá trình soạn thảo thông qua việc đăng tải toàn văn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên trang Thông tin điện tử của Chính phủ hoặc cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, trên các phương tiện thông tin đại chúng trong một thời gian ít nhất là 60 ngày để công chúng biết và tham gia ý kiến Bên cạnh đó, nguyên tắc khi soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của văn bản phải bảo đảm tính minh bạch, tức là ngay từng quy định của văn bản phải rõ ràng, cụ thể, đơn giản, dễ hiểu để tạo thuận lợi cho việc áp dụng, tránh tình trạng có một số văn