và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phƣơng
Quy trình tác nghiệp nghiệp vụ trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL cũng cần phải được nhanh chóng hoàn thiện làm cơ sở cho các công chức khi thực hiện nhiệm vụ được giao bảo đảm chất lượng và hiệu quả công việc. Quy định tác nghiệp này một phần được thể hiện trong hệ thống các văn bản QPPL, một phần được thể hiện trong hệ thống các quy chuẩn nghiệp vụ nội bộ. Vấn đề hiện nay là vừa phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống các quy định QPPL về quy trình nghiệp vụ, mặt khác cũng phải hết sức chú trọng việc ban hành các quy chuẩn nghiệp vụ nội bộ tại các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, ngành và địa phương. Về quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở địa phương cần sửa đổi, bổ sung một số vấn đề sau:
Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm
Theo qui định hiện hành Sở Tư pháp Phú Thọ là cơ quan chủ trì, tập hợp ý kiến đề xuất, tổng hợp và trình UBND chương trình xây dựng luật vào năm sau và phải được trình UBND quyết định trước ngày 31/12 của năm trước. Nay, quy định này không phù hợp với luật định. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định cơ quan chủ trì là Văn phòng Uỷ ban nhân dân [15, K 1, Đ 35]. Cơ quan chủ trì cần chuyển từ Sở Tư pháp sang Văn phòng ủy ban nhân dân và thời điểm thông qua chương trình là kỳ họp tháng một hàng năm của UBND Chương trình cũng cần đề cập đến thời điểm dự kiến ban hành.
Bổ sung quy định về việc thực hiện chương trình, phân công trách nhiệm cụ thể cho thủ trưởng các sở, ban, ngành đã đề nghị xây dựng văn bản chịu trách nhiệm chủ trì xây dựng văn bản đúng thời gian dự kiến,
tránh để xảy ra tình trạng tồn đọng kế hoạch qua nhiều năm như hiện nay.
Hiện chưa có cơ quan cụ thể nào được giao nhiệm vụ giám sát việc thực hiện chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong năm. Để việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của thành phố đảm bảo tiến độ theo kế hoạch đề ra, cần có cơ quan chịu trách nhiệm giám sát, đôn đốc quá trình xây dựng văn bản của các cơ quan trực thuộc UBND tỉnh. Trên thực tế, Sở Tư pháp là cơ quan có đủ điều kiện và hiện đang thực hiện chức năng này song chưa được xác định rõ. Giao nhiệm vụ giám sát chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cho một cơ quản cụ thể chủ trì chắc chắn sẽ góp phần làm tốt công tác kế hoạch hóa, nhanh chóng thực hiện lộ trình hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương cũng như kịp thời điều chỉnh chương trình khi cần cho phù hợp với thực tiễn tại địa phương. Đề nghị giao nhiệm vụ giám sát việc thực hiện chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh cho Sở Tư pháp.
Trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND và HĐND
- Giai đoạn xây dựng và chỉnh lý dự thảo
+ Cơ quan chủ trì soạn thảo cần xác định văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản dự kiến sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ để tránh tình trạng khi xác định nội dung của văn bản quy phạm pháp luật cần bãi bỏ, chỉ dừng ở mức yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo xác định văn bản dự kiến bãi bỏ chứ chưa đề cập đến nội dung chi tiết. Trong khi đó trên thực tế còn nhiều văn bản vẫn còn hiệu lực thi hành và có hiệu quả
đối với quản lý nhà nước, chỉ có một chi tiết nhỏ (điều, khoản hoặc điểm) cần bãi bỏ hoặc thay đổi.
+ Tham gia ý kiến vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Quy trình hiện hành đã có quy định cụ thể về việc tham gia ý kiến xây dựng dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND và Nghị quyết của UBND song còn chưa phân dịnh cụ thể việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan và lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp. Cần có các quy định cụ thể về việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật (thời gian, phương thức, địa chỉ nhận ý kiến đóng góp…)
- Giai đoạn thẩm định, tham gia ý kiến và trình dự thảo
+ Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp huyện cần chuyển đổi và giao cơ quan tư pháp cùng cấp (tư pháp quận, huyện), phạm vi thẩm định giống như văn bản của UBND cấp tỉnh.
+ Thời hạn thẩm định:
Sửa đổi thời gian thẩm định văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung Điều 38, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân do Quốc hội thông qua ngày 3/12/2004:
Gửi hồ sơ thẩm định: “Dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phải được cơ quan cùng cấp thẩm định trước khi trình Uỷ ban nhân dân. Chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày Uỷ ban nhân dân họp, cơ quan doạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định”
Thông báo kết quả thẩm định: “Chậm nhất là bảy ngày trước ngày Uỷ ban nhân dân họp, cơ quan tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo”.
Sửa đổi thời gian thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cấp huyện theo Điều 42, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND do Quốc hội thông qua ngày 3/12/2004 chỉ định đơn vị thẩm định là cơ quan tư pháp cùng cấp (tư pháp quận) và thời hạn là:
Gửi hồ sơ thẩm định “Chậm nhất là mười ngày trước ngày Uỷ ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định”
Thông báo kết quả thẩm định: “Chậm nhất là bảy ngày trước ngày Uỷ ban nhân dân họp, cơ quan tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo”
- Giai đoạn thảo luận, thông qua văn bản quy phạm pháp luật Đây là giai đoạn rất quan trọng đối với việc xây dựng, ban hành một văn bản quy phạm pháp luật. Việc xem xét, thông văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh cần được tiến hành theo trình tự sau:
Đại diện cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Đại diện Sở Tư pháp trình bày báo cáo thẩm định
Ủy ban nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo.
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chỉ được thông qua khi có quá nửa số thành viên UBND biểu quyết tán thành.
Chủ tịch UBND thay mặt UBND ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Việc xem xét, thông văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp quận, huyện và phường xã được tiến hành theo trình tự áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Phú Thọ.
- Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật
Trong quy trình đang áp dụng tại Phú Thọ, vẫn chưa đề cập đến hiệu lực thi hành của văn bản. Vì thế, hiệu lực cả về không gian và thời gian của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của UBND vẫn chưa đạt được sự thống nhất, đồng bộ. Cần bổ sung vào quy định hiện hành các nội dung về hiệu lực như sau:
+ Hiệu lực về không gian, đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh và cấp huyện, xã có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính tương đương.
Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND tỉnh và cấp huyện, xã có hiệu lực trong phạm vi nhất định của địa phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó.
+ Thời điểm có hiệu lực:
Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND tỉnh ban hành có hiệu lực sau 10 ngày và phải được đăng Công báo tỉnh chậm nhất là 5 ngày kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện ban hành có hiệu lực sau 7 ngày và phải được niêm yết chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch ủy ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
Văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã ban hành có hiệu lực sau 5 ngày và phải được niêm yết chậm nhất là 2 ngày kể từ ngày
Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch ủy ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
Đối với các trường hợp đột xuất, khẩn cấp có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.
+ Ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND bị đình chỉ thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước cấp trên, cá nhân có thẩm quyền; trường hợp không bị hủy bỏ, bãi bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực
Thời điểm ngưng, tiếp tục có hay hết hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định rõ tại văn bản đình chỉ thi hành, văn bản xử lý của cơ quan nhà nước cấp trên, cá nhân có thẩm quyền.
Văn bản đình chỉ thi hành, văn bản xử lý của cơ quan nhà nước cấp trên, cá nhân có thẩm quyền đối với văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh phải được đăng báo tỉnh và thông báo trên Đài PTTH Phú Thọ.
Văn bản đình chỉ thi hành, văn bản xử lý của cơ quan nhà nước cấp trên, cá nhân có thẩm quyền đối với văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cấp huyện, xã phải được niêm yết tại trụ sở cơ quan đó.
+Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND hết hiệu lực trong các trường hợp:
Hết thời hạn có hiệu lực đã quy định trong văn bản;
Được thay thế bằng văn bản mới của cơ quan đã ban hành;
Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền;
- Công bố văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình hiện xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND và HĐND tại Phú Thọ đã có quy định rõ ràng về việc công bố trên mạng tin học của tỉnh, phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết tại các địa điểm công cộng. Tuy nhiên, để đảm bảo tính công khai, minh bạch và dân chủ, văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh cần được đăng công báo địa phương, của UBND cấp huyện, xã cần được niêm yết tại trụ sở. Ngoài ra, để đảm bảo tính hệ thống, thuận lợi cho việc kiểm tra, giám sát cần có quy định cụ thể về việc gửi văn bản quy phạm pháp luật đến cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp và các cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra các cơ quan ở địa phương.
Để đảm bảo tuân thủ pháp luật, đề nghị UBND tỉnh Phú Thọ thành lập và giao sở Tư pháp quản lý Công báo tỉnh, thống nhất công bố hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do UBND tỉnh ban hành.
- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân trong các trường hợp khẩn cấp, đột xuất
Trong quá trình thực hiện công tác quản lý nhà nước ở địa phương, hoàn toàn có thể xảy ra các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp như trong phòng, chống thiên tai, cháy nổ, dịch bệnh, đảm bảo an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Nếu tuân thủ tuyệt đối các điều kiện về thời gian cũng như quá trình soạn thảo, thẩm định thông thường thì có thể sẽ không đáp ứng được yêu cầu của thực tế, không kịp giải quyết các công việc phát sinh. Do vậy cần xây dựng một quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND có tính chất đặc biệt, áp dụng riêng cho các trường hợp khẩn cấp, đột xuất.
Trong các trường hợp khẩn cấp, đột xuất, đề nghị áp dụng quy trình như sau:
Trường hợp giải quyết các tình huống khẩn cấp, đột xuất, trình tự soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện như sau:
Chủ tịch UBND giao sở, ban ngành thuộc ủy ban nhân dân hoặc cá nhân soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và trực tiếp chỉ đạo việc soạn thảo
Sở, ban ngành thuộc ủy ban nhân dân hoặc cá nhân soạn thảo có trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ dự thảo gửi Chủ tịch UBND. Hồ sơ gồm tờ trình, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, ý kiến của các tổ chức hữu quan và tài liệu có liên quan.
Chủ tịch UBND chỉ đạo việc gửi hồ sơ đến các thành viên ủy ban nhân dân chậm nhất 1 ngày trước ngày UBND họp.
Trường hợp giải quyết các vẫn đề khẩn cấp, Chủ tịch UBND chỉ đạo việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và triệu tập cuộ họp UBND để thông qua dự thảo.
Chủ tịch UBND thay mặt UBND ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật.