Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ

Mục tiêu của đề tài: Mục tiêu cần đạt được của đề tài: - Một là, nghiên cứu tìm hiểu thực tiễn để khái quát được về tình hình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ

_

Nguyễn Mạnh Cường

Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ

1 Mục đích, ý nghĩa nghiên cứu đề tài

2 Mục tiêu của đề tài

3 Phạm vi nghiên cứu

4 Nhiệm vụ nghiên cứu

5 Lịch sử nghiên cứu vấn đề

6 các nguồn tư liệu chính được sử dụng

7 Phương pháp nghiên cứu

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ

1.4 Thủ tục, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của các cơ quan cấp bộ

2.1 Tình hình ban hành các văn bản quy định, hướng dẫn về soạn

thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ

43

của các cơ quan cấp bộ

69

Chương 3:

MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VÀ HIỆU QUẢ

CỦA CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN

QUY PHÁP PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ.

3.3 Đổi mới về nhận thức và cải tiến phương thức hợp tác, phân

công nhiệm vụ trong việc soạn thảo, ban hành và thẩm định

VBQPPL

105

3.4 Thường xuyên rà soát và hệ thống hoá các VBQPPL, loại bỏ

những văn bản không còn hiệu lực hoặc chồng chéo, trùng lặp

112

3.5 Cần tăng cường về số lượng, chất lượng đội ngũ cán bộ tham

gia, thực hiện soạn thảo và ban hành văn bản của các cơ quan cấp

bộ

113

3.6 Xây dựng và ứng dụng công nghệ hành chính hiện đại vào công

tác soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ

3

BẢNG CHỮ VIẾT TẮT DÙNG TRONG LUẬN VĂN

01 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật BHVBQPPL

02 Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam chxhcnvn

06 Văn bản quy phạm pháp luật VBQPPL

08 Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao vksndtc

4

A PHẦN MỞ ĐẦU

1 Mục đích, ý nghĩa nghiên cứu đề tài:

Trong công cuộc xây dựng và đổi mới đất nước giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá hiện nay, một trong những nhiệm vụ cơ bản của Cách mạng Việt Nam là xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân Để thực hiện nhiệm vụ đó, cần xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ Điều này có ý nghĩa quan trọng và trở thành một nguyên tắc hiến định trong đạo luật cơ bản của

nước ta "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường

pháp chế xã hội chủ nghĩa" (Điều 12, Hiến pháp 1992)

Nguyên tắc này cũng được thể hiện trong các văn kiện của Đảng về

việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Khái niệm "nhà nước

pháp quyền" lần đầu đề cập đến tại Hội nghị lần thứ hai của Ban chấp hành

Trung ương Đảng khoá VII ngày 25 tháng 11 năm 1991 khi thảo luận về dự

thảo sửa đổi Hiến pháp 1980 Hội nghị đã khẳng định: "Tiếp tục xây dựng và

từng bước hoàn thiện Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, đưa đất nước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [12;56] Đại hội VIII của Đảng đã đề ra nhiệm

vụ và phương hướng trong việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước đó là "Tăng

cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam Quản lý xã hội bằng pháp luật, đồng thời coi trọng giáo dục, nâng cao đạo đức" [13;129] Nguyên tắc đó tiếp tục được khẳng định trong Đại hội đại biểu

toàn quốc lần thứ IX của Đảng với nội dung quan trọng là đẩy mạnh xây dựng

và hoàn thiện khung pháp luật phù hợp với kinh tế thị trường, định hướng xã

hội chủ nghĩa Đặc biệt là “Phát huy dân chủ đi đôi với giữ vững kỷ luật, kỷ

cương, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật, tuyên truyền, giáo dục toàn dân, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật” [14;135]

Có thể thấy rằng việc xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng

bộ sẽ góp phần quan trọng vào việc hình thành, củng cố và vận hành thông suốt, có hiệu quả nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đồng thời để thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng trở thành hiện thực trong

xã hội

5

Trong quá trình xây dựng hệ thống pháp luật, lập quy là một hình thức quản lý nhà nước của các cơ quan hành pháp và một số cơ quan tư pháp thông qua hoạt động xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền theo luật định Các văn bản của hoạt động lập quy nhằm cụ thể hoá Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, góp phần quản

lý nhà nước có hiệu quả, hiệu lực Thẩm quyền của hoạt động lập quy là Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cấp huyện, cấp xã và một số cơ quan tư pháp Trong đó có sự phân biệt rõ về thẩm quyền của từng chủ thể và các lĩnh vực lập quy Các lĩnh vực thuộc thẩm quyền lập quy của Chính phủ bao quát nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội và mang tính thường xuyên, liên tục ở tầm

vĩ mô Đối với những vấn đề có tính chất chuyên ngành, lĩnh vực hoạt động thuộc thẩm quyền tự chủ địa phương thì thuộc thẩm quyền lập quy của bộ hoặc chính quyền địa phương Trong đó công tác soạn thảo và ban hành văn bản có vai trò quan trọng trong hoạt động lập quy, đặc biệt đối với những hoạt động lập quy về các chuyên ngành, lĩnh vực

Các bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là cơ quan cấp bộ) là một trong những chủ thể có quyền lập quy liên quan đến những vấn đề thuộc phạm vi quản lí có tính chất nội bộ ngành, lĩnh vực hoặc những vấn đề được Chính phủ uỷ quyền Trong hoạt động quản lí nhà nước, các cơ quan cấp bộ có vị trí

và chức năng quản lí nhà nước đối với các ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lí nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật

Để thực hiện chức năng quản lí nhà nước của mình, các cơ quan cấp bộ

có thẩm quyền ban hành nhiều văn bản quản lí nhà nước Trong đó có thẩm quyền ban hành một số loại VBQPPL như quyết định, chỉ thị, thông tư, thông

tư liên tịch, nghị quyết liên tịch

Ngoài ra, các cơ quan cấp bộ còn được giao nhiệm vụ chủ trì hoặc tham gia soạn thảo các VBQPPL liên quan đến quản lí ngành, quản lí lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước

6

Với những nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền nói trên, soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ có vai trò quan trọng đối với hoạt động quản lý nói chung và hoạt động lập quy nói riêng Công tác này nếu thực hiện tốt sẽ góp phần quan trọng trong việc xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ Ngược lại, nếu thực hiện không tốt sẽ có tác động tiêu cực làm phá vỡ và mất đi tính đồng bộ, tính khả thi và hiệu quả trong hoạt động thực tiễn

VBQPPL của cơ quan cấp bộ là văn bản có cấp độ hiệu lực ở tầm vĩ mô cuối cùng sau các văn bản của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Đồng thời cũng là văn bản hướng dẫn cụ thể, chi tiết về ngành, lĩnh vực cuối cùng ở cấp Trung ương để đi vào cuộc sống Tuy nhiên, công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ hiện nay chưa được quan tâm đúng mức nên đã bộc lộ một số hạn chế nhất định

Để đánh gía được thực trạng về công tác này, tìm ra những nguyên nhân và đề

ra một số giải pháp khắc phục đòi hỏi phải có sự nghiên cứu tìm hiểu thực tiễn Đây là vấn đề rất lý thú và khá mới, nhưng chưa có nhiều công trình

nghiên cứu Đó là lý do tôi chọn đề tài: "Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ" để làm luận văn Thạc sĩ khoa học

của mình

2 Mục tiêu của đề tài:

Mục tiêu cần đạt được của đề tài:

- Một là, nghiên cứu tìm hiểu thực tiễn để khái quát được về tình hình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ nhằm chỉ ra những ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của nó

- Hai là, đề xuất các giải pháp nhằm góp phần làm tốt hơn công tác này của các cơ quan cấp bộ

3 Phạm vi nghiên cứu:

Như trên đã đề cập, trong hoạt động quản lí nhà nước của các cơ quan cấp bộ theo từng ngành và lĩnh vực được phân cấp, các cơ quan cấp bộ có thẩm quyền ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật như: quyết định, chỉ thị, thông tư về các ngành, lĩnh vực mà cơ quan cấp bộ quản lí Đồng thời cũng được giao chủ trì hoặc tham gia soạn thảo để ban hành VBQPPL liên

7

tịch (thông tư liên tịch) về các vấn đề có liên quan đến chức năng nhiệm vụ của mình Ngoài ra, bộ và cơ quan ngang bộ còn được giao nhiệm vụ chủ trì hoặc tham gia soạn thảo các VBQPPL khác để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lí của bộ như: luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

Các hình thức VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành và các hình thức VBQPPL luật khác do bộ chủ trì hoặc tham gia soạn thảo rất phong phú về nội dung và đa dạng về hình thức Do phạm vi nghiên cứu nội dung trên rất rộng nên chúng tôi tập trung nghiên cứu việc soạn thảo và ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của bộ, cơ quan ngang bộ là: quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch Đồng thời cũng không đi sâu về đánh giá về kĩ thuật soạn thảo văn bản

4 Nhiệm vụ nghiên cứu:

Để thực hiện mục tiêu nêu trên, trong nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, tôi tập trung tìm hiểu những vấn đề sau:

- Lý luận soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ

- Quy định của Nhà nước về soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ

- Tình hình soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ, ưu điểm và tồn tại trong công tác này của các cơ quan cấp bộ

- Nghiên cứu và đề xuất giải pháp để nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ

5 Lịch sử nghiên cứu vấn đề:

Soạn thảo và ban hành văn bản nói chung có vị trí và vai trò quan trọng trong hoạt động quản lí của các cơ quan ý nghĩa của nó ngày càng được khẳng định khi những yêu cầu của công tác quản lí đặt ra ngày càng cao và những đòi hỏi từ thực tiễn ngày càng gia tăng Vì vậy soạn thảo và ban hành

8

văn bản đã và đang được đặt thành một trọng tâm nghiên cứu để nâng cao chất lượng và hoàn thiện hệ thống văn bản phục vụ cho hoạt động quản lí và công cuộc cải cách hành chính

Đây là một trong những nội dung quan trọng được đặt ra trong

"Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010"

ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 và

“Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” ban hành kèm theo Quyết định số

909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8/2003 của Thủ tướng Chính phủ

Về lý luận và thực tiễn công tác soạn thảo và ban hành văn bản đã có một số công trình nghiên cứu, xuất bản phẩm, bài viết của các cán bộ, nhà nghiên cứu và đề tài nghiên cứu khoa học, khoá luận tốt nghiệp, luận văn thạc

sĩ của các sinh viên đại học, học viên cao học

Về các xuất bản phẩm gồm: Các giáo trình, sách tham khảo dùng để

giảng dạy trong các trường đại học, học viện, các trường trung học như: "Văn

bản quản lý nhà nước và kỹ thuật soạn thảo văn bản" (Đại học Luật Hà Nội,

xuất bản năm 2002); "Giáo trình kĩ thuật xây dựng và ban hành văn bản"

(Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Văn bản và Công nghệ hành chính,

xuất bản năm 2004); "Soạn thảo và xử lý văn bản quản lí nhà nước" (PGS.TSKH Nguyễn Văn Thâm); "Hướng dẫn kĩ thuật nghiệp vụ hành chính" (Nguyễn Văn Thâm, Lưu Kiếm Thanh, Lê Xuân Lam, Bùi Xuân Lự); “Lý

luận và phương pháp công tác văn thư” (PGS Vương Đình Quyền) vv

Về các bài viết nghiên cứu, trao đổi kinh nghiệm liên quan đến soạn thảo và ban hành văn bản có số lượng khoảng trên 20 bài được đăng trên các báo, tạp chí như Tạp chí "Văn thư Lưu trữ Việt Nam", Tạp chí "Quản lý nhà nước"(QLNN), tạp chí "Tổ chức nhà nước", tạp chí "Nghiên cứu lập pháp"

vv Các bài viết tập trung nghiên cứu về một số nội dung cụ thể như: Cách trình bày các yếu tố thể thức văn bản, trao đổi về một số thuật ngữ chuyên môn trong văn bản, một số yêu cầu đối với văn bản về kĩ thuật soạn thảo, về ngôn ngữ, tiêu chuẩn hoá, tính hợp pháp, hợp lý của văn bản Chẳng hạn như:

"Vấn đề tiêu chuẩn hoá văn bản quản lý nhà nước - nhìn từ góc độ lý luận"

(PGS Vương Đình Quyền, Tạp chí VTLTVN số 6/2004); "Thể thức văn bản

và thể thức văn bản quản lý nhà nước - một số vấn đề lý luận và thực tiễn"

9

(PGS Vương Đình Quyền, Tạp chí VTLTVN số: 01/2005); “Trở lại vấn đề

bản chính, bản sao, bản thảo, bản gốc” (PGS Vương Đình Quyền, Tạp chí

VTLTVN số: 05/2005); "Cải tiến văn bản quản lý nhà nước và hệ thống văn

bản trong công cuộc cải cách hành chính nền hành chính Quốc gia" (Nguyễn

Văn Thâm, Tạp chí LTVN số 01/1996); “Tính hợp pháp, hợp lý của văn bản

quy phạm pháp luật và biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó” (Vũ thư,

Tạp chí “Nhà nước và pháp luật” số 01/2003), “Bàn thêm về hoàn thiện hệ

thống pháp luật theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” (Nguyễn Quốc Sửu, Tạp chí QLNN số 112/2005) vv

Các luận văn thạc sĩ, khoá luận tốt nghiệp, niên luận của sinh viên, học viên cao học trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn có khoảng 20 đề tài nghiên cứu tìm hiểu về hệ thống văn bản, quy trình soạn thảo văn bản, xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản của một cơ quan cụ thể Chẳng hạn như

luận văn thạc sĩ "Hoàn thiện việc xây dựng ban hành văn bản của Quốc hội

và Văn phòng Quốc hội trong giai đoạn hiện nay" của tác giả Đỗ Thị Thanh;

khoá luận tốt nghiệp "Quy trình soạn thảo, ban hành và quản lí văn bản hành

chính ở cơ quan Bộ Công nghiệp" của tác giả Vũ Thị Nga (năm 1999); khoá

luận tốt nghiệp "Tìm hiểu việc ban hành Quyết định hành chính ở Bộ Văn hoá

Thông tin hiện nay" của tác giả Nguyễn Thị Thuý (2002), vv

Có thể thấy rằng các nội dung nghiên cứu và trình bày trong các xuất bản phẩm, bài viết, bài nghiên cứu, luận văn thạc sĩ, khóa luận tốt nghiệp chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề mang tính lý luận nói chung hoặc chỉ đề cập đến việc soạn thảo và ban hành văn bản của một cơ quan cụ thể mà chưa

có một công trình nào nghiên cứu một cách tổng hợp về soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ Như vậy chúng ta

có cơ sở để khẳng định lý luận và thực tiễn về soạn thảo và ban hành VBQPPL của cơ quan cấp bộ còn nhiều vấn đề chưa được nghiên cứu một cách toàn diện và đầy đủ

6 Các nguồn tƣ liệu chính đƣợc sử dụng:

Để thực hiện đề tài, chúng tôi sử dụng những nguồn tư liệu sau:

- Các văn bản của Nhà nước quy định về các vấn đề có liên quan như: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung năm 2002); Nghị định số 161/2005/NĐ

10

- CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL; Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác Văn thư; Quyết định số 933/QĐ-TTg ngày 27/8/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Đề án nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản, vv Ngoài ra, chúng tôi sử dụng các quy chế quy định hoặc có liên quan về công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ, các báo cáo tổng kết về công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cơ quan cấp bộ và các cơ quan chức năng khác

- Tài liệu lý luận về soạn thảo và ban hành văn bản (sách giáo khoa, giáo trình, tập bài giảng, sách tham khảo)

- Các luận án, luận văn cao học, khoá luận tốt nghiệp, niên luận đề tài nghiên cứu khoa học và các bài viết trên các báo, tạp chí có liên quan đến xây dựng và ban hành văn bản nói chung và VBQPPL của các cơ quan bộ nói riêng

- Công báo nước CHXHCNVN

- Hồ sơ, tài liệu lưu trữ của một số cơ quan (Bộ Kế hoạch và Đầu tư,

Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Y tế, Bộ Công nghiệp, Bộ Thuỷ sản, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ vv)

- Cơ sở dữ liệu luật Quốc gia, các Báo điện tử, website của các cơ quan cấp bộ

7 Phương pháp nghiên cứu:

Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, trên cơ sở phương pháp lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, chúng tôi sử dụng các

- Về mặt lý luận: Đóng góp của đề tài là trình bày một cách hệ thống

những vấn đề liên quan đến soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và đối với cơ quan bộ nói riêng Trong đó đưa ra những vấn đề mới làm phong phú hơn hệ thống lý luận

- Về mặt thực tiễn: Đóng góp của đề tài là khái quát lên một bức tranh

toàn cảnh về tình hình thực tiễn công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ trong giai đoạn hiện nay Đề tài đã đánh giá những ưu điểm, tồn tại, nguyên nhân của công tác này và đưa ra một

số giải pháp để khắc phục

9 Bố cục của luận văn:

Kết quả nghiên cứu của đề tài được trình bày gồm những phần dưới đây: Ngoài phần mở đầu, phần kết luận thì phần nội dung của đề tài được kết cấu gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề chung về soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ

Trong chương này chúng tôi tập trung nghiên cứu và làm rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan bộ; các khái niệm, đặc điểm và thẩm quyền ban hành VBQPPL của các bộ; nghiên cứu các yêu cầu về soạn thảo và ban hành VBQPPL; thủ tục, quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ

Chương 2: Tình hình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan cấp bộ

Trong chương 2 trình bày tình hình thực tế về công tác chỉ đạo, hướng dẫn soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ; việc lập chương trình, kế hoạch xây dựng và ban hành VBQPPL; tổ chức soạn thảo và ban hành VBQPPL; công tác kiểm tra, xử lý và hệ thống hoá VBQPPL ở các cơ

12

quan cấp bộ; đánh giá những ưu điểm, tồn tại và những nguyên nhân tồn tại trong soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ trong giai đoạn hiện nay

Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan

bộ

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về soạn thảo và ban hành văn bản của các cơ quan cấp bộ trình bày ở trên, chúng tôi mạnh dạn đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả và chất lượng của công tác này ở các cơ quan cấp bộ Trong đó có các giải pháp mang tính tổng thể như xây dựng và hoàn thiện thể chế về soạn thảo và ban hành VBQPPL; các giải pháp mang tính nghiệp vụ như: đổi mới quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL; cải tiến phương thức hợp tác và phân công nhiệm vụ; quy hoạch, đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đầu tư kinh phí; ứng dụng công nghệ hành chính hiện đại vào công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL để hoàn thiện và nâng cao chất lượng hiệu quả công tác này trong hoạt động lập quy của các cơ quan cấp bộ

Trong quá trình thực hiện đề tài này, chúng tôi có được những thuận lợi

là được sự giúp đỡ của cán bộ các cơ quan đến khảo sát Đặc biệt là sự giúp

đỡ, hướng dẫn và chỉ bảo tận tình của Nhà giáo ưu tú – PGS Vương Đình Quyền - người hướng dẫn tôi làm luận văn này

Bên cạnh những thuận lợi, chúng tôi cũng gặp rất nhiều khó khăn về mặt khảo sát và tìm hiểu thực tiễn ở nhiều cơ quan bộ Việc tiếp cận và xin tư liệu có những giới hạn nhất định do thời gian hạn hẹp và những quy định của

cơ quan đến khảo sát Đồng thời đây là đề tài mới nên tài liệu nghiên cứu, tham khảo về vấn đề này không nhiều và mang tính rời lẻ Ngoài ra, số lượng văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan cấp bộ soạn thảo và ban hành lớn nên việc nghiên cứu cũng không thể tiếp cận hết Với những khó khăn trên, chắc chắn sẽ làm cho luận văn này không thể tránh khỏi những khiếm khuyết

Do đó chúng tôi rất mong nhận được sự chỉ bảo, góp ý kiến của các thầy, cô giáo và các bạn quan tâm để luận văn hoàn thiện hơn

Cuối cùng, tôi xin trân trọng cảm ơn những người đã giúp tôi trong quá trình làm luận văn, đặc biệt là Nhà giáo ưu tú – PGS Vương Đình Quyền là

1.1 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan cấp bộ

Theo Luật Tổ chức Chính phủ, bộ và cơ quan ngang bộ (gọi chung là các cơ quan cấp bộ) có vị trí và chức năng như sau: Bộ, cơ quan ngang bộ là

cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật [31]

Để cụ thể hóa quy định trên, ngày 05/11/2002 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 86/2002 /NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và

cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ Trong đó có quy định cụ thể về nhiệm vụ quyền hạn của bộ và bộ trưởng về các lĩnh vực như: Pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, hợp tác quốc tế, cải cách hành chính; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước; quản lý nhà nước các tổ chức thực hiện dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, các tổ chức kinh tế tập thể và kinh tế tư nhân, các hoạt động của hội, tổ chức phi Chính phủ thuộc ngành, lĩnh vực hoạt động phạm vi cả nước hoặc liên tỉnh, tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, viên chức nhà nước; thanh tra, kiểm tra; quản lý tài chính, tài sản [44]

Trên cơ sở những quy định pháp lý chung nói trên, các bộ, cơ quan ngang bộ được Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ cụ thể, ví dụ:

- Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý

nhà nước về công tác xây dựng pháp luật, kiểm tra VBQPPL, phổ biến, giáo dục pháp luật, thi hành án dân sự, hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp và công tác tư pháp khác trong phạm vi cả nước; thực hiện quản lý nhà nước các dịch

vụ công thuộc phạm vi quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật [54]

15

- Bộ Nội vụ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà

nước về các lĩnh vực: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; tổ chức chính quyền địa phương, quản lý địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; tổ chức hội và tổ chức phi chính phủ; văn thư, lưu trữ nhà nước và quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công trong lĩnh vực quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật [49]

- Bộ Thương mại là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản

lý nhà nước về thương mại; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc phạm vi quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật [60]

Các cơ quan cấp bộ là một trong những chủ thể có quyền lập quy liên quan đến những vấn đề thuộc phạm vi quản lí có tính chất nội bộ ngành, lĩnh vực hoặc những vấn đề được Chính phủ uỷ quyền

Để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền nói trên, các VBQPPL do cơ quan cấp bộ soạn thảo và ban hành có vai trò quan trọng đối với hoạt động quản lí nhà nước nói chung và hoạt động lập quy nói riêng

1.2 Khái niệm, đặc điểm và thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ

1.2.1 Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật

Trong xã hội có nhà nước, hầu hết các quan hệ xã hội đều được điều chỉnh bằng pháp luật Tuy nhiên không phải toàn bộ các quan hệ xã hội phát sinh trong đời sống xã hội đều được nhà nước điều chỉnh Tuỳ theo mục đích, yêu cầu quản lí của nhà nước và các thiết chế xã hội để xác định quan hệ xã hội nào cần điều chỉnh bằng pháp luật và quan hệ nào dành cho các quy phạm

xã hội điều chỉnh

Pháp luật là tổng hợp các quy tắc xử sự thể hiện ý chí của nhà nước có tính bắt buộc chung do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế [29;268] Để điều chỉnh những quan

hệ xã hội bằng pháp luật, nhà nước phải sử dụng văn bản quản lí nhà nước để làm phương tiện Trong đó, nhóm văn bản quy phạm pháp luật được sử dụng

để thể hiện ý chí của nhà nước và tính quyền lực của nhà nước Nhóm văn

Khái niệm về "Văn bản quy phạm pháp luật" (VBQPPL) được nêu

trong Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL do Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 (gọi chung là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật), có hiệu lực từ ngày 27/12/2002 như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.”

Theo quy định của Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002, VBQPPL gồm: Hiến pháp, pháp lệnh, lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch, nghị quyết liên tịch

1.2.2 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật phải có đầy đủ các yếu tố và đặc điểm sau:

- Thứ nhất, văn bản do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban

hành theo hình thức quy định

Khác với các loại văn bản quản lí nhà nước khác, văn bản quy phạm pháp luật phải do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo quy định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Đặc điểm này liên quan tới thẩm quyền ban hành VBQPPL

- Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục, trình tự và thể thức do luật định

Đây là đặc điểm phân biệt với các hình thức văn bản khác về thẩm quyền, thủ tục, trình tự và thể thức

17

Về thẩm quyền ban hành VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của một số cơ quan nhà nước nhất định Điều này đã được quy định rõ trong Hiến pháp 1992 và trong chương II của Luật BH VBQPPL (sửa đổi, bổ sung năm 2002) gồm những cơ quan sau: Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân

Về thủ tục và trình tự ban hành VBQPPL: Được quy định và thực hiện mang tính nguyên tắc bắt buộc Tuy nhiên tuỳ vào hình thức văn bản, mức độ quan trọng, hiệu lực và thẩm quyền ban hành mà thủ tục và trình tự có khác nhau Nhưng nó có một điểm chung nhất đó là phải thực hiện những quy trình, thủ tục đó theo quy định của pháp luật

Về thể thức VBQPPL: Để phân biệt giữa hình thức VBQPPL với hình thức văn bản hành chính và các hình thức văn bản khác đồng thời tạo điều kiện cho việc quản lí văn bản, triển khai nhiệm vụ thì thể thức của văn bản quy phạm pháp luật phải được trình bày theo đúng quy định của Nhà nước

- Thứ ba, VBQPPL có chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều

lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương

Đặc điểm nổi bật để phân biệt với các loại văn bản khác là nội dung của VBQPPL có chứa quy tắc xử sự chung Quy tắc xử sự chung là một tính chất đặc trưng của quy phạm pháp luật

Quy phạm pháp luật là các quy tắc hành vi có tính bắt buộc chung được biểu thị bằng hình thức nhất định, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội Quy phạm pháp luật trước hết là quy phạm xã hội với những tính chất đặc trưng là đưa ra các quy tắc xử sự chung, những khuôn mẫu, hành vi, các tiêu chuẩn để đánh giá hành vi

Nội dung của mỗi quy phạm pháp luật đều thể hiện hai mặt: cho phép

và bắt buộc, nghĩa là chỉ ra quyền và nghĩa vụ pháp lí của các bên tham gia quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh

18

Thuật ngữ "Quy phạm pháp luật" là quy tắc xử sự có tính chất khuôn

mẫu bắt buộc mọi chủ thể phải tuân thủ do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước

[29;283]

Thông thường một quy phạm pháp luật gồm có ba phần: Giả định, quy định và chế tài

- Giả định: Nêu những điều kiện, hoàn cảnh có thể xảy ra trong cuộc

sống mà con người (chủ thể) gặp phải và họ cần phải xử sự theo những chỉ dẫn, cách thức được ghi trong phần quy định

- Quy định: Nêu cách xử sự bắt buộc mọi người phải tuân theo khi ở

vào điều kiện, hoàn cảnh phải nêu trong phần giả định

- Chế tài: Biện pháp tác động của Nhà nước đối với các chủ thể do

không thực hiện hoặc thực hiện không đúng với những nội dung trong phần quy định

Như vậy "Quy phạm pháp luật" là những quy tắc xử sự chung Đó là

những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội và được quy tắc đó điều chỉnh

Các quy phạm pháp luật là quy tắc hành vi thành văn được ghi trong các hình thức văn bản tương ứng Nó được thể chế hoá bằng các hình thức văn bản và đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp của Nhà nước

Do VBQPPL có chứa các quy tắc xử sự chung nên đối tượng tác động của văn bản là mọi nhóm đối tượng hoặc nhóm đối tượng có chung hoặc một

số yếu tố như quốc tịch, địa bàn cư trú, nghề nghiệp, thành phần xã hội vv Đồng thời các quy phạm đưa ra tình huống dự kiến, khi đối tượng tác động của quy phạm rơi vào tình huống đó phải xử sự theo cách thức quy phạm định

ra Tình huống đó có tính lặp lại trên thực tế cho nên các quy phạm sẽ được

sử dụng nhiều lần với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng Mặt khác, hiệu lực của nó có sự tác động trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương

- Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật

19

Nhà nước đảm bảo thực hiện VBQPPL bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành chế tài đối với người có hành vi vi phạm

Như vậy, đặc điểm thứ nhất đưa ra nguyên tắc về thẩm quyền ban hành VBQPPL; đặc điểm thứ hai đưa ra nguyên tắc về thủ tục, trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đặc điểm thứ ba đưa ra nguyên tắc về nội dung, phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh của VBQPPL; còn đặc điểm thứ tư của VBQPPL lại đưa ra nguyên tắc thực hiện Nguyên tắc này khẳng định văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng mọi biện pháp Đó là việc thực hiện pháp chế xã hội chủ nghĩa

Có thể thấy, nội dung của khái niệm "Pháp chế" rất rộng, phong phú

như: Pháp chế là luật lệ của một nước, một ngành; pháp chế là chế độ được đảm bảm thống nhất bằng luật pháp, sự tuân thủ một cách triệt để, chính xác, nghiêm minh các quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế và mọi công dân Mục đích của pháp chế là tạo lập được một trật tự pháp luật Trật tự của pháp luật là hệ quả của pháp chế và việc hình thành và phát triển của pháp luật luôn gắn liền với pháp chế

Văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của các cơ quan cấp bộ có đầy đủ các đặc điểm của VBQPPL nói trên Tuy nhiên nó mang tính chất hướng dẫn và cụ thể hoá các quy định của luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về ngành và lĩnh vực do mình quản lý

1.2.3 Thẩm quyền ban hành và chức năng của các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan cấp bộ ban hành

Như trên đã nêu, các cơ quan cấp bộ là những cơ quan có chức năng quản lí nhà nước về các ngành, các lĩnh vực chuyên môn Trong Hiến pháp nước CHXHCNVN năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); Luật BHVBQPPL, Nghị định số 161/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật

20

BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL) đã quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ gồm: Quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch, nghị quyết liên tịch

Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ được quy định cụ thể trong Điều 58, mục 2, chương V của Luật BHVBQPPL (sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau:

- Quyết định của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định về

tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc; quy định các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản

lí ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề được Chính phủ giao

Ví dụ:

+ Quyết định số 18/2000/QĐ-BGD&ĐT ngày 06/6/2000 của Bộ trưởng

Bộ Giáo dục và Đào tạo v/v ban hành Quy chế đào tạo sau đại học

+ Quyết định số 02/2001/QĐ-BGD&ĐT ngày 29/01/2001 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo v/v ban hành Quy chế tuyển sinh sau đại học

+ Quyết định số 19/2002/QĐ-BGD&ĐT ngày 09/4/2002 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo v/v sửa đổi, bổ sung Quy chế tuyển sinh sau đại học ban hành kèm theo Quyết định số 02/2001/QĐ-BGD&ĐT ngày 29/01/2001

- Chỉ thị của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định các

biện pháp để chỉ đạo, đôn đốc, phối hợp và kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đơn vị thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách trong việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và của mình Ví

21

+ Chỉ thị số 01/2004/CT-BKH ngày 07/6/2004 của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư về triển khai thực hiện Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về đẩy mạnh giải ngân nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

- Thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành

để hướng dẫn thực hiện những quy định được luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ giao thuộc phạm vi quản lí ngành, lĩnh vực do mình phụ trách Ví dụ:

+ Thông tư số 118/2004/TT-BTC ngày 08/12/2004 của Bộ Tài chính quy định chế độ công tác phí, chế độ chi hội nghị đối với các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập trong cả nước

+ Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 của Bộ Tư pháp về hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

+ Thông tư số 01/2004/TT-BKH ngày 02/02/2004 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thực hiện Nghị định số 66/2003/NĐ-CP ngày 12/6/2003 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế đấu thầu

- Thông tư liên tịch của các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ:

Sử dụng trong trường hợp các bộ, cơ quan ngang bộ cùng phối hợp với nhau hoặc với Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, cơ quan Trung ương của đoàn thể nhân dân để quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thực hiện các quy định của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó (trước đây gọi là thông tư liên bộ) Ví dụ:

+ Thông tư liên tịch số 02/2001/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 01/6/2004 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân nhân quản lí nhà nước về kế hoạch và đầu tư ở địa phương

+ Thông tư liên tịch số: 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản

22

+ Thông tư liên tịch số BTP-BQP ngày 25/3/2004 của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Công an, Toà án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng về việc hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 388/NQ-UBTVQH ngày 17/3/2004

01/2004/TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra

+ Thông tư liên tịch số 02/2002/TTLT-BTC-MTTW ngày 10/01/2002 của Bộ tài chính và Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Hướng dẫn công tác quản lý tài chính thực hiện “Cuộc vận động toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hoá ở khu dân cư” và các cuộc vận động quyên góp cho Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phát động

- Nghị quyết liên tịch là hình thức văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ

cùng phối hợp với một tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương ban hành để thi hành những vấn đề quản lý nhà nước mà pháp luật quy định tổ chức chính trị

xã hội đó cùng tham gia Ví dụ:

+ Nghị quyết liên tịch số 01/1998/NQLT-BCA- ĐTNCSHCM giữa Bộ Công An và Trung ương Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh về ngăn chặn tội phạm trong thanh niên giai đoạn 1998 đến năm 2000

+ Nghị quyết liên tịch số 10/2003/NQ-BGD&ĐT-TWĐ ngày 17/3/2003 về tăng cường công tác học sinh, sinh viên và xây dựng đoàn, hội, đội trường học giai đoạn 2003-2007

+ Nghị quyết liên tịch số 01/2003/NQLT-BYT-CTĐ ngày 03/4/2003 của Bộ Y tế và Hội Chữ thập đỏ Việt Nam V/v sửa đổi, bổ sung Nghị quyết liên tịch số 01/1999/BYT-CTĐ về phối hợp thực hiện các định hướng chiến lược về chăm sóc sức khoẻ nhân dân đến năm 2020

+ Nghị quyết liên tịch số 02/2005/NQLT-HND-BTNMT ngày 13/5/2005 của Hội Nông dân và Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc phối hợp hành động bảo vệ môi trường và quản lý, sử dụng đất đai

+ Nghị quyết liên tịch số

05/2005/NQLT-TANDTC-BNV-BTWMTTQVN ngày 05/12/2005 về việc ban hành Quy chế về tổ chức và hoạt động của hội thẩm toà án nhân dân

Các yêu cầu về soạn thảo và ban hành VBQPPL nói chung và của các

cơ quan cấp bộ nói riêng chưa được các văn bản của Nhà nước quy định một cách đầy đủ và đồng bộ Trong Luật BHVBQPPL và Nghị định số 161/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL) chỉ đề cập những quy định chung:

Về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống VBQPPL, tham gia góp ý kiến xây dựng VBQPPL, hiệu lực của VBQPPL, ngôn ngữ, số và ký hiệu VBQPPL, đăng công báo, yết thị, đưa tin, gửi và lưu trữ VBQPPL Văn bản của các cơ quan cấp bộ cũng không nêu chi tiết và đầy đủ, chỉ đặt ra các nguyên tắc chung hoặc thậm chí không có quy định về vấn đề này

Việc nghiên cứu và đặt ra những yêu cầu về soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là rất cần thiết để hoàn thiện và nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở nghiên cứu những quy định pháp

lý, nghiên cứu những vấn đề về lý luận và thực tiễn, chúng tôi đưa ra một số yêu cầu cơ bản sau:

1) Nội dung văn bản phải phản ánh đúng chủ trương, đường lối chính sách của Đảng và nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc chức năng quản lí nhà nước của cơ quan cấp bộ

Trong hoạt động xây dựng pháp luật của nước ta, một trong những nguyên tắc cơ bản của pháp chế xã hội chủ nghĩa đó là chuyển hoá nội dung lãnh đạo của Đảng thành nội dung pháp lý; chuyển hoá hình thức lãnh đạo của Đảng thành hình thức pháp lý, nhân dân làm chủ Chính vì vậy hoạt động này là bước đầu tiên của cơ chế quản lí xã hội bằng pháp luật Từ đó tạo cơ sở pháp lý để phát huy quyền làm chủ của nhân dân

24

Điều này đã được khẳng định trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ VI: “Pháp luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể

hiện ý chí của nhân dân”[11;120] Nội dung của văn bản quản lí nhà nước nói

chung và VBQPPL nói riêng luôn phản ánh và thể hiện ý chí của nhà nước và bản chất của giai cấp nắm quyền lãnh đạo

Trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin về nhà nước và pháp luật

và xuất phát từ quan điểm đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam có thể thấy rằng văn bản pháp luật của Việt Nam có nhiều điểm khác biệt so với pháp luật

của tư sản Trong "Tuyên ngôn Đảng Cộng sản" năm 1847, Các Ăngghen đã chỉ ra rằng: "Nếu các ông lấy những quan niệm tư sản của các

Mác-ông về tự do, về văn hoá, về luật pháp v.v làm tiêu chuẩn để xét việc xoá bỏ

sở hữu tư sản, thì chẳng cần phải gây sự với chúng tôi làm gì Chính những tư tưởng của các ông là con đẻ của chế độ sản xuất và sở hữu tư sản, cũng như pháp quyền của các ông chỉ là ý chí của giai cấp các ông được đề lên thành luật pháp, ý chí mà nội dung là do điều kiện sinh hoạt vật chất của giai cấp các ông quy định" [36 ;71]

Từ đó có thể thấy rằng bản chất của pháp luật nước ta khác với pháp luật của các nhà nước bóc lột ở hai điểm cơ bản:

- Một là, pháp luật của nước ta thể hiện ý chí, nguyện vọng của giai cấp

công nhân và nhân dân lao động, đó là số đông người trong xã hội

- Hai là, nội dung ý chí thể hiện trong các văn bản pháp luật là sự phản

ánh điều kiện kinh tế xã hội của nước ta trong từng thời kỳ và phù hợp với sự phát triển tiến bộ của nhân loại

Đảng Cộng sản Việt Nam là đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân nhân dân lao động

và của cả dân tộc Điều 4 của Hiến pháp nước CHXHCNVN năm 1992 (Sửa

đổi) đã khẳng định Đảng Cộng sản Việt Nam giữ vai trò "là lực lượng lãnh

đạo Nhà nước và xã hội" [23] Điều này cho thấy hoạt động xây dựng pháp

luật chính là sự tiếp nối sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật để chuyển hoá nội dung lãnh đạo của Đảng thành nội dung pháp lý, chuyển hoá hình thức lãnh đạo của Đảng thành hình thức pháp lý Hoạt động này thực hiện vai trò quan trọng cơ chế Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lí, nhân dân làm chủ

25

Có thể nói hoạt động xây dựng pháp luật là bước đầu tiên của cơ chế quản lí xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật và đáp ứng kịp thời các nhu cầu điều chỉnh pháp luật của xã hội Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật tạo

cơ sở pháp lý để nhân dân phát huy quyền làm chủ của nhân dân

Xuất phát từ những đặc điểm đó, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật do bộ ban hành phải phản ánh đúng chủ trương, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc chức năng quản lí nhà nước của

cơ quan cấp bộ Chính yêu cầu này đặt ra nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và thực hiện con đường đi lên chủ nghĩa xã hội mà Đảng và nhân dân ta đã chọn

Để đáp ứng được yêu cầu này đòi hỏi những người tham gia vào công tác soạn thảo và ban hành văn bản phải nắm vững đường lối chính sách của Đảng để có thể thể chế hoá đầy đủ và chính xác các đường lối chính sách đó thành pháp luật Ví dụ:

Đại dịch cúm gia cầm xảy ra ở nước ta từ cuối năm 2003 với 02 đợt dịch cao điểm vào các tháng đầu năm 2004 và đầu năm 2005 đã gây thiệt hại nghiêm trọng cho ngành chăn nuôi gia cầm và thiệt hại lớn về người với 91 người bị nhiễm bệnh (trong đó đã có 41 trường hợp tử vong) Trong cuối năm

2005 đại dịch trên bùng phát trở lại với diễn biến phức tạp, khó kiểm soát Để ngăn chặn đại dịch này, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ra Chỉ thị số 53- CT/TW ngày 28/10/2005 về triển khai các biện pháp cấp bách ngăn chặn dịch cúm gia cầm (H5N1) và đại dịch cúm ở người Để thực hiện chủ trương quan trọng này của Đảng, Chính phủ đã ra Nghị quyết số 15/2005/NQ-CP ngày 04/11/2005 về một số biện pháp cấp bách ngăn chặn dịch cúm gia cầm (H5N1) và đại dịch cúm A (H5N1) ở người Trên cơ sở những văn bản trên, các cơ quan từ Trung ương đến địa phương phải có những biện pháp hữu hiệu

để triển khai thực hiện Trong đó, Bộ Y tế là cơ quan quản ngành y tế ở cấp Trung ương đã ban hành Quyết định số 38/2005/QĐ-BYT ngày 24/11/2005 V/v ban hành kế hoạch phòng chống đại dịch cúm gia cầm ở người tại Việt Nam Văn bản này đã thể chế hoá chủ trương của Đảng thành các quy phạm pháp luật và cụ thể hoá văn bản của cấp trên để có những biện pháp quản lý hiệu quả

26

2) Nội dung văn bản phải phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi

Thực tiễn là những hoạt động của con người, trước hết là lao động sản xuất nhằm tạo ra những điều kiện cần thiết cho sự tồn tại của xã hội Thực tiễn rất phong phú và đa dạng trong các quan hệ xã hội Vì vậy, nội dung của văn bản có chứa các quy phạm pháp luật được đặt ra để điều chỉnh các quan

hệ xã hội phải phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi

Từ điển Tiếng Việt giải thích “phù hợp” có nghĩa là "hợp với, ăn khớp

với nhau", “khả thi” có nghĩa là “có khả năng thực hiện được”

VBQPPL để có tính khả thi thì nó phải phù hợp với thực tiễn Nếu nội dung VBQPPL phù hợp với thực tiễn thì nó sẽ có tính khả thi và góp phần hoàn thiện và nâng cao chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật Bởi vì thực tiễn là tiêu chuẩn của pháp luật, sự phù hợp với thực tiễn sẽ khẳng định tính đúng đắn của chân lý Do đó nội dung của văn bản phải phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi

Yêu cầu này được đặt ra xuất phát từ thực tế chất lượng công tác xây dựng hệ thống pháp luật ở nước ta hiện nay còn thấp, nhiều văn bản sau khi ban hành chưa phù hợp với thực tiễn và thiếu tính khả thi, chưa phản ánh đúng quy luật vận động khách quan của các quan hệ xã hội

Phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi cũng có nghĩa là văn bản phải

đảm bảo tính hợp lý Theo ngôn ngữ thông thường, tính "hợp lý" là "đúng lẽ

phải, sự phù hợp với lô gích của sự vật" [67;466] Trong lĩnh vực pháp luật,

có thể hiểu tính hợp lý của quyết định, hành vi là: Trong quyết định, hành vi,

phương án lựa chon là phương án tốt nhất Tính "hợp lý" được thể hiện chủ

yếu trên các mặt sau:

- Về mặt nội dung: Tính hợp lý có nghĩa là trong khuôn khổ pháp luật,

văn bản đã chứa đựng phương án tốt nhất giữa các phương án khác nhau hoặc phương án thích hợp với các điều kiện thực tế Trong thực tế xây dựng pháp luật cần lựa chọn giữa nhiều phương án khác nhau, phương án nào tốt nhất trong việc điều chỉnh một quan hệ xã hội nhất định

- Về thời điểm ban hành và hiệu lực của văn bản: Giữa thời điểm ban

hành và hiệu lực của văn bản cũng liên quan đến tính hợp lý trong nội dung văn bản Bởi vì một văn bản được xem là hợp lý khi nó được ban hành và có

Trong bài “Cần xoá bỏ tình trạng lệ trên luật” Báo An ninh thế giới số

420 ngày 12/01/2005 của tác giả Trần Lưu đã phản ánh về Quyết định số

1895/QĐ-BYT của Bộ Y tế đã quy định: “Sao bệnh án ở bệnh viện cấp Trung

ương phải được sự đồng ý của Giám đốc Sở Y tế” Bệnh án tuy là một loại hồ

sơ có tính pháp lý nhưng không phải là thuộc loại tối mật hay tuyệt mật của ngành y tế Hồ sơ bệnh án chỉ để cụ thể hoá y lệnh của thầy thuốc, kiểm tra việc thực hiện y lệnh và các tác nghiệp của nhân viên y tế, thể hiện sự đúng, sai của quá trình chẩn đoán, điều trị bệnh Theo quy định này nếu muốn sao

hồ sơ bệnh án của bệnh viện cấp Trung ương phải được Giám đốc Sở Y tế đồng ý thì sẽ gây khó khăn cho bệnh nhân và cơ quan điều tra khi muốn xác định rõ trách nhiệm của bác sĩ điều trị để xử lý theo pháp luật nếu có sai phạm

trong quá trình điều trị cho bệnh nhân Tác giả Trần Lưu đã nhận xét “Đây là

một lệ mang đậm dấu cửa quyền và đã lỗi thời…quy định mang tính pháp lý kiểu lãnh địa riêng, vương quốc riêng”[35] Có thể nói đây là văn bản không

đảm bảo tính hợp lý, không phù hợp với thực tiễn và không có tính khả thi

Như vậy có thể thấy rằng yêu cầu này rất quan trọng trong công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL vì nó quyết định tới hiệu quả và chất lượng của văn bản Đối với VBQPPL của các cơ quan cấp bộ khi soạn thảo và ban

hành cũng phải đảm bảo sự “ăn khớp với nhau” trong hệ thống pháp luật Đồng thời cũng phải đảm bảo văn bản đó “có khả năng thực hiện được”

3) Văn bản phải hợp hiến và hợp pháp

Trong hệ thống pháp luật của một Quốc gia, Hiến pháp là đạo luật cơ bản có giá trị pháp lí cao nhất Hiến pháp của nước CHXHCNVN quy định chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa

vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước, thể chế hoá mối quan hệ giữa Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, nhà nước quản lý

28

Vì Hiến pháp là đạo luật cơ bản nên tất cả các văn bản pháp luật do các

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành phải dựa trên cơ sở Hiến pháp, không được mâu thuẫn với quy định của Hiến pháp; các cơ quan Nhà nước phải thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình và ban hành những văn bản pháp luật phù hợp với các quy định của Hiến pháp

Thuật ngữ "hợp hiến" là chỉ hành vi của cá nhân hoặc quy định pháp

luật phù hợp với tinh thần và nội dung các quy định của Hiến pháp [29;186]

Theo Hiến pháp 1992, Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân thủ theo Hiến pháp Đồng thời các cơ quan khác như Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ vv cũng có thẩm quyền giám sát đối với văn bản của cơ quan cấp dưới trong việc tuân theo các quy định của Hiến pháp Những trường hợp văn bản trái với Hiến pháp được

gọi là "vi hiến" (vi phạm Hiến pháp)

Tính "hợp pháp" của văn bản là sự "phù hợp với các quy định của pháp

luật Nhà nước"[29;187] Đối với VBQPPL có sự phân tầng theo một trật tự

pháp lý Do đó các quy phạm pháp luật do các chủ thể ban hành để nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cũng phải nằm trong khuôn khổ pháp luật Các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của pháp luật Nhà nước Đối với những cơ quan Nhà nước trong hoạt động ban hành và quyết định quản lí và thực hiện những hành vi quản lí khác không được vượt

ra khỏi phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định, thừa nhận và đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức xã hội, cơ quan cấp dưới Thiết lập chế độ trách nhiệm, thanh tra, kiểm tra giám sát và xử lý theo pháp

luật những hành vi vi phạm Tính “hợp pháp” của VBQPPL được thể hiện

trên những mặt sau:

- Thứ nhất, nội dung của quy định phải phù hợp với nội dung các quy

định trong các văn bản của cơ quan cấp trên theo thứ bậc hiệu lực từ cao đến thấp

Đây là một nguyên tắc cơ bản đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Điều đó có nghĩa là nội dung văn bản của cơ quan cấp dưới không được trái với văn bản của cơ quan cấp trên mà phải phù hợp với văn bản của

cơ quan cấp trên, ví dụ: Nghị định của Chính phủ quy định một cơ quan cấp

29

bộ hướng dẫn cụ thể một một số điều trong nghị định về một vấn đề cụ thể thì trong văn bản hướng dẫn không được trái với nghị định của Chính phủ và các văn bản khác có hiệu lực pháp lý cao hơn như văn bản của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến vấn đề đó

- Thứ hai, VBQPPL được ban hành đúng thẩm quyền về nội dung và

thẩm quyền về hình thức

+ Thẩm quyền về nội dung của VBQPPL được xác định là cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực Ví dụ:

Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của

Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ "Hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản" là văn bản ban hành đúng thẩm quyền về nội dung Bởi vì tại điểm c, khoản 1, Điều 5, Chương II Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày

08/4/2004 của Chính phủ về công tác Văn thư đã quy định "thể thức và kỹ

thuật trình bày văn bản do Bộ trưởng Bộ Nội vụ và Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ quy định" Đồng thời tại Điều 35 chương VI cũng quy

định về Hướng dẫn thi hành "Bộ trưởng Bộ Nội vụ có trách nhiệm hướng dẫn

thực hiện, kiểm tra việc thi hành Nghị định này"

+ Thẩm quyền về hình thức theo quy định của Luật BHVBQPPL đó là

cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ được ban hành văn bản đúng hình thức (tên gọi) VBQPPL mà luật đã quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó được ban hành, ví dụ:

Hình thức văn bản quyết định, chỉ thị, thông tư, VBQPPL liên tịch (thông tư liên tịch và nghị quyết liên tịch) thuộc thẩm quyền ban hành của các

bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Trong Luật BHVBQPPL năm 1996

quy định cơ quan trực thuộc Chính phủ có thẩm quyền ban hành VBQPPL

như cơ quan bộ Khi Luật BHVBQPPL được sửa đổi, bổ sung năm 2002 thì các cơ quan này không có thẩm quyền này nữa) Do đó nếu bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành hình thức văn bản quy phạm pháp luật

30

khác hoặc các cơ quan trực thuộc Chính phủ ban hành VBQPPL là sai thẩm

quyền về hình thức

- Thứ ba, kĩ thuật lập quy phải phù hợp với quy định của pháp luật từ

việc phát hiện các nhu cầu cần điều chỉnh; điều tra, khảo sát, thực nghiệm để xác định mục tiêu, nguyên tắc và lựa chọn hình thức văn bản; sử dụng ngôn ngữ pháp lý; xây dựng các quy phạm pháp luật; xây dựng dự thảo; thực hiện thẩm định VBQPPL vv

- Thứ tư, VBQPPL được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục được

pháp luật quy định Trong đó cần quy định rõ về cách thức thực hiện, thời điểm thực hiện và các thủ tục khác

Như vậy có thể thấy rằng tính hợp pháp của văn bản cũng nằm trong tính hợp hiến nhưng cụ thể hơn Các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan soạn thảo và ban hành đều phải đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp

4) Văn bản ban hành phải đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật

Khái niệm “Hệ thống” là khái niệm chỉ một tập hợp những yếu tố,

những bộ phận có mối liên hệ qua lại với nhau, tác động lẫn nhau và tạo thành một chỉnh thể nhất định [75;61] Nói cách khác, đó là các phần tử có

liên hệ với nhau, tác động qua lại với nhau một cách có quy luật để tạo thành một thể thống nhất, có thể thực hiện một số chức năng hay một số mục tiêu nhất định

Nhìn một cách tổng quát, “Hệ thống văn bản quản lý nhà nước là tập

hợp những văn bản hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước mà giữa chúng có liên quan với nhau, ảnh hưởng lẫn nhau và có quan

hệ nhất định về mặt pháp lý” [75;62]

Khái niệm "Thống nhất" (tính từ) là có sự phù hợp, nhất trí với nhau,

không mâu thuẫn nhau [67;954] Điều này có nghĩa các VBQPPL là một hệ

thống thì không được vi phạm quy tắc "thống nhất" Bởi vì nếu trong một "hệ

thống" mà mất đi sự "thống nhất" cũng có nghĩa là tạo ra những yếu tố ảnh

hưởng và phá vỡ mối quan hệ của "hệ thống"

31

Chính vì vậy, soạn thảo và ban hành VBQPPL phải đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật Có nghĩa là các văn bản soạn thảo và ban hành phải chú ý đến cấp độ hiệu lực: Văn bản có hiệu lực ở cấp độ thấp phải căn cứ vào văn bản có hiệu lực ở cấp độ cao hơn, phải nhằm cụ thể hoá để thực hiện văn bản ở cấp độ cao hơn và không được trái với văn bản đó, ví dụ: VBQPPL của các bộ, cơ quan ngang bộ để hướng dẫn thi hành hoặc cụ thể hoá văn bản của cơ quan cấp trên (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ) thì phải thống nhất không được trái với văn bản đó và không được làm triệt tiêu hiệu lực văn bản của cơ quan cấp trên

Một ví dụ điển hình về việc không thống nhất trong hệ thống pháp luật

là Luật đất đai ban (năm 1993) sau khi ban hành được 4 năm, tính đến năm

1997 đã có 396 văn bản đưới luật được ban hành để hướng dẫn, cụ thể hoá

Theo Báo "Người lao động" ngày 21/8/1997, trong bài "Nhiều văn bản dưới

luật trái với Luật đất đai" đã chỉ ra “Trong số các văn bản đã ban hành nói trên có tới 170 văn bản thiếu giá trị pháp lý" Biểu hiện là sự mâu thuẫn các

văn bản dưới luật với luật Thậm chí nội dung các văn bản còn phủ định lẫn nhau Hậu quả là việc quản lý đất đai không thống nhất, gây nhiều sơ hở trong quản lý [98]

5) Nội dung văn bản phải trình bày cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu và ngắn gọn

Nội dung VBQPPL phải được diễn đạt một cách cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu để mọi đối tượng hiểu chính xác và thực hiện một cách thống nhất

Văn bản có nội dung được trình bày cụ thể được hiểu là các thông tin

trong văn bản được phản ánh đầy đủ và trung thực đúng với nội dung và mục đích ban hành Đối với VBQPPL của các cơ quan cấp bộ yêu cầu này là rất cần thiết vì VBQPPL của các cơ quan cấp bộ là nấc thang cuối cùng ở cấp Trung ương trong việc chỉ đạo, hướng dẫn và triển khai các biện pháp nghiệp

vụ liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý của cơ quan cấp bộ Đặc biệt là

trong thực tế hiện nay có nhiều văn bản mang tính “luật khung” cần phải

được hướng dẫn, cụ thể hoá bởi văn bản của các cơ quan cấp bộ Vì vậy VBQPPL phải được quy định và hướng dẫn cụ thể để các đối tượng có thể dễ dàng thực hiện được ngay

32

Văn bản có nội dung rõ ràng có nghĩa là các câu văn, đoạn văn phải

được diễn đạt rõ nghĩa và tường minh theo đặc điểm của phong cách ngôn ngữ hành chính công vụ

Văn bản có nội dung dễ hiểu để mọi đối tượng chịu sự tác động và điều

chỉnh của văn bản có thể hiểu và thực hiện một cách thống nhất Điều này phụ thuộc nhiều vào tính cụ thể, rõ ràng và phương pháp diễn đạt và từ ngữ mà người soạn thảo sử dụng để người đọc hiểu một cách đầy đủ và chính xác về nội dung và mục đích ban hành văn bản

Văn bản có nội dung ngắn gọn là yêu cầu mang tính đặc thù của phong

cách ngôn ngữ hành hành chính công vụ Nội dung văn bản ngắn gọn sẽ tạo thuận lợi trong việc đọc, hiểu, truyền đạt và giải quyết văn bản Tuy nhiên để văn bản ngắn gọn không có nghĩa là lược bỏ bớt nội dung để cho ngắn gọn

mà phải được hiểu là nội dung được diễn đạt và giải thích các vấn đề một cách cô đọng, khúc triết

Tóm lại, VBQPPL được mang ngôn ngữ của pháp luật nên yêu cầu nội dung của VBQPPL phải được trình bày cụ thể, chính xác, rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, điều này đã được quy định rõ trong Luật BHVBQPPL như sau:

“Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu Đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung thì phải được định nghĩa trong văn bản.”( Điều 5) [30]

6) Đảm bảo tính logic và khoa học

Để đảm bảo tính logic và khoa học thì các vấn đề cần trình bày phải được sắp xếp hợp lý, kết cấu văn bản phù hợp Đồng thời ngôn ngữ và văn phong cũng phải chính xác Nếu văn bản nội dung trình bày không khoa học

về kết cấu, không đảm bảo trật tự logic sẽ làm cho văn bản bị chồng chéo, mâu thuẫn hoặc tính khả thi không cao vv

Văn bản thực chất là vật mang tin, để đảm bảo tính hiệu quả trong việc

sử dụng thông tin thì các thông tin đưa vào văn bản phải được xử lý, phân tích khoa học, chắt lọc, tổng hợp tối đa thông tin trong tối thiểu khối lượng Đồng thời vẫn phải đảm bảo độ chính xác, không trùng lặp thông tin, không mâu thuẫn và chồng chéo, diễn đạt các ý trong văn bản phải rõ ràng, chính xác,

Bên cạnh đó, việc sắp xếp các trật tự pháp lý trong một VBQPPL cũng phải đảm bảo tính logic và khoa học Trong đó, cần xác định các trật tự pháp

lý và tuân thủ một cách nghiêm túc, ví dụ: Trong phần mở đầu của văn bản quy phạm pháp luật là những căn cứ ban hành Trong đó, có các căn cứ pháp

lý và căn cứ thực tiễn Việc trình bày các căn cứ ban hành cũng phải theo một trật tự pháp lý Tức là phải xác định căn cứ nào trước, căn cứ nào sau theo một trật tự nhất định

7) Văn bản quy phạm pháp luật phải đƣợc ban hành kịp thời

"Kịp thời" được hiểu là "đúng lúc, không thể chậm trễ" [67;532] Các

văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng lúc để điều chỉnh các quan hệ xã hội đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đang cần và đặt ra Để đảm bảo tính kịp thời, tại khoản 2, Điều 7, chương I của Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật đã quy định: "Văn bản quy định chi tiết thi hành phải được

soạn thảo cùng với dự án Luật, Pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi Luật, Pháp lệnh có hiệu lực"

Việc soạn thảo và ban hành văn bản đảm bảo tính kịp thời là một yêu cầu quan trọng và cấp thiết để nhanh chóng đưa pháp luật và cuộc sống Đồng thời nó cũng giúp cho việc hoàn thiện thể chế và hệ thống pháp luật để kịp thời điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh Từ đó giảm thiểu được những tác động xấu đối với công tác quản lý và đời sống xã hội

Như trên đã phân tích, VBQPPL của các cơ quan cấp bộ có đặc điểm là cấp cuối cùng ở Trung ương để hướng dẫn và cụ thể hoá văn bản của cơ quan cấp trên những vấn đề liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý Đồng thời, những VBQPPL của các cơ quan cấp bộ còn mang tính chất hướng dẫn và chỉ đạo của cơ quan quản lý đứng đầu môt ngành, một lĩnh vực Vì vậy để pháp luật nhanh chóng đi vào cuộc sống và được thực hiện có hiệu quả thì các

Có thể thấy sự chậm trễ sẽ tạo ra khoảng cách về thời gian giữa văn bản quy định và văn bản hướng dẫn Điều này làm giảm tính thời sự, tính cấp thiết của vấn đề được điều chỉnh và có thể làm suy yếu hiệu lực của văn bản pháp luật hoặc tạo ra kẽ hở của pháp luật

Như vậy sự chậm trễ ban hành văn bản sẽ tác động và ảnh hưởng không nhỏ đến phát triển kinh tế, xã hội và hội nhập của đất nước Từ đó một yêu cầu đặt ra đối với công tác soạn thảo và ban hành văn bản là phải kịp thời

1.4 Quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan bộ

1.4.1 Khái niệm về thủ tục và quy trình soạn thảo và ban hành văn bản

Theo giải thích của Từ điển Tiếng Việt, "quy trình là trình tự phải tuân

theo để tiến hành một công việc nào đó” [67; 813]; "thủ tục là những công việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức (nói tổng quát)” [71;960];

Quy trình và thủ tục là hai khái niệm khác nhau nhưng có mối liên hệ với nhau Khi nói đến thủ tục là nói đến những công việc phải làm theo một trật tự quy định; còn nói đến quy trình là nói đến trình tự các bước phải tuân theo để tiến hành một công việc Trong quá trình tiến hành một công việc có tính chất chính thức là soạn thảo và ban hành VBQPPL thì quy trình và thủ tục có mối quan hệ giao thoa với nhau

Đối với mỗi hình thức văn bản quy phạm pháp luật, quy trình soạn thảo

và ban hành VBQPPL không hoàn toàn giống nhau Bởi vì quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL được xác lập dựa trên chức năng của mỗi hình thức văn bản; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan ban hành; đối tượng tác động và phạm vi điều chỉnh của văn bản

Thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL là những công việc và trình tự tiến hành các công việc đó mà các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải tuân theo khi tiến hành soạn thảo và ban hành VBQPPL theo thẩm quyền

Trong soạn thảo và ban hành VBQPPL, có các công việc mang tính thủ tục như: Thủ tục xây dựng chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành VBQPPL; thủ tục lấy ý kiến tham gia dự thảo; thủ tục thẩm định dự thảo; thủ tục trình ký, duyệt VBQPPL; thủ tục công bố, gửi văn bản và lưu VBQPPL

Như vậy thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL là nói đến những cách thức, những công việc phải làm theo một trật tự quy định, còn quy trình là nói đến trình tự thực hiện những cách thức và công việc đó

Điểm khác biệt giữa quy trình và thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL là: Thủ tục trong soạn thảo và ban hành VBQPPL là những cách thức, công việc phải làm theo một trật tự và mang tính nguyên tắc bắt buộc còn quy trình trong soạn thảo và ban hành VBQPPL là trình tự thực hiện và nội dung các công việc cần tiến hành để hình thành một văn bản Tuỳ theo từng hình thức, tính chất và phạm vi đối tượng tác động của văn bản cũng như thẩm quyền ban hành mà quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL được thiết lập khác nhau (Ví dụ: Quy trình soạn thảo nghị định của Chính phủ khác

1.4.2 Quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan bộ

Quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành VBQPPL đã được quy định trong Luật BHVBQPPL, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL, Nghị định số 161/2005/NĐ - CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHVBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL) Ngoài ra, một số thủ tục và một số bước trong quy trình cũng được quy định rải rác ở một số văn bản khác như: Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3/2004 của Chính phủ về Công báo nước CHXHCNVN, Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước

Các văn bản trên chủ yếu đề cập đến thủ tục, quy trình soạn thảo và ban hành các VBQPPL luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ Đối với VBQPPL của các bộ và cơ quan ngang bộ chưa được quy định cụ thể, chỉ quy định một số nguyên tắc cơ bản Do đó tuỳ theo tính chất, mục đích, phạm vi điều chỉnh của mỗi văn bản, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan để thiết lập và xây dựng quy trình cụ

thể

37

Soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan cấp bộ là một hoạt động lập quy đòi hỏi phải đảm bảo các thủ tục, quy trình chặt chẽ, khoa học Đối với VBQPPL của các cơ quan cấp bộ phải đảm bảo thực hiện các thủ tục

và quy trình trong soạn thảo và ban hành VBQPPL Về vấn đề này đã được Luật ban hành VBQPPL và một số văn bản khác quy định như sau:

1) Xây dựng chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan bộ

Trong hoạt động thực tiễn có nhiều quan hệ xã hội được hình thành, phát sinh, phát triển Trong đó cần xác định những quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật để đề xuất xây dựng và ban hành VBQPPL

Việc đề xuất xây dựng và ban hành VBQPPL được đưa vào chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan bộ đồng thời

nó được căn cứ trên các cơ sở sau:

Việc đề xuất xây dựng và ban hành VBQPPL được đưa vào chương trình, kế hoạch soạn thảo và ban hành VBQPPL của các cơ quan bộ đồng thời được căn cứ trên các cơ sở sau:

- Chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc quyền quản lí của bộ, cơ quan ngang bộ

- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong cả nhiệm kỳ; chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

- Nhu cầu thực tiễn trong lĩnh vực quản lí của bộ và cơ quan ngang bộ

- Chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc quyền quản lí của bộ, cơ quan ngang bộ

- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong cả nhiệm kỳ; chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

- Yêu cầu thực tiễn trong lĩnh vực quản lí của bộ và cơ quan ngang bộ hoặc theo những sáng kiến, đề xuất của các cơ quan, đơn vị, tổ chức và cá nhân hữu quan

38

Bộ và cơ quan ngang bộ có trách nhiệm lập bản dự kiến xây dựng và ban hành các VBQPPL dài hạn và hàng năm đối với những văn bản liên quan đến chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền quản lý của các cơ quan bộ

Nhiệm vụ này đã được quy định trong Nghị định số 122/2004/NĐ - CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và

tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, tổ chức pháp chế cơ quan bộ (Vụ Pháp chế) có nhiệm

vụ “Chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan đến dự kiến Chương trình xây

dựng pháp luật hàng năm và dài hạn trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ tổ chức thực hiện Chương trình xây dựng pháp luật” (Điểm a,

khoản 1 , Điều 3)

Hàng năm, các đơn vị thuộc cơ quan bộ có trách nhiệm dự kiến và lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực mình phụ trách (trong đó có các quyết định, chỉ thị, thông tư thuộc thẩm quyền ban hành của bộ) và gửi cho Vụ Pháp chế để tổng hợp và báo cáo Bộ trưởng xem xét và ký duyệt để đưa vào chương trình xây dựng pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của bộ, liên tịch với các bộ, cơ quan ngang bộ hoặc với các tổ chức chính trị xã hội khác

Trên cơ sở pháp lý quy định tại Điều 22 và Điều 59 của Luật BHVBQPPL và xuất phát từ những yêu cầu quản lý của ngành, lĩnh vực do cơ quan cấp bộ phụ trách phải lập những bản dự kiến gửi đến các cơ quan hữu quan như sau:

- Bản dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh được gửi đến Bộ tư pháp, Văn phòng Chính phủ chậm nhất là ngày 15 tháng 7 năm trước Dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ của Quốc hội được gửi đến Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ ngày 15 tháng 7 năm trước

- Bản dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ hàng năm được gửi đến Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp chậm nhất ngày 15 tháng 10 năm trước

Những VBQPPL trên do các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì hoặc tham gia soạn thảo khi được phân công để trình Chính phủ ban hành Đối với những VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của các bộ, cơ quan ngang bộ

39

(quyết định, chỉ thị, thông tư và VBQPPL liên tịch) cũng phải xây dựng dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL quyết định, chỉ thị, thông tư hàng năm

Đối với những VBQPPL không có trong chương trình, kế hoạch nhưng

do yêu cầu cần thiết phải ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội mới nảy sinh thì cũng có thể đề xuất để xây dựng và ban hành

2) Tổ chức soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Để tổ chức soạn thảo và ban hành một VBQPPL cần chuẩn bị những nội dung sau:

- Quyết định đơn vị, cá nhân chủ trì soạn thảo: Trên cơ sở danh mục xây dựng VBQPPL năm của các cơ quan cấp bộ, nếu nội dung của VBQPPL liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị nào Vụ hoặc cơ quan trực thuộc bộ thì giao cho đơn vị đó chủ trì Trường hợp liên quan đến nhiều đơn vị thì sẽ giao cho một đơn vị chủ trì Nếu nội dung văn bản phức tạp cần có sự phối hợp thì thành lập tổ soạn thảo gồm những cán bộ, công chức có chuyên môn, kinh nghiệm trong lĩnh vực liên quan đến nội dung văn bản do thủ trưởng đơn vị (cơ quan) chủ trì làm tổ trưởng

- Xác định mục đích, tính chất, tầm quan trọng, đối tượng điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh và áp dụng của văn bản

- Xác định tên loại và trích yếu nội dung của văn bản

- Thu thập thông tin và xử lý thông tin liên qua đến nội dung văn bản

3) Xây dựng đề cương và duyệt đề cương

Đề cương văn bản là bản trình bày những điểm cốt yêú dự định thể hiện ở nội dung văn bản [74;183] Đề cương của văn bản được xây dựng trên

cơ sở những vấn đề đã được xác định trong bước chuẩn bị Đề cương cần xây dựng gồm: Đề cương sơ lược và đề cương chi tiết

- Đề cương sơ lược: chỉ đề cập đến nội dung phạm vi, đối tượng điều

chỉnh của dự thảo, cơ cấu, bố cục của dự thảo (số chương và điều trong mỗi chương hoặc các mục lớn nhỏ)

- Đề cương chi tiết: được xây dựng trên cơ sở đề cương sơ lược Trong

đó sắp xếp nội dung cần thiết theo trật tự logic và trật tự pháp lý Xác định