- Lưu văn bản theo quy định của pháp luật.
3.3.Đổi mới về nhận thức và cải tiến phƣơng thức hợp tác, phân công nhiệm vụ trong việc soạn thảo, ban hành và thẩm định VBQPPL.
công nhiệm vụ trong việc soạn thảo, ban hành và thẩm định VBQPPL.
1). Đổi mới về nhận thức:
Trong công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, nhận thức cũng là một trong những vấn đề trọng tâm cần đổi mới. Trước hết, cần nhận thức công tác soạn thảo và ban hành một số VBQPPL của các cơ quan cấp bộ có vai trò quan trọng trong hoạt động lập quy. Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thuộc thẩm quyền lập quy của các cơ quan cấp bộ có liên quan và ảnh hưởng tới toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung. Do đó hoạt động này phải đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật để tránh tình trạng các văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, mâu thuẫn, chồng chéo, chất lượng kém, thiếu tính khả thi và có tính cục bộ. Các cơ quan cấp bộ cần quan tâm đến chất lượng và nội dung của hoạt động này để đánh giá đúng thực trạng những tồn tại và đề ra những biện pháp khắc phục.
Ngoài ra, cần thay đổi nhận thức rằng các VBQPPL nguồn (luật, pháp lệnh) chỉ dừng lại ở quy định “khung”, những vấn đề cơ bản cần hướng dẫn và triển khai chi tiết để thực hiện là thuộc thẩm quyền lập quy của các bộ, ngành quản lý theo từng lĩnh vực. Vì vậy, trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, những vần đề cụ thể, chi tiết đã được “rút ruột” chỉ còn lại “luật khung”, “luật ống” nên muốn thực hiện được phải ban hành nhiều văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết của các cơ quan cấp bộ. Như vậy vô hình chung quyền hành pháp của các cơ quan cấp bộ còn lớn hơn cả quyền lập pháp.
Để khắc phục tình trạng trên phải có một sự thay đổi về nhận thức thì việc xây dựng hệ thống pháp luật mới khoa học.
Các quy định trong các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH có thể lựa chọn theo ba hướng để xây dựng:
- Thứ nhất, các văn bản luật, pháp lệnh xây dựng hoàn toàn theo hướng
“luật khung” và để những hướng dẫn cụ thể cho cơ quan hành chính (Chính phủ, các cơ quan cấp bộ). Hướng xây dựng này khá phổ biến trong giai đoạn hiện nay. Vì nó có tính ổn định cao, nếu có sự thay đổi trong xã hội thì chỉ cần sửa đổi văn bản hướng dẫn mà không cần sửa đổi luật, pháp lệnh. Tuy nhiên nó cũng có nhược điểm là nếu không có hướng dẫn thi hành thì khó đi
115
vào cuộc sống và nếu hướng dẫn chậm thì luật, pháp lệnh cũng chậm đi vào cuộc sống.
- Thứ hai, các văn bản luật, pháp lệnh xây dựng tương đối cụ thể. Hướng xây dựng này đã và đang được áp dụng đối với một số luật, pháp lệnh trong thời gian gần đây (VD: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành năm 2004). Hướng xây dựng này có ưu điểm là các đối tượng có thể triển khai thực hiện được ngay trong cuộc sống mà không phải "chờ đợi" các văn bản hướng dẫn.
- Thứ ba, các văn bản luật, pháp lệnh xây dựng cụ thể. Hướng xây dựng này có ưu điểm áp dụng ngay vào cuộc sống ngay sau khi có hiệu lực. Tuy nhiên nếu trong quá trình xây dựng các văn bản đó, việc dự báo không tốt sau một thời gian sẽ lạc hậu, muốn sửa chữa luật sẽ khó hơn nghị định hoặc thông tư. VD: Bộ luật hình sự (1999) được xây dựng theo hướng này nhưng có những quy định đã bắt đầu lạc hậu (đã quy định khởi điểm để xử hình sự tội tham ô, tội nhận hối lộ, đưa hối lộ là 500.000đ).
Như vậy nếu xây dựng theo một hướng hoặc là chỉ xây dựng “luật khung” hoặc là chỉ xây dựng “luật cụ thể” thì sẽ không hợp lý và sẽ bộc lộ những bất cập sau một thời gian nhất định.
Theo chúng tôi nên tuỳ theo từng nội dung để xây dựng luật, pháp lệnh cho phù hợp:
Đối với những vấn đề đã được kiểm nghiệm qua thực tiễn, phù hợp với cuộc sống, có tính phổ biến, ổn định thì luật cần quy định cụ thể, giảm bớt nhiều văn bản hướng dẫn thi hành.
Đồng thời đối với những vấn đề không ổn định, hay thay đổi, chưa qua thực tiễn kiểm nghiệm thì nên quy định theo hướng quy định chung còn những vấn đề cụ thể thì giao cho Chính phủ và các cơ quan cấp bộ hướng dẫn.
Giải pháp tối ưu là theo hướng luật khung tương đối cụ thể. Nếu cần có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành thì phải quy định cụ thể trong ngay trong văn bản đó và trình cùng thời điểm với các văn bản trên để khi ban hành có thể thực hiện được ngay trong thực tiễn.
116
2). Cải tiến phƣơng thức hợp tác, phân công nhiệm vụ trong việc soạn thảo, ban hành, thẩm định, thẩm tra VBQPPL.
a). Phƣơng thức hợp tác và phân công trách nhiệm vụ trong việc soạn thảo, ban hành VBQPPL.
Nguyên tắc chung trong việc phân công soạn thảo là Bộ trưởng sẽ dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị để phân công đơn vị chủ trì soạn thảo. Trong trường hợp cần có sự phối hợp giữa nhiều đơn vị, cơ quan khác nhau thì Bộ trưởng có thể thành lập Ban soạn thảo (hoặc tổ Soạn thảo). Việc phân công soạn thảo được đưa vào chương trình xây dựng VBQPPL hàng năm theo quy định. Trên cơ sở chương trình được duyệt, các đơn vị chủ trì căn cứ vào đó để soạn thảo và thực hiện các thủ tục ban hành kèm theo đúng tiến độ.
Tuy nhiên, hiện nay tại một số cơ quan khi gặp những vấn đề mới phát sinh cần được điều chỉnh ngay bằng một VBQPPL mới thì đã có tình trạng một số đơn vị phụ trách không đợi sự phân công mà chủ động soạn thảo, sau đó hoàn thiện các thủ tục tiếp theo để ban hành mà không cần đưa vào chương trình bổ sung. Cũng có trường hợp một vấn đề mới nảy sinh nhưng không được điều chỉnh kịp thời vì không nằm trong kế hoạch. Như vậy sẽ có tình trạng các đơn vị soạn thảo và ban hành VBQPPL không có kế hoạch, mang tính tự phát hoặc không ban hành để điều chỉnh kịp thời. Theo chúng tôi đối với những vấn đề mới phát sinh cần điều chỉnh bằng quy phạm pháp luật thì cơ quan, đơn vị phụ trách lĩnh vực liên quan phải đề xuất và đưa vào kế hoạch tháng hoặc quý sau để Bộ trưởng quyết định đơn vị, cá nhân chủ trì, đơn vị cá nhân phối hợp. Nếu trong trường hợp khẩn cấp thì báo cáo trực tiếp lãnh đạo Bộ xem xét, quyết định.
b). Cải tiến phƣơng thức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo VBQPPL
Hiện nay phương thức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo VBQPPL chưa thực hiện thống nhất tại các cơ quan cấp bộ. Đồng thời, một số cơ quan thực hiện còn mang tính cứng nhắc và hình thức, chưa thu hút được sự tham gia rộng rãi của những đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản và các đối tượng khác cùng tham gia để tạo được tính đồng thuận cao. Chính vì vậy cần có quy định cụ thể về việc lấy ý kiến dự thảo VBQPPL theo hướng công khai
117
hoá, thu hút sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật. Trong đó cần xác định về nguyên tắc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản về dự thảo; phương thức lấy ý kiến, tổ chức góp ý kiến và việc tổng hợp, thu hút ý kiến.
Về nguyên tắc, các dự thảo VBQPPL phải được đưa ra lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản theo quy định của khoản 3, Điều 66 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật với phạm vi và hình thức thích hợp. Đồng thời các ý kiến tham gia về dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu để tiếp thu chỉnh lý dự thảo văn bản.
Có thể dùng nhiều phương thức khác nhau để lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo như :
+ Một là, tuỳ theo tính chất của dự thảo VBQPPL để quyết định công khai trên mạng LAN, mạng Internet và phương tiện thông tin đại chúng để lấy ý kiến trực tiếp của các cơ quan, tổ chức, các đối tượng quan tâm, đông đảo quần chúng nhân dân.
Để phát huy được trí tuệ của nhân dân, các dự thảo VBQPPL của các cơ quan cấp bộ có tác động lớn đến quyền và lợi ích của đông đảo nhân dân thì phải đưa lên trang Web của bộ hoặc một trang Web do Thủ tướng Chính phủ chỉ định. Hiện nay vấn đề này muốn thực hiện được thì Nhà nước cần ban hành những quy định mới. Nếu thực hiền được điều này sẽ tạo cơ hội để công chúng- những đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản được góp ý kiến cho các dự thảo đó trong một thời hạn nhất định. Theo chúng tôi cần công bố dự thảo trên mạng Internet ít nhất là 20 ngày để nhân dân góp ý kiến. Đồng thời cơ quan ban hành VBQPPL phải có trách nhiệm chuẩn bị một báo cáo tóm tắt các ý kiến chính của công chúng và các phản hồi của cơ quan ban hành văn bản đối với các ý kiến góp ý. Báo cáo này phải được công bố sớm hơn hoặc cùng thời điểm văn bản được đăng trên Công báo.
+ Hai là, tổ chức lấy ý kiến trực tiếp của các cơ quan tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL về nội dung của dự thảo thông qua việc tổ chức hội nghị, hội thảo, họp đại diện các cơ quan (Mời đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học); (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
118
+ Ba là, tổ chức lấy ý kiến góp ý bằng văn bản của các cơ quan đơn vị, tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản (Gửi văn bản đề nghị góp ý kiến và bản dự thảo đến các cơ quan, đơn vị hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học trong đó có xác định thời hạn trả lời);
Với những phương thức trên sẽ tạo cơ hội để các đối tượng được góp ý kiến vào dự thảo của VBQPPL trước khi ban hành. Điều này không chỉ nâng cao chất lượng và hiệu quả của VBQPPL mà còn đảm bảo tính công khai, dân chủ và minh bạch.
Trên cơ sở các phương thức đó cần có quy định bắt buộc về việc tổng hợp, tiếp thu và ghi nhận ý kiến đóng góp. Nhằm tránh tình trạng việc góp ý kiến chỉ là hình thức. Theo chúng tôi cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm tập hợp đầy đủ ý kiến về dự thảo để làm cơ sở chỉnh lý dự thảo. Các ý kiến tập hợp phải được đưa vào hồ sơ của dự thảo cùng với bản tổng hợp ý kiến để trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định. Bên cạnh đó có thể tổ chức phản biện các ý kiến đóng góp để huy động được sự tham gia có hiệu quả của mọi đối tượng và có được tính đồng thuận cao.
Giải pháp trên sẽ giảm đáng kể việc gây sốc và bất ngờ cho thị trường và đối tượng điều chỉnh khi đưa ra các quyết định quản lý. Đồng thời tăng cường tính dân chủ thông qua việc tạo cơ hội cho công chúng góp ý cho các dự thảo theo nguyên tắc đã được Đảng đề ra “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, góp phần nâng cao chất lượng của văn bản pháp luật và làm giảm khả năng ban hành văn bản không thống nhất, trùng lặp.
c). Cải tiến phƣơng thức thẩm định VBQPPL:
Trong quá trình soạn thảo và ban hành VBQPPL, Vụ Pháp chế là đơn vị đầu mối không chỉ giúp Bộ trưởng trong việc lập chương trình, kế hoạch xây dựng và ban hành văn bản, theo dõi và đôn đốc các đơn vị chủ trì tham gia ý kiến để hoàn chỉnh dự thảo mà còn tham gia vào việc thẩm định VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng và những VBQPPL liên tịch ban hành cùng với cơ quan khác.
Để thống nhất về công tác thẩm định VBQPPL, Chính phủ cần phải xây dựng và ban hành Quy chế thẩm định VBQPPL. Trong đó cần quy định
119
rõ về: Nguyên tắc thẩm định; nội dung thẩm định; quy trình thẩm định; hồ sơ; thủ tục thẩm định.