Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay

Công cuộc mở cửa, hội nhập và đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội c

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

HOÀNG KIM LIÊN

QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

HOÀNG KIM LIÊN

QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2012

1.1.1 Bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật 7 1.1.2 Các tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá chất lượng của một dự án

1.1.3 Quan điểm của các trường phái về lập pháp 16

1.2.1 Khái niệm quy trình xây dựng văn bản luật 26 1.2.2 Mục đích, vai trò, ý nghĩa của quy trình xây dựng văn bản

1.2.3 Những nguyên tắc chính trị - pháp lý trong xây dựng văn bản

1.2.4 Nội dung của quy trình xây dựng văn bản luật 32

2.1 Lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản luật 38

2.3 Hoạt động thẩm tra, thẩm định dự án luật 58

2.3.1 Những ưu điểm cơ bản 58

TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT Ở VIỆT NAM

3.1 Phương hướng hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản luật

3.2 Một số giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản

3.2.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động ban

hành văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam hiện nay 77 3.2.2 Nâng cao năng lực lập pháp của các cơ quan tham gia quy

3.2.3 Giải pháp về tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong

việc hoạch định, đường lối chính sách xây dựng văn bản

3.2.4 Giải pháp về tăng cường sự tham gia của các nhà khoa

học, các tổ chức xã hội và nhân dân trong việc tham gia

3.2.5 Tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật trong việc xây dựng

3.2.6 Tăng cường hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm của

nước ngoài về quy trình xây dựng văn bản luật 101

3.2.7 Kiểm tra, giám sát việc thực hiện những quy định pháp

luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 102 3.2.8 Xử lý kịp thời, nghiêm minh những vi phạm pháp luật về

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quan điểm về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng đã được khẳng định trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX và XI Trên cơ sở các quan điểm được ghi nhận trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII và VIII, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã đề ra mục tiêu chiến lược cho việc phát triển đất nước những năm tới mà trọng tâm là phấn đấu đưa nước ta đến năm 2020 về cơ bản trở thành một nước công nghiệp hiện đại

Công cuộc mở cửa, hội nhập và đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh đang đặt ra cho Nhà nước ta một nhiệm vụ to lớn, rất nặng nề và khó khăn là phải nhanh chóng ban hành kịp thời nhiều văn bản quy phạm pháp luật để sớm có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ

Trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị Khoá IX đã nêu rõ:

Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 [13]

Để đạt được mục đích này, Bộ Chính trị cũng đã đề ra các giải pháp xây dựng pháp luật trong đó có giải pháp "Đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục

xây dựng pháp luật từ sáng kiến pháp luật đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật" Nghị quyết Đại hội XI viết: “Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”

Đồng thời, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới

sự lãnh đạo của Đảng được đề ra như một nhiệm vụ chiến lược với phương châm "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật Mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật"

Thực hiện chủ trương này, trong những năm vừa qua, các cơ quan nhà nước đã từng bước đổi mới tổ chức, hoạt động và dần dần hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ cho công cuộc đổi mới cũng như xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Một trong những hoạt động góp phần quan trọng cho công cuộc này chính là hoạt động xây dựng văn bản luật của Quốc hội Việt Nam

Tuy nhiên quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế dẫn đến chất lượng luật chưa cao như còn nhiều luật khung, luật ống và luật

xa rời thực tiễn khó áp dụng trong đời sống

Nhằm tìm hiểu và đóng góp ý kiến của mình vào quy trình xây dựng

văn bản luật ở Việt Nam hiện nay, tôi mạnh dạn chọn đề tài: "Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài luận văn thạc sĩ cho

mình với mong muốn có những đóng góp nhỏ bé về mặt lý luận cũng như thực tiễn hoàn thiện quy trình này ở Việt Nam hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Hoạt động xây dựng văn bản luật đã được một số tác giả đề cập, song cho đến nay chưa có tác giả và tác phẩm nào luận giải khoa học một cách toàn diện về hoạt động này Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu khác như một số bài viết đăng trên các tạp chí như:

- Thạc sĩ Đoàn Thị Tố Uyên: "Hoạt động lập pháp của Quốc hội trong

20 năm đổi mới", Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, đề cập tới

những thành tựu, hạn chế về hoạt động lập pháp của Quốc hội trong 20 năm đổi mới và đưa ra một số giải pháp nhằm tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong thời gian tới;

- Thạc sĩ Hoàng Minh Hà: "Cần khắc phục hạn chế trong công tác xây

dựng pháp luật như thế nào", Tạp chí Luật học, số 3, năm 2003, nêu một số

hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật và đưa ra phương hướng, giải pháp khắc phục hạn chế đó;

- Tiến sĩ Nguyễn Minh Đoan: "Pháp luật Việt Nam trong tiến trình

toàn cầu hoá ", Tạp chí Luật học, số 1/2004, đề cập tới quá trình toàn cầu

hoá, hội nhập kinh tế thế giới đòi hỏi pháp luật Việt Nam cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng phù hợp, tránh những xung đột với pháp luật các nước;

- PGS.TS Trần Ngọc Đường: "Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp

luật và Tổ chức thực hiện pháp luật nhiệm vụ trọng tâm xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân", Tạp chí

Nhà nước và pháp luật, tháng 7/2007, đề cập tới tính tất yếu khách quan, phương hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật ở nước ta hiện nay;

- Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh: "Mấy vấn đề về công tác xây dựng pháp luật

của đại biểu Quốc hội", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9, tháng 9/2007,

nghiên cứu nhiệm vụ hàng đầu của Quốc hội và đại biểu Quốc hội là xây dựng pháp luật;

- Tiến sĩ Nguyễn Sỹ Dũng: "Hộ chiếu và hoạt động của Quốc hội một

số nước trên thế giới trong đó nhóm đề tài đã dành một phần để nghiên cứu

về quy trình lập pháp của Quốc hội một số nước trên thế giới" hoặc "Thử bàn

về việc đổi mới hoạt động lập pháp", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, năm

2007, đề cập tới những hạn chế của hoạt động lập pháp từ đó khiến pháp luật chậm đi vào thực tiễn, phân tích việc pháp luật ban hành phải tập trung vào những vấn đề nóng bỏng nhất của cuộc sống

- Tiến sĩ Nguyễn Quốc Hoàn: "Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban

hành văn bản quy phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta", Hội

thảo khoa học Nhà nước và pháp luật 20 năm đổi mới năm 2006, đánh giá một cách tổng quát hệ thống các quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như những vấn đề đặt ra đối với pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới;

- Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao (Chủ biên): "Báo cáo kết quả nghiên cứu

đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh - thực trạng và giải pháp", Nhà

xuất bản Công an nhân dân, 2008, đề cập tới: thực trạng công tác xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam; xác định những vấn đề, những bất cập trong các khâu của quá trình xây dựng luật, pháp lệnh; lý giải những nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế; giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình xây dựng luật, pháp lệnh để nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh; phụ lục các chuyên đề liên quan tới công tác xây dựng luật, pháp lệnh

- Tác giả Nguyễn Chi Mai "Bàn về tính hợp lý của văn bản quy phạm

pháp luật", Hội thảo khoa học: Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật,

Trường Đại học Luật Hà Nội, đánh giá, phân tích thực trạng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay chậm đi vào thực tiễn, còn nhiều luật khung, luật ống

Và nhiều các công trình khoa học khác nữa nghiên cứu ở những phương diện và cấp độ khác nhau về hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, tuy vậy, chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu chuyên sâu về quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam Do vậy, quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay vẫn cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện

3 Mục đích và phạm vi nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận văn là xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng văn bản luật; thực trạng xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay và đề xuất những biện pháp góp phần hoàn thiện quy trình xây dựng luật của Quốc hội Việt Nam Để thực hiện mục đích đó, luận văn đề cập tới các nội dung cơ bản sau đây:

- Những vấn đề lý luận cơ bản về lý thuyết lập pháp, quy trình xây dựng văn bản luật như: Lập chương trình xây dựng luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận và thông qua văn bản luật

- Đánh giá thực trạng xây dựng văn bản luật của Quốc hội hiện nay, nêu những nguyên nhân chủ quan và khách quan của thực trạng này

- Đề xuất các kiến nghị về hoàn thiện những quy định pháp luật, các biện pháp tổ chức thực hiện những quy định pháp luật đó, mặt khác là những biện pháp nhằm nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội

Tuy nhiên, văn bản luật gồm có Hiến pháp, bộ luật, luật và nghị quyết của Quốc hội có chứa quy phạm pháp luật và đối với mỗi loại văn bản trên cũng có những quy trình xây dựng khác nhau Do điều kiện về thời gian và trong khuân khổ một luận văn thạc sĩ nên chúng tôi chỉ tập trung tìm hiểu,

phân tích, đánh giá sâu thực trạng của quy trình xây dựng bộ luật và luật

4 Phương pháp nghiên cứu

Trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; các tư tưởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời kỳ hiện đại hoá, công nghiệp hoá, đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích các quan điểm khoa học có liên quan để giải quyết một số vấn

đề lý luận cơ bản về quy trình xây dựng văn bản luật

Ngoài ra, trong luận văn còn sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn áp dụng pháp luật và đưa ra một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội trong thời gian tới, nâng cao một bước hiệu lực, hiệu quả của pháp luật trong thực tiễn

5 Ý khoa học và thực tiễn của đề tài

Những kết quả nghiên cứu Luận văn này có giá trị tham khảo đối với

việc xây dựng văn bản luật của Quốc hội Việt Nam, cũng như trong việc nghiên cứu và giảng dạy pháp luật ở nước ta hiện nay

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quy trình xây dựng văn

bản luật

Chương 2: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam

hiện nay

Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng

văn bản luật ở Việt Nam hiện nay

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN

VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT

1.1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LẬP PHÁP

1.1.1 Bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật

a Bản chất của pháp luật

Cũng như Nhà nước, pháp luật là một hiện tượng lịch sử, chỉ xuất hiện trong những điều kiện nhất định về kinh tế, xã hội và chính trị trong xã hội loài người Đó là điều kiện xã hội phân chia thành giai cấp và đấu tranh giai cấp, với sự tồn tại của Nhà nước cùng với các quan hệ chính trị

Với tư cách là một trong các phương thức cai trị của Nhà nước, pháp luật được dùng như là quy tắc phổ biến chung để xác lập và duy trì các quan hệ: Giữa Nhà nước với công dân và các tổ chức của công dân; giữa các cơ quan nhà nước cấp trên và cấp dưới; nhằm quy định và điều chỉnh các hành vi

xã hội theo những hướng nhất định

Như vậy, pháp luật chỉ xuất hiện trong xã hội có sự phân hoá và đấu tranh giai cấp nhằm dung hoà mâu thuẫn đó trong một trật tự nhất định Và Nhà nước, với tính cách là tổ chức quyền lực đại diện cho giai cấp thống trị

đã tiến hành hoạt động xây dựng hệ thống các quy tắc xử sự trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội Từ đó, pháp luật trở thành một hệ thống các quy tắc

về hành vi của mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội Những quy tắc đó phản ánh ý chí của Nhà nước, biểu hiện trước hết là lợi ích của giai cấp thống trị và sau đó là nhu cầu ổn định và vận động có định hướng của xã hội

Bản chất của pháp luật gồm có tính giai cấp và tính xã hội Trước hết, tính giai cấp của pháp luật biểu hiện ở chỗ, pháp luật phản ánh ý chí Nhà nước của giai cấp thống trị Nội dung đó được quy định bởi điều kiện sinh hoạt vật chất của giai cấp thống trị Do nắm trong tay quyền lực nhà nước,

giai cấp thống trị đã thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của giai cấp mình một cách tập trung, thống nhất thành ý chí Nhà nước Ý chí đó được thể chế hoá trong các văn bản pháp luật do một hệ thống các cơ quan nhà nước với thẩm quyền khác nhau ban hành theo những thủ tục nhất định Trong xã hội

có giai cấp, sự điều chỉnh của pháp luật trước hết nhằm mục đích điều chỉnh các quan hệ giai cấp Và như vậy, pháp luật là công cụ thể hiện sự thống trị giai cấp, củng cố và bảo vệ giai cấp thống trị

Bên cạnh đó, với tính cách là những quy tắc xử sự trong xã hội, bản chất của pháp luật còn được bộc lộ thông qua tính xã hội của nó Trong cuộc sống xã hội, các cá nhân và tổ chức càng ngày càng có mối quan hệ đa dạng

và phong phú, thể hiện thông qua những hành vi xử sự khác nhau Xã hội, thông qua Nhà nước, ghi nhận những cách xử sự hợp lý, khách quan phù hợp với lợi ích và yêu cầu của số đông trong xã hội Đó là những quy tắc xử sự mang tính phổ biến, khách quan Giá trị xã hội của pháp luật cũng thể hiện thông qua khả năng mô hình hoá và tiêu chuẩn hoá hành vi của nó Qua đó, pháp luật sẽ trở thành công cụ để nhận thức xã hội và điều chỉnh các quá trình

xã hội, đưa đến cho con người những lượng thông tin nhất định về các giá trị

và yêu cầu của xã hội

Tuỳ từng nhà nước khác nhau mà bản chất của pháp luật thiên mạnh tính giai cấp hay tính xã hội của nó Ở Việt Nam, lịch sử đã trải qua nhiều thời điểm và giai đoạn mà tại đó, lợi ích và ý chí của giai cấp thống trị hoà nhập với ý chí và lợi ích của giai cấp khác và của cả dân tộc Việt Nam Trong những trường hợp đó các quy định của pháp luật đã phản ánh những lợi ích chung, lợi ích phổ biến của xã hội, của dân tộc Và bản chất của pháp luật Việt Nam thiên về tính xã hội nhiều hơn

Cùng với tính giai cấp và tính xã hội, hệ thống pháp luật của bất cứ quốc gia nào cũng chứa đựng trong mình bản sắc dân tộc [40, tr.306] Pháp luật phản ánh những phong tục, tập quá, đặc điểm lịch sử, trình độ văn minh

và văn hoá của dân tộc Và như vậy, pháp luật mới gần gũi với mọi người, được mọi người dễ dàng chấp nhận và tuân thủ

b Chức năng của pháp luật

Chức năng của pháp luật là những hình thức tác động đặc thù bằng con đường nhà nước lên các quan hệ xã hội Đây là những phương diện, những mặt hoạt động chủ yếu của pháp luật, thể hiện bản chất và giá trị xã hội của pháp luật Những hình thức tác động đó phân biệt với những lĩnh vực hoạt động khác của Nhà nước như hoạt động nghiệp vụ hay hoạt động lập pháp

Xét mối quan hệ giữa sự tác động của pháp luật và toàn bộ hoạt động của Nhà nước ta thấy rằng, pháp luật là điều kiện để phát sinh năng lực hoạt động của Nhà nước Bằng cách trực tiếp hay gián tiếp và ở những mức độ khác nhau, mọi hoạt động của Nhà nước đều tồn tại trên cơ sở của pháp luật, được pháp luật thừa nhận và bảo vệ Như vậy, chức năng chủ yếu nhất của pháp luật chính là: Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội và chức năng tác động lên ý thức con người (hay còn gọi là chức năng giáo dục của pháp luật)

Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật thể hiện như sau: ở thời đại nào cũng vậy, các quan hệ xã hội luôn phát triển về số lượng

và mức độ phức tạp của nó Vì vậy mà pháp luật chỉ điều chỉnh những quan

hệ xã hội mang tính chất điển hình và phổ biến Bên cạnh đó thì không phải mọi quan hệ giữa con người với nhau trong xã hội đều có nhu cầu được điều chỉnh bằng pháp luật Bởi vì, ngoài pháp luật ra thì chính trị, đạo đức, tôn giáo và tập quán đều có thể là những công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội

Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật được thể hiện ở

hai mặt sau: Một là, nguy cơ tụt hậu của pháp luật so với sự phát triển của các

quan hệ xã hội Nói chung, pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội đã hình thành và có xu hướng ổn định, phổ biến Cho nên, về mặt khách quan luôn tồn tại mâu thuẫn giữa yêu cầu phải điều chỉnh và khả năng thực tế điều chỉnh của

pháp luật Vì vậy, xây dựng và hoàn thiện pháp luật chính là việc lấp dần

những lỗ hổng pháp luật; Hai là, vì bản thân pháp luật có khả năng sáng tạo

định hướng và có tính quy luật, nên pháp luật có thể vượt lên, đón bắt và dự liệu trước những quan hệ xã hội sẽ xuất hiện

Tóm lại, sự điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội được

thực hiện theo hai hướng chính Thứ nhất, pháp luật ghi nhận các quan hệ chủ yếu và phổ biến trong xã hội; thứ hai, pháp luật bảo đảm cho sự phát triển của

các quan hệ xã hội Pháp luật vừa làm nhiệm vụ giữ gìn trật tự của các quan

hệ xã hội, đưa chúng vào những phạm vi khuôn mẫu nhất định, vừa tạo điều kiện cho sự phát triển của các quan hệ xã hội theo hướng nhất định thể hiện ý chí của Nhà nước Chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật được thực hiện thông qua các hình thức quy định cho phép, ngăn cấm, khuyến khích, quy định quyền và nghĩa vụ qua lại của các chủ thể quan hệ xã hội

Về chức năng giáo dục của pháp luật được thực hiện thông qua sự tác động của pháp luật lên ý thức và tâm lý con người, làm cho con người hành động phù hợp với cách xử sự ghi trong quy phạm pháp luật Và chức năng này được thể hiện thông qua việc ban hành, tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật Hơn nữa, khả năng giáo dục của pháp luật còn được thực hiện thông qua đời sống và thực tiễn pháp lý, thông qua những hành vi cụ thể của con người trong các lĩnh vực tuân thủ pháp luật, áp dụng pháp luật

và thi hành pháp luật

c Vai trò của pháp luật

Pháp luật là hệ thống các quy phạm do Nhà nước đặt ra và được bảo đảm thi hành bằng các tổ chức, biện pháp mang tính chất nhà nước Pháp luật của mỗi xã hội đều thể hiện ý chí chính trị của giai cấp thống trị, đòi hỏi phải phù hợp với cơ sở hạ tầng xã hội đó là yếu tố điều chỉnh mang tính chất bắt buộc chung đối với các quan hệ xã hội Do đó, pháp luật chính là phương tiện

thể hiện đường, lối chính sách của Nhà nước; là công cụ quyền lực của quản

lý nhà nước; thể chế hoá và bảo vệ quyền làm chủ của giai cấp thống trị

Mặt khác, trong đời sống xã hội, pháp luật là công cụ không thể thiếu, bảo đảm cho sự tồn tại, vận hành bình thường của xã hội nói chung

và của nền đạo đức nói riêng Pháp luật không chỉ là một công cụ quản lý nhà nước hữu hiệu, mà còn tạo môi trường thuận lợi cho sự phát triển của ý thức đạo đức, làm lành mạnh hoá đời sống xã hội và góp phần bồi đắp nên những giá trị mới

Như vậy, với việc phân tích bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật sẽ giúp các nhà lập pháp nhận thức được nền tảng lý luận: Luật đóng vai trò như thế nào đối với xã hội Nếu luật là ý chí chung của xã hội thì luật phải bảo vệ lợi ích của các nhóm, tầng lớp khác nhau trong xã hội; nếu luật là công

cụ để giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm thì luật phải thiên về chức năng cai trị; nếu luật chính là sự phản ánh (mô tả) thực tại khách quan thì luật phải phù hợp với sự phát triển của cơ sở hạ tầng; nếu luật phản ánh các giá trị của xã hội thì luật phải phản ánh cơ sở khách quan của hoạt động xây dựng pháp luật, áp dụng pháp luật và xây dựng ý thức và hành vi pháp luật đúng đắn; nếu luật là công cụ thúc đẩy phát triển, giải quyết các vấn đề chính trị, kinh tế và

xã hội thì luật phải là công cụ đắc lực để nhà nước đấu tranh chống lại những vấn đề lạc hậu của thể chế cũ Cho nên, việc xác định vai trò, chức năng của pháp luật sẽ giúp các nhà lập pháp xây dựng được những đạo luật có chất lượng, mang tính nhân văn và phục vụ sự tiến bộ chung của toàn xã hội

1.1.2 Các tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá chất lƣợng của một dự

án luật

Chất lượng của hoạt động xây dựng luật quyết định chất lượng của văn bản luật với tư cách là sản phẩm của hoạt động đó Vì vậy, đánh giá chất lượng sản phẩm cũng chính là đánh giá chất lượng của chính hoạt động tạo ra

sản phẩm Và một dự án luật có chất lượng tốt phải đáp ứng những tiêu chí cơ bản sau:

Do đó, nội dung quan trọng được quán triệt trong hầu hết dự thảo văn bản luật đó là việc phản ánh kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước ta trong từng thời kỳ Và trong phạm vi, lĩnh vực mà mỗi văn bản đó điều chỉnh phải phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan trung ương (bộ, ngành)

Và thực tế cho thấy những thành tựu của quy trình xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trong hơn hai mươi năm qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng Chính những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã hội, củng cố an ninh, quốc phòng đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan điểm và định hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước nói chung, xây dựng dự thảo văn bản luật nói riêng

Thứ hai, dự án luật đó phải có nội dung phù hợp với nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhân dân lao động

Bên cạnh yêu cầu phải phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, nội dung của dự thảo văn bản đó phải phản ánh được ý chí, nguyện vọng của giai cấp công nhân và nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng

Tiêu chí này ra đời xuất phát từ một nguyên lý hết sức cơ bản, đó là: nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực nhà nước

Với vai trò là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân sử dụng pháp luật để thể hiện ý chí của mình thông qua việc đóng góp ý kiến và thảo luận các vấn

đề về kinh tế, chính trị, xã hội nói chung và xây dựng dự thảo văn bản luật nói riêng Còn với vai trò là đối tượng của quyền lực nhà nước, nhân dân là đối tượng chủ yếu thực thi pháp luật Để văn bản luật được nhân dân tự giác thực hiện, trước hết, nội dung của dự thảo văn bản phải phù hợp với nguyện vọng

và lợi ích chính đáng của nhân dân, được nhân dân tâm đắc

b Tiêu chuẩn về pháp lý

Thứ nhất, văn bản luật phải được xây dựng đúng thẩm quyền

Dự thảo văn bản luật phải được xây dựng đúng thẩm quyền, bao gồm thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức Thẩm quyền về nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình xây dựng văn bản luật Thẩm quyền về nội dung thể hiện ở việc chủ thể xây dựng văn bản luật được giải quyết những vấn đề do pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của chủ thể đó Còn thẩm quyền về hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong việc xây dựng những hình thức dự thảo văn bản do pháp luật quy định Mỗi chủ thể

có thẩm quyền chỉ được xây dựng một số loại dự thảo văn bản nhất định

Thứ hai, nội dung của dự thảo phải hợp pháp

Trong mối quan hệ với hệ thống pháp luật trong nước, một dự thảo có chất lượng cần phải có nội dung phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật

Trong mối quan hệ với pháp luật quốc tế, đặc biệt trong xu thế hội nhập

và phát triển, tính tương thích của dự thảo văn bản luật được đánh giá là vấn

đề quan trọng khi Việt Nam là thành viên của một số tổ chức trên thế giới và khu vực Vì vậy, ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của Hiến pháp, các dự thảo văn bản luật còn phải đảm bảo yếu tố bình đẳng, cùng có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế, tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết

Thứ ba, nội dung văn bản luật phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội

Pháp luật là một phạm trù chủ quan, phản ánh hiện thực khách quan Sự phản ánh đó xuất phát từ đòi hỏi của đời sống hiện thực, không thể cao hơn trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ Pháp luật có phản ánh đúng hiện thực khách quan thì mới điều chỉnh được các quan hệ xã hội, cũng như mới được xã hội chấp nhận Nói xây dựng văn bản luật phải khách quan không có nghĩa là các cơ quan có thẩm quyền bê nguyên, sao chụp lại các sự kiện hoạt động mang tính tổ chức, kỹ thuật nghiệp vụ để mô tả chúng dưới dạng các quy tắc xử sự của hành vi Tính khách quan trong xây dựng văn bản luật đòi hỏi người có thẩm quyền, cán bộ soạn thảo văn bản phải bám sát đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Hiến pháp, luật; tình hình thực tiễn xã hội; nhiệm vụ trước mắt và lâu dài của quản lý nhà nước; thái độ, tâm

lý của cộng đồng dân cư đối với vấn đề, nội dung của văn bản luật sắp ban hành Tính khách quan trong xây dựng văn bản luật cũng đòi hỏi phải loại trừ tình trạng đề cao lợi ích cục bộ của ngành mình, coi thường lợi ích chung, lợi ích của toàn xã hội

Thứ tư, hệ thống văn bản pháp luật phải toàn diện, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, bảo đảm phát huy vai trò và hiệu lực

Về tính toàn diện, Nhà nước là tổ chức công quyền duy nhất, nhân danh quyền lực của nhân dân thực hiện chức năng quản lý xã hội bằng pháp luật trên tất cả các mặt đời sống xã hội Thực hiện chức năng này đòi hỏi hệ thống văn bản luật phải đầy đủ, toàn diện

Về tính đồng bộ, hệ thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật thể hiện dưới hình thức các văn bản bao gồm nhiều bộ phận liên quan chặt chẽ với nhau Cho nên, khi đánh giá thực trạng xây dựng văn bản luật phải xem bộ phận đã hình thành trong hệ thống pháp luật có mâu thuẫn, trùng lặp, chồng chéo với nhau không Một hệ thống văn bản luật không đồng bộ khó có thể phát huy hiệu quả trong điều chỉnh các quan hệ xã hội Tính đồng bộ của

hệ thống văn bản luật đòi hỏi văn bản luật được ban hành phải đảm bảo trọn vẹn, hạn chế và loại trừ khả năng xảy ra tình trạng chia cắt trong áp dụng pháp luật Mặt khác, tính đồng bộ của dự thảo thể hiện ở sự thống nhất giữa các quy định trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật trong một dự thảo văn bản luật cụ thể Như vậy, dự thảo luật được xây dựng phải bảo đảm tính chắc chắn, tính ổn định, tính trong sáng, rõ ràng của pháp luật

Về tính khả thi, chương trình xây dựng văn bản luật phải dựa trên các căn cứ khách quan, khoa học, dự kiến được các nguồn lực, cân nhắc cách thức triển khai thực hiện và kèm theo phương án đề xuất về kinh phí và tính toán các nguồn lực khác cần thiết cho việc triển khai thực hiện Các quy định trong các văn bản luật cần cụ thể, không dừng lại ở chương, mục mang tính chung chung… Văn bản luật chỉ có thể nhận được sự hưởng ứng, đồng tình và bảo đảm khả thi khi tính minh bạch, công khai của nó được coi trọng đúng mức

Thứ năm, văn bản luật phải được soạn thảo thông qua kỹ thuật lập pháp và đạt yêu cầu về hình thức

Hình thức thể hiện của văn bản luật chỉ được thừa nhận là tốt khi thông qua các kỹ thuật lập pháp và chuyển tải được các nội dung cần pháp luật hoá thành những cấu trúc, phạm trù pháp lý, bảo đảm không thoát ly ra khỏi bản chất, thuộc tính của pháp luật - tính giai cấp, tính quy phạm phổ biến, tính chuẩn mực về hình thức biểu đạt, tính bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước… Cho nên, khi đánh giá thực trạng ban hành văn bản luật qua tiêu chí trên cần xem xét các yêu cầu cụ thể như: cách thức thể hiện nội dung của dự thảo văn bản luật đã tuân thủ các quy luật của chính quá trình làm luật hay chưa? Có bảo đảm sự tương quan giữa nội dung và hình thức của pháp luật hay không? Các nội dung ở các điều khoản của văn bản luật có bảo đảm về tính thống nhất, phối hợp giữa các thành tố của quy phạm pháp luật, giữa các quy phạm pháp luật, giữa các chế định luật trong cùng ngành luật và giữa các ngành luật trong cấu trúc tổng thể là hệ thống pháp luật hay không?

Thứ sáu, quy trình xây dựng văn bản luật phải hoàn thiện

Văn bản luật chỉ có chất lượng cao khi thông qua quy trình xây dựng hợp lý, khoa học, hiệu quả, đảm bảo các giai đoạn được thực hiện một cách độc lập và được xác định theo một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt, ghi nhận đầy

đủ ý chí của nhân dân, thu hút trí tuệ của các nhà khoa học, kinh nghiệm và đóng góp của các đối tượng liên quan

Ngoài ra, văn bản luật có chất lượng thì thể thức trình bày văn bản phải đúng quy định của pháp luật Thể thức của văn bản là kết cấu về hình thức của văn bản theo quy định của pháp luật (Thông tư số 01/2011/BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính)

1.1.3 Quan điểm của các trường phái về lập pháp

Muốn làm luật tốt cần phải có quan niệm đúng về pháp luật và làm luật Pháp luật điều chỉnh các quan hệ, hành vi của các chủ thể trong xã hội, trong

đó có cả Nhà nước Nhà nước với vai trò, chức năng của mình và được sự uỷ quyền của nhân dân để đặt ra pháp luật Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào mỗi quốc gia và trong từng thời kỳ khác nhau mà cách thức đặt ra pháp luật là khác nhau (quy trình xây dựng luật) Và quan niệm pháp luật phục vụ số đông quần chúng nhân dân lao động hay số ít giai cấp thống trị mà ảnh tới cả quy trình làm luật, cho ra đời những đạo luật tiến bộ hay không tiến bộ

a Quan điểm của Xô viết coi pháp luật là một yếu tố của kiến trúc thượng tầng

Kiến trúc thượng tầng là toàn bộ những quan điểm chính trị, pháp quyền, triết học, đạo đức, tôn giáo, nghệ thuật v.v… cùng với những thiết chế

xã hội tương ứng như nhà nước, đảng phái, giáo hội, các đoàn thể xã hội, v.v… được hình thành trên một cơ sở hạ tầng nhất định

Là một yếu tố của kiến trúc thượng tầng xã hội, pháp luật sinh ra trên

cơ sở hạ tầng và bị quy định bởi cơ sở hạ tầng [40, tr.325] Trong đó, yếu tố

kinh tế có vai trò to lớn đối với sự ra đời của pháp luật và quyết định toàn bộ nội dung, tính chất và cả cơ chế điều chỉnh pháp luật Và Mác đã từng viết trong tác phẩm “Sự khốn cùng của triết học” rằng: “Trong thời đại nào cũng thế, chính vua chúa phải phục tùng những điều kiện kinh tế, chứ không bao giờ vua chúa lại ra lệnh cho những điều kiện kinh tế được Chẳng qua, chế độ pháp luật về chính trị cũng như về dân sự chỉ là làm cái việc nói lên, ghi chép lại quyền lực của những mối quan hệ, liên hệ”, hay: “Trên cơ sở hạ tầng là thượng tầng chính trị và pháp lý”, “Pháp luật không bao giờ được cao hơn chế

độ kinh tế và văn hoá do nó tạo ra” [40, tr.326] Như vậy, pháp luật với tư cách là một yếu tố của kiến trúc thượng tầng đã tác động mạnh tới cơ sở hạ tầng (đặc biệt là yếu tố kinh tế).Nếu kiến trúc thượng tầng tác động phù hợp với các quy luật kinh tế khách quan thì nó là động lực mạnh mẽ thúc đẩy kinh

tế phát triển, nếu tác động ngược lại, nó sẽ kìm hãm phát triển kinh tế, kìm hãm phát triển xã hội

Với quan niệm trên thì pháp luật có mối quan hệ mật thiết với Nhà nước Nhà nước không thể tồn tại thiếu pháp luật và ngược lại, pháp luật chỉ phát huy hiệu lực của mình nếu nó được đảm bảo bằng sức mạnh của bộ máy nhà nước Pháp luật luôn thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền

Các nhà lập pháp theo quan niệm này đã, đang và sẽ cố gắng xây dựng những dự thảo luật phù hợp với sự phát triển kinh tế và xã hội Và để phát huy tốt chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật thì yêu cầu cần phải

có một quy trình xây dựng luật khoa học, minh bạch nhằm tạo ra những đạo luật mang tính khả thi trong thực tế, được mọi đối tượng tự giác thực hiện

b Quan điểm pháp luật là công cụ quản lý nhà nước

Với quan điểm pháp luật là công cụ quản lý nhà nước đã đề cao chức năng cai trị của pháp luật trong cuộc sống Và trong lịch sử, bất cứ giai cấp cầm quyền nào cũng dựa vào pháp luật để thể hiện và thực hiện mục đích chính trị của giai cấp mình Pháp luật trở thành hình thức thể hiện tập trung,

trực tiếp chính trị của giai cấp cầm quyền, là một công cụ sắc bén thể hiện quyền lực của Nhà nước thực hiện những yêu cầu, mục đích, nội dung chính trị của nó “một đạo luật là một biện pháp chính trị” Do đó, nhà nước nào, pháp luật ấy

Tiêu biểu cho quan điểm này là Hàn Phi Tử Ông coi pháp luật là cơ sở duy nhất để quản lý xã hội và khẳng định: “Không có pháp luật luôn luôn đúng” Theo ông, pháp luật phải được viết thành văn và công bố rộng rãi cho mọi người Pháp luật phải nghiêm minh và có chế độ thưởng phạt đúng đắn.Pháp luật là công cụ đắc lực và hiệu nghiệm nhất để duy trì và củng cố quyền lực chính trị (uy thế) của nhà vua - công cụ của đế vương, chỗ dựa vững chắc

Tây cổ đại cũng quan niệm vai trò thống trị của pháp luật trong xã hội, đến tính tối cao, tính hợp lý của đạo luật Tuân thủ pháp luật là nghĩa vụ của mỗi

cá nhân, kể cả Nhà nước, pháp luật phải phù hợp với pháp luật tự nhiên Hoặc thuyết đa nguyên, họ cho rằng luật pháp hình thành không phải dựa trên cơ sở thực tiễn để giải quyết các vấn đề xã hội mà dựa trên yêu cầu và đòi hỏi của các nhóm có quyền lợi liên quan

Bên cạnh đó, một số quốc gia khác lại cho rằng kết quả của pháp luật là phản ánh “đời sống chính trị”; đó là quyền lực tương đối của các nhóm có cùng lợi ích Các học thuyết về lựa chọn cộng đồng cho rằng, pháp luật bắt nguồn từ một kiểu bán đấu giá do các cán bộ nhà nước thực hiện, họ “bán” dự luật đó cho nhóm có lợi ích liên quan và với số phiếu bầu cao nhất Tiêu biểu cho học thuyết này là Mỹ Ban đầu mô tả quá trình mà theo đó các nhà làm luật, thay vì cố gắng đặt ra những luật lệ trên nền tảng cơ sở thực tế, họ lại chú trọng đến việc nắm lấy các phiếu bầu và những đóng góp cho chiến dịch vận động bầu cử [47, tr.47]

Như vậy, với quan điểm trên, giai cấp thống trị đã xây dựng những dự luật mang tính áp đặt, không dân chủ đối với đối tượng bị quản lý Và để phục

vụ cho việc làm luật như vậy, ắt dẫn tới việc áp dụng một quy trình xây dựng luật khép kín Đó là quy trình làm luật thiếu dân chủ và thiếu minh bạch

c Quan điểm coi pháp luật phục vụ cho sự phát triển của xã hội

Đây là xu thế hiện nay được nhiều quốc gia quan tâm Cách thức đặt ra pháp luật của các quốc gia theo quan điểm này được thực hiện theo nguyên tắc: Người dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm; còn Nhà nước và nhân viên công vụ chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép Mục đích làm luật xuất phát từ nguyên tắc này nhằm: một mặt, bảo vệ những quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, hỗ trợ các giao dịch luôn thông suốt; đồng thời kiểm soát và hạn chế sự lạm dụng quyền lực công Mặt khác, luật tạo điều kiện cho các hoạt động, giao dịch trong xã hội diễn ra được dễ dàng, suôn sẻ

Như vậy, muốn dung hoà hai mục đích tưởng như trái nhau này để

“điều hoà dòng chảy” của cuộc sống, người làm luật buộc phải thăm dò, quan sát, nghiên cứu kỹ dòng chảy đó dưới ánh sáng của sự minh bạch để các chủ thể trong xã hội có thể theo dõi và đoán trước được đường đi nước bước của việc làm luật Nếu làm luật chỉ để dễ quản lý, tức là chỉ lợi cho Nhà nước, thì pháp luật không được thi hành nghiêm chỉnh và thiếu thuyết phục

Những quốc gia theo quan điểm này thì vai trò của Nhà nước và pháp luật phải thực sự nỗ lực vì sự thịnh vượng, phát triển kinh tế và xã hội Và Nhà nước, pháp luật và cuộc đấu tranh định mệnh với đói nghèo, lạc hậu cứ xoay theo một vòng tròn Với vai trò là một nhà lập pháp thì chúng ta phải không ngừng đấu tranh làm thay đổi các thiết chế cũ do lịch sử để lại bằng cách ban hành các đạo luật có thể chuyển đổi các thể chế - những phương thức hành vi thâm căn, cố đế, truyền thống,… mà đã và đang kìm hãm người dân đất nước họ trong nghèo đói và khổ đau

Điều hành nhà nước tốt là cách thức mà trong đó, quyền lực được thực thi trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một nước cho sự

phát triển.(Cách định nghĩa của Ngân hàng Thế giới) [47, tr.18] Như vậy, điều hành nhà nước tốt phải “quản lý nhà nước bằng luật pháp chứ không phải bằng con người” Muốn quản lý nhà nước có hiệu quả và các quyết định xuất phát từ quá trình ra quyết định không tuỳ tiện Bốn yếu tố minh hoạ cho các quá trình này gồm:

Quản lý bằng quy chế: Các quyết định của những người ra quy chế không liên quan đến cảm tính hay sự ngẫu nhiên võ đoán của người ra quyết định mà tuân theo các chuẩn mực được thống nhất dựa trên lý lẽ và kinh nghiệm [38];

Trách nhiệm giải trình: Những người ra quyết định giải trình quyết định của mình một cách công khai, bắt buộc các quyết định của họ phải được cấp thẩm quyền cao hơn và cuối cùng là toàn bộ cử tri xem xét [38];

Sự minh bạch: Các quan chức điều hành công việc quản lý một cách công khai đến mức công chúng và đặc biệt là báo chí

có thể biết được và tranh luận về nội tình công việc đó;

Sự tham gia: Những người chịu tác động bởi một quyết định sắp ban hành - tức là những người có quyền lợi liên quan -

có cơ hội khả thi lớn nhất góp ý vào dự thảo và nếu không thì cũng tham gia vào các quyết định của Chính phủ [38]

Bốn đặc tính này kết hợp với nhau có xu hướng duy trì trật

tự pháp chế và bảo đảm tính đại diện và tính có thể dự đoán được trong hành động của Nhà nước [38]

Như vậy, để điều hành nhà nước tốt, các nhà làm luật phải xuất phát từ thuyết vì dân thì mới tạo ra những đạo luật nhằm mục đích phát triển Tuy nhiên, để tạo ra được những đạo luật vì dân thì các nhà quản lý phải đấu tranh xoá bỏ các thể chế cũ kỹ, thực dân, hoặc nền kinh tế tập trung, chỉ huy, bao cấp… và pháp luật ban hành ra phải vì sự phát triển và tiến bộ của đất nước

Làm luật là một công việc quan trọng nhưng vô cùng khó khăn Một triết gia người Đức đã từng khẳng định: “Có hai thứ rối rắm nhất trần đời là làm xúc xích và làm luật” [14] Và làm luật chính là làm chính sách Để chính sách tốt thì trước hết việc làm luật thì bắt nguồn từ các vấn đề xã hội đang phát sinh Vấn đề nào quan trọng thì cần được xử lý trước, vấn đề nào ít quan trọng hơn thì xử lý sau Không nên làm luật theo ý muốn chủ quan vì các nguồn lực của đất nước có thể bị tiêu tốn vào những việc chưa chắc đã cần thiết nhất Ngoài ra, các vấn đề đã phát sinh thì sẽ không tự biến mất Nếu không được xử lý đúng lúc, các chi phí để giải quyết chúng chỉ ngày càng làm tăng thêm mà thôi

Tiếp theo chỉ những vấn đề do hành vi “có vấn đề” của con người gây

ra mới giải quyết được bằng cách ban hành pháp luật Trước khi soạn thảo một văn bản pháp luật phải nhận biết những loại hành vi nào (cả của đối tượng điều chỉnh lẫn của quan chức thi hành) đã làm phát sinh vấn đề Cần phải tiến hành những công trình nghiên cứu khoa học nghiêm túc để đưa ra được kết luận chính xác

Cuối cùng, để điều chỉnh những hành vi “có vấn đề” phải lý giải được tại sao con người lại hành động như vậy Có bảy yếu tố tác động lên hành vi của con người (viết tắt là ROCCIPI) Điều chỉnh các yếu tố này sẽ trực tiếp tác động đến hành vi của con người

Một là, pháp luật: hiện hành có quy định không, nếu có thì

quy định như thế nào Đã đủ chưa, có cụ thể hay minh bạch không? Như vậy, có nhiều hành vi làm phát sinh các vấn đề xã hội do chính các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành gây

ra [47, tr.108]

Hai là, cơ hội: hoàn cảnh thực hiện hành vi như thế nào

Hành vi không mong muốn (tiêu cực) - có thuận lợi cho nó xảy

ra hay không - giải pháp sẽ là tạo ra hoàn cảnh bất lợi cho hành

vi đó; Hành vi mong muốn - hoàn cảnh có tạo thuận lợi để có thể thực hiện (cơ hội tiếp cận, thực hiện hành vi) Để điều chỉnh hành vi của con người, chúng ta có thể tạo điều kiện cho các hành vi liên quan có thể xẩy ra hoặc làm ngược lại để hạn chế chúng [47, tr.109].

Ba là, năng lực: các chủ thể có liên quan có khả năng (kiến

thức, kỹ năng) và nguồn lực (vật chất, con người,…) để ứng xử khác với những gì mà họ đang làm hay không Như vậy, nếu không có năng lực thì công việc không thể được giải quyết Nâng cao năng lực sẽ làm cho hành vi mà các nhà lập pháp mong đợi

có thể xẩy ra [47, tr.109]

Bốn là, thông tin: các chủ thể có biết và hiểu được những

quy tắc hiện hành hay không biết các quy định của pháp luật thì khó có thể tuân thủ chúng Thông tin là cách điều chỉnh hành vi hữu hiệu và nhân bản Nó ít xúc phạm con người [47, tr.109]

Năm là, lợi ích: động cơ nào thúc đẩy các chủ thể liên quan

như họ vẫn làm (lợi ích vật chất hoặc phi vật chất) Việc đánh vào lợi ích thì điều chỉnh được hành vi Tuy nhiên, các nhà lập pháp phải căn cứ vào từng hoàn cảnh, điều kiện cụ thể mà phạt nặng hay nhẹ Có như vậy mới giải quyết được vấn đề, đặc biệt

là trong điều kiện năng lực của các cơ quan bảo vệ và thực thi pháp luật hạn chế [47, tr.106]

Sáu là, quy trình: tiêu chuẩn và thủ tục theo đó các chủ thể

liên quan ứng xử như họ vẫn thường làm Như vậy, thiếu một quy trình chuẩn, các quyết định có thể được đưa ra theo ý muốn chủ quan của các quan chức Hậu quả là tham nhũng, tiêu cực sẽ xẩy ra Áp đặt một quy trình là tạo hành lang dẫn dắt hành vi của con người [47, tr.110]

Bảy là, ý thức hệ (các giá trị và thái độ): lòng tin có thể dẫn

dắt hành động của con người Thay đổi ý thức hệ là điều khó khăn Tuy nhiên, có thể sử dụng các yếu tố khác để hạn chế những hành vi do lòng tin thôi thúc Và chính sự tồn tại của luật mới sẽ giúp thay đổi tư tưởng, thái độ nhận thức hiện hành [47, tr.107].Như vậy, bảy yếu tố trên tác động mạnh tới hành vi của con người Vì vậy, trong quá trình nghiên cứu để đề ra chính sách lập pháp và soạn thảo văn bản pháp luật, cần làm rõ yếu tố nào là nguyên nhân chính mới đề ra được những giải pháp thiết thực và hiệu quả

d Quan điểm lập pháp ở Việt Nam

Lý thuyết lập pháp là hệ thống các quan điểm lý luận về hoạt động lập pháp Nó bao gồm phương pháp luận để xử lý các vấn đề xã hội và cách thức

lý giải các hành vi của con người dưới tác động của quy phạm pháp luật [11]

Việt Nam là một quốc gia có hệ thống pháp luật theo truyền thống pháp luật xã hội chủ nghĩa với những đặc tính nổi bật về nền tảng tư tưởng của chủ nghĩa Mác - Lênin, vai trò lãnh đạo chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam, lý tưởng nhân đạo xã hội chủ nghĩa, nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, tính giai cấp của pháp luật Với lối tư duy truyền thống, khép kín trước đây, pháp luật được quan niệm là một hiện tượng lịch sử, chỉ phát sinh, tồn tại và phát triển trong xã hội có giai cấp, pháp luật xã hội chủ nghĩa là một sản phẩm của hành động có ý thức của con người, là biểu hiện tập trung của chính trị và là ý chí của giai cấp thống trị trong một xã hội

Trong mối quan hệ với Nhà nước, pháp luật luôn có mối quan hệ chặt chẽ, không thể tách rời với nhà nước và là một loại hoạt động của nhà nước Pháp luật sẽ trở nên vô nghĩa nếu không có bộ máy có đủ sức mạnh thực hiện việc cưỡng chế tuân thủ pháp luật Lối tư duy này dẫn đã đến hai nhận định

cơ bản về pháp luật: Một là, Nhận thức, quan niệm về pháp luật thường được

hiểu thuần tuý là tập hợp một cách có hệ thống những khuôn thước hành xử

hiện hữu do cơ quan công quyền công bố và đảm bảo thực hiện bằng sức

mạnh cưỡng chế nhà nước; Hai là, Đánh đồng pháp luật với hoạt động làm

luật, từ đó nhấn mạnh yếu tố quyền lực và coi pháp luật chỉ là phương tiện đặc hữu của nhà nước; hoạt động sáng tạo pháp luật là lĩnh vực độc quyền nhà nước Như vậy, khi nói đến pháp luật, người ta nhấn mạnh đến tính cưỡng chế, yêu cầu tuân thủ hơn là huy động sự đồng thuận, thuyết phục, giáo dục

và khơi dậy ý thức tự giác thực hiện pháp luật trong xã hội

Tuy nhiên, sau khi Việt Nam tiến hành thực hiện chính sách đổi mới, tiến trình dân chủ hoá đã được triển khai trên tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Chính vì vậy mà tính công khai, dân chủ, ý thức về pháp quyền, công lý, công bằng xã hội đã được xây dựng và phát triển mạnh mẽ trong toàn xã hội Nhà nước đã chủ trương “lấy dân làm gốc”, làm cho người dân thực sự làm chủ đất nước, làm chủ xí nghiệp, hợp tác xã của mình Từ đó trong nhận thức về phương thức quản lý của nhà nước cũng thay đổi, và pháp luật chính là công cụ hữu hiệu để quản lý toàn bộ đời sống xã hội Cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp không còn phù hợp nên một số quan điểm về nhà nước và pháp luật truyền thống cũng phải thay đổi theo

Như vậy, có thể nói rằng đổi mới tư duy kinh tế đã đòi hỏi Đảng và Nhà nước ta phải khẩn trương, tích cực, quyết liệt và kiên trì đổi mới tư duy pháp lý nhằm góp phần tạo động lực mạnh mẽ cho quá trình đổi mới, xây dựng và phát triển đất nước Trọng tâm của đổi mới tư duy pháp lý trong thời

kỳ đầu của giai đoạn đổi mới chính là yêu cầu nâng cao vai trò điều chỉnh xã

hội của pháp luật, pháp luật phải là một công cụ, phương tiện để nhân dân

thực hiện quyền làm chủ, là công cụ đấu tranh chống tiêu cực và bảo vệ nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Do đó, pháp luật cần phải được quan niệm lại Pháp luật không chỉ thuần tuý tồn tại với ý nghĩa là một sức mạnh cưỡng chế mà còn phải là một công cụ giáo dục tích cực nhằm khắc phục những tàn dư tư tưởng, những thành kiến coi thường pháp luật, nâng cao hiểu biết và ý thức tự giác trong cán bộ và nhân dân

Hiện nay, Đảng ta đã mạnh dạn, sáng suốt lựa chọn và phát triển hệ thống lý luận về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Điều này được thể hiện rõ trong quy định tại Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” Đây là một

mô hình nhà nước có phương thức tổ chức quyền lực hợp lý, có điều kiện phát huy đầy đủ tính ưu việt của chế độ xã hội chủ nghĩa mà nhân dân ta đang xây dựng, có khả năng tạo môi trường và điều kiện cần thiết để người dân thực sự làm chủ đất nước, làm chủ xã hội

Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, một số quan điểm nghiên cứu đã khẳng định rằng: pháp luật không chỉ đơn thuần là sản phẩm “độc quyền” của Nhà nước mà trước tiên phải là sự kết tinh thiêng liêng những giá trị cao quý trong xã hội, dựa trên nền tảng dân chủ, nhân văn, lương tri và đạo lý mà không một ai bác bỏ được để trở thành

lẽ phải đương nhiên như tự do, bình đẳng, công lý, công minh Nhà nước phải thừa nhận và phục tùng lẽ phải và công lý, lấy đó làm thước đo để hướng tới

sự phù hợp và hoàn thiện để củng cố lòng tin của nhân dân vào sự công minh của mình [37]

Trong nhà nước pháp quyền, mối quan hệ giữa con người và pháp luật được thừa nhận một cách khách quan Con người luôn được coi là chủ thể, nguồn lực chủ yếu và là mục tiêu của sự phát triển, và “không phải con người tồn tại vì luật pháp, mà luật pháp tồn tại vì con người” [37] Pháp luật là yếu

tố thuộc kiến trúc thượng tầng, do đó nó không thể cao hơn chế độ kinh tế và

sự phát triển văn hoá của xã hội, pháp luật là sự biểu hiện của lợi ích và nhu cầu chung của xã hội do phương thức sản xuất nhất định sinh ra

Về phương pháp luận chỉ đạo các nguyên tắc hoạt động sáng tạo pháp luật trong hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa, các nhà lập pháp Việt Nam phải thấu suốt tầm quan trọng của “những quy luật nội tại của những mối

quan hệ tinh thần” như những quy luật khách quan mà luật thực định phải phản ánh và cụ thể hoá trong các đạo luật giống như Mác từng khẳng định: “Nhà lập pháp phải coi mình như là nhà khoa học tự nhiên Ông ta không làm ra luật, ông ta không phát minh ra chúng mà chỉ nêu chúng lên; ông ta biểu hiện những quy luật nội tại của những mối quan hệ tinh thần thành những đạo luật thành văn có ý thức Chúng ta sẽ phải chê trách nhà làm luật là

vô cùng tuỳ tiện, nếu như ông ta thay thế bản chất của sự vật bằng nhiều điều bịa đặt của mình” [37]

Như vậy, việc nắm vững, vận dụng và phản ánh đầy đủ, kịp thời những

“quy luật nội tại” thành những đạo luật thành văn chính là yêu cầu cơ bản đối với mỗi cán bộ làm công tác pháp luật Luật pháp không phải là làm ra mà là tìm ra ngay từ bản chất của sự vật, hiện tượng Và có làm được như vậy, Việt Nam mới có những đạo luật tiến bộ, phục vụ sự phát triển của toàn xã hội, chống lại sự nghèo đói, lạc hậu, tham nhũng hiện nay

1.2 QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT

1.2.1 Khái niệm quy trình xây dựng văn bản luật

“Quy trình là trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó” - Theo sách Từ điển Tiếng việt, Nhà xuất bản Khoa học - xã hội, 1994

Do đó, quy trình xây dựng văn bản luật là cách thức, trình tự xây dựng, ban

hành văn bản luật Đây là hoạt động khá phức tạp bao gồm phạm vi các hành

vi kế tiếp nhau, có quan hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm chuyển hoá ý chí của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những

hình thức pháp luật

Tuy nhiên, đối với mỗi văn bản luật khác nhau thì trong quy trình cũng

có những đặc trưng riêng Với Hiến pháp, đây là văn bản luật có giá trị pháp

lý cao nhất nên quy trình lập hiến về cơ bản khác với quy trình lập pháp ở một

số điểm sau: quy trình lập hiến phải do Hiến pháp quy định; việc ban hành,

sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải thuộc quyền của nhân dân nói chung, hoặc

cơ quan đại diện có thẩm quyền cao nhất của nhân dân (Quốc hội) thông qua theo một trình tự thủ tục đặc biệt vì Hiến pháp điều chỉnh và bảo vệ những quan hệ xã hội quan trọng nhất, cơ bản nhất, và là công cụ để bảo vệ thành quả đấu tranh cách mạng Hay khi xây dựng nghị quyết không đòi hỏi phải có giai đoạn lập chương trình xây dựng trong khi đó, việc lập chương trình xây dựng với bộ luật, luật là bắt buộc

Mặc dù có những điểm khác nhau nhưng quy trình xây dựng các văn bản luật đều mang tính chặt chẽ, lôgíc Sự kết thúc mỗi bước của quy trình xây dựng đánh dấu một trình độ phát triển về chất của quy trình hình thành văn bản

1.2.2 Mục đích, vai trò, ý nghĩa của quy trình xây dựng văn bản luật

Công tác xây dựng văn bản luật có ý nghĩa to lớn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước Do vậy, việc xây dựng và tuân thủ quy trình xây dựng văn bản luật sẽ đảm bảo tính hợp lý, tính khả thi của văn bản; tức là văn bản ban hành phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước

và các quy định của pháp luật.

Đồng thời việc xây dựng và tuân thủ quy trình xây dựng văn bản luật tốt sẽ đảm bảo chất lượng của văn bản, phù hợp với tình hình phát triển của

xã hội Bởi chất lượng của văn bản luật chịu sự chi phối mang tính quyết định của các nhân tố khách quan và chủ quan Nhân tố khách quan là quy trình xây dựng văn bản luật; nhân tố chủ quan là năng lực, trình độ, kỹ năng lập pháp của các nhà soạn thảo luật Như vậy, muốn xây dựng một dự án luật tốt cần phải có một quy trình xây dựng văn bản luật khoa học và phải được vận hành bởi các nhà soạn thảo chuyên nghiệp, có năng lực, chuyên môn cao

Mặt khác, xây dựng một quy trình tốt sẽ khắc phục những tồn tại, hạn chế của quy trình xây dựng văn bản luật hiện hành Quy trình xây dựng văn bản luật hiện nay chưa khoa học, còn nhiều điểm hạn chế cần phải khắc phục

như: Chưa đề cao được trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp; chương trình lập pháp chưa đảm bảo được kỷ cương, kỷ luật, đưa vào, rút ra còn tuỳ tiện; dân chủ trong lập pháp còn hình thức, chất lượng của luật chưa cao; Việc thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập còn rất hình thức (mang tính nội bộ của ngành, lĩnh vực,…); Việc tiếp thu, lấy ý kiến của các nhà quản lý, nhà khoa học, các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của dự

án luật sẽ ban hành còn hạn chế; hoặc nếu có thì hình thức, đặc biệt là việc tiếp thu sau khi có ý kiến (nếu thực hiện) cũng không được khoa học và khách quan; Việc thẩm tra, thẩm định chưa nghiêm túc, đôi khi còn “chiều theo” ý của cơ quan soạn thảo; Tính cục bộ, bản vị trong quá trình xây dựng văn bản luật vẫn còn tồn tại, chưa phát huy trí tuệ tập thể;… Xây dựng một quy trình tốt sẽ khắc phục những điểm tồn tại, hạn chế trên

Cuối cùng, xây dựng và tuân thủ quy trình xây dựng văn bản luật tốt sẽ sớm giúp các cơ quan có thẩm quyền kịp thời ban hành, sửa đổi, bổ sung được nhiều văn bản luật có chất lượng, phù hợp với hoàn cảnh trong nước và thế giới trong tiến trình toàn cầu hoá

1.2.3 Những nguyên tắc chính trị - pháp lý trong xây dựng văn bản luật

Xây dựng văn bản luật là hoạt động phức tạp và có tính sáng tạo cao Nội dung chủ yếu của hoạt động này là biến ý chí nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng thành những quy định pháp luật, thành những quy tắc

xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm cho các quan hệ xã hội vận động theo một trật tự chung phù hợp với yêu cầu của Nhà nước Trong khi đó, yêu cầu đặt ra đối với hoạt động soạn thảo văn bản luật là phải làm thế nào để tạo dựng được một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ và có tính thống nhất nội tại cao Tính thống nhất của hệ thống pháp luật cần đạt được cả về hình thức lẫn nội dung quy định pháp luật, không thể để tình trạng các quy phạm pháp luật trong một

hệ thống mâu thuẫn, chồng chéo và vô hiệu hoá lẫn nhau Muốn đạt được các yêu cầu đó, một trong những điều kiện tiên quyết là phải xác định rõ các nguyên tắc chỉ đạo hoạt động soạn thảo văn bản luật

a Nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam

Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất chỉ đạo việc xây dựng văn bản luật Điều 4 Hiến pháp 1992 ghi nhận: "Đảng cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội" [27] Nguyên tắc này khẳng định vai trò lãnh đạo của Đảng trong hệ thống chính trị, đòi hỏi Nhà nước phải thể chế hoá kịp thời chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng thành pháp luật Nội dung của nguyên tắc Đảng lãnh đạo đối với việc xây dựng văn bản luật thể hiện ở chỗ:

- Đảng vạch ra đường lối, chính sách đối nội, đối ngoại để nhà nước thể chế hoá thành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật ấy;

- Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp luật trong các ngành quản lý nhà nước;

- Kiểm tra hoạt động xây dựng văn bản luật nhằm đảm bảo theo định hướng xã hội chủ nghĩa và thể hiện đầy đủ quyền lợi, ý chí, nguyện vọng của nhân dân lao động;

- Định ra chiến lược phát triển hệ thống pháp luật dài hạn để nhà nước cụ thể hoá thành các chương trình xây dựng pháp luật Các cơ quan

có thẩm quyền của Nhà nước ở trung ương và địa phương phải căn cứ vào các Nghị quyết của Đảng để xây dựng, hoàn thiện và bổ sung hệ thống các quy phạm pháp luật

Nguyên tắc trên đây còn đòi hỏi các cấp uỷ Đảng thường xuyên kiểm tra các cơ quan có thẩm quyền trong việc thể chế hoá đường lối, chính sách

của Đảng bằng các quy định của Nhà nước và kiểm tra việc thực hiện văn bản luật đó trong thực tế cuộc sống Hệ thống văn bản luật phải đáp ứng nhu cầu đòi hỏi của xã hội, phải có tính thực thi và hiệu quả

Vai trò lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xây dựng văn bản luật còn thể hiện ở việc các cơ quan lãnh đạo của Đảng tham gia tích cực vào việc chuẩn bị các dự thảo văn bản luật Đảng là người khởi xướng việc đưa ra cán

bộ và nhân dân thảo luận các dự thảo luật quan trọng; chỉ đạo việc lấy ý kiến của cán bộ và nhân dân trong việc tham gia ý kiến vào các dự thảo văn bản luật cũng như vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật

b Nguyên tắc dân chủ

Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) khẳng định: "Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân " [28]

Nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân đòi hỏi quyền lực nhân dân là thống nhất, không thể phân chia; phải có cơ chế bảo đảm cho nhân dân thực sự là chủ nhân của quyền lực nhà nước Theo tinh thần đó, để đảm bảo dân chủ, khi xây dựng văn bản luật cần đáp ứng những yêu cầu sau:

- Khi tiến hành soạn thảo văn bản luật, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều phải đứng ở vị thế là người đại diện của nhân dân lấy lợi ích của nhân dân, lợi ích toàn cục làm yêu cầu cần phản ánh và làm mục tiêu để phục

vụ, chống chủ nghĩa cục bộ, bản vị trong soạn thảo văn bản luật;

- Phải tạo điều kiện cho sự tham gia rộng rãi của quần chúng nhân dân vào soạn thảo văn bản luật Nhân dân càng tham gia tích cực và đông đảo bao nhiêu thì quy phạm pháp luật càng sát hợp với yêu cầu của nhân dân, càng có tính khả thi và hiệu lực thi hành cao;

- Phải thu hút sự tham gia tích cực của các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp vào quá trình soạn thảo văn bản luật, bởi vì

văn bản luật không những tác động đến lợi ích của mỗi một công dân, mà còn đụng chạm đến quyền lợi của các tầng lớp, các nhóm dân cư trong xã hội

c Nguyên tắc bảo đảm tính khả thi

Nguyên tắc này xuất phát từ thực tế thi hành pháp luật trong đời sống nhằm phát huy giá trị của một đạo luật Tính khả thi của văn bản luật thường được đánh giá ở sự phù hợp giữa nội dung văn bản với các điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại Sự phù hợp này phản ánh rất rõ mối tương quan giữa trình độ pháp luật với trình độ phát triển kinh tế - xã hội Nếu văn bản phản ánh chính xác, kịp thời những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, chứa đựng những nội dung phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước sẽ tạo ra những "đòn bẩy" tăng trưởng kinh tế - xã hội góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho kinh tế phát triển Trường hợp văn bản không phù hợp, không phản ánh đầy

đủ các hướng vận động của đời sống xã hội, với những quy định quá cao hoặc lỗi thời, sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế - xã hội, là nguyên nhân làm giảm sút hiệu quả của quản lý nhà nước Do vậy, yêu cầu đặt ra là văn bản luật phải vừa phản ánh được những quy luật chung về sự phát triển của xã hội, vừa phản ánh được những quy luật mang tính đặc thù trong từng giai đoạn, từng lĩnh vực

Ngoài ra, yêu cầu về tính khả thi còn đòi hỏi văn bản luật phải có các quy định, các mệnh lệnh chi tiết, cụ thể để dễ dàng triển khai trong thực tiễn, phù hợp với khả năng của các cơ quan có trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện văn bản và phù hợp với nhận thức pháp luật của đối tượng có liên quan đồng thời cũng cần tạo ra sự kịp thời, đồng bộ giữa các cơ quan nhà nước có liên quan trong hoạt động xây dựng văn bản, tổ chức thực hiện văn bản

d Nguyên tắc bảo đảm sự hài hoà về mặt lợi ích của các tầng lớp trong xã hội

Việc xây dựng các văn bản pháp luật có nội dung phản ánh đầy đủ, kịp thời ý chí, nguyện vọng của nhân dân suy cho cùng chính là sự đảm bảo yếu

tố phù hợp giữa nhu cầu của xã hội và chủ trương xây dựng pháp luật của Nhà nước Nội dung này xuất phát từ quan điểm cho rằng cần thiết phải tạo ra sự

dung hoà về lợi ích giữa các nhóm đối tượng trong xã hội mà trước hết là sự dung hoà về lợi ích giữa các nhóm đối tượng trong xã hội mà trước hết là sự dung hoà về lợi ích giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý khi chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý Vì vậy, khi xây dựng văn bản luật, người có thẩm quyền cần thận trọng cân nhắc, lựa chọn cách thức điều chỉnh

để bảo đảm sự hài hoà giữa lợi ích của các nhóm đối tượng có liên quan, cao hơn nữa là sự bảo đảm sự hài hoà giữa lợi ích của toàn xã hội, của Nhà nước, của các nhóm xã hội khác nhau, của mỗi cá nhân hay tổ chức

Ngoài ra, văn bản luật phải có nội dung tương thích với điều ước quốc

tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết Sự tương thích về nội dung văn bản giữa hệ thống pháp luật trong nước với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết phản ánh nhãn quan chính trị của giai cấp lãnh đạo và xu thế phát triển tất yếu của xã hội Yêu cầu về sự tương thích chủ yếu được đặt

ra đối với các văn bản luật Điều này thể hiện trong việc đòi hỏi về sự phù hợp, tương ứng với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế của văn bản luật

1.2.4 Nội dung của quy trình xây dựng văn bản luật

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 là hình thức văn bản luật có hiệu lực pháp lý cao lần đầu tiên được ban hành, tạo cơ sở để xây dựng khuôn khổ, hành lang pháp lý nhằm "đổi mới quy trình lập pháp, lập quy", đáp ứng yêu cầu bức xúc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Luật được ban hành đã trực tiếp góp phần xác lập kỷ cương, trật tự trong chính hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đưa công tác này đi vào nề nếp Sau gần bảy năm thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã đạt được những thành tựu nhất định Việc triển khai thi hành Luật đã tạo sự chuyển biến về chất trong hệ thống pháp luật nói chung và trong hoạt động xây dựng văn bản luật nói riêng

Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bộc lộ những mặt hạn chế cần khắc phục kịp thời, đặc biệt là các quy định liên quan đến quy trình xây dựng văn bản luật Vì lý

do đó, ngày 16/12/2002, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết và kịp thời để thể chế hoá tư tưởng chỉ đạo về đổi mới quy trình lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật đã được ghi nhận trong Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX; bảo đảm sự phù hợp giữa Luật với các quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi), Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ và từ đó góp phần vào việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Hơn nữa, ngày 03/6/2008 Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy pháp pháp luật thay thế Luật Ban hành văn bản quy pháp pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy pháp pháp luật năm 2002 và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2009 Có thể nói, Luật đã sửa đổi một cách toàn diện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thông qua văn bản theo hướng tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự thảo, cơ quan ban hành chỉ tập trung vào việc thảo luận và quyết định chính sách Bên cạnh đó, Luật cũng bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm

hệ thống pháp luật có chất lượng, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận và có tính khả thi cao

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quy trình xây dựng văn bản luật gồm: Lập chương trình xây dựng văn bản luật; xây dựng dự thảo văn bản luật; thẩm định, thẩm tra dự án luật; thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của Quốc hội; công bố văn bản luật

a Lập chương trình xây dựng văn bản luật

Chương trình xây dựng văn bản luật có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động xây dựng pháp luật Trước tiên, do

có tính bắt buộc thực hiện nên chương trình có tác dụng thúc đẩy việc soạn thảo, ban hành văn bản luật đúng tiến độ, tránh được sự chậm trễ trong công tác xây dựng pháp luật Tiếp theo, do được xây dựng trên những cơ sở khoa học nên chương trình có vai trò to lớn trong việc tạo ra tính có trọng tâm, trọng điểm của hoạt động xây dựng văn bản luật, giúp Nhà nước có thể kịp thời ban hành những văn bản luật cần thiết đáp ứng nhu cầu được điều chỉnh của các quan hệ xã hội, mặt khác không tạo ra sự quá tải cho hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Thông thường chương trình xây dựng văn bản luật của Quốc hội gồm các bước sau: Lập chương trình, thông qua chương trình, điều chỉnh chương trình và bảo đảm thực hiện chương trình

b Xây dựng dự thảo văn bản luật

Trước tiên, để xây dựng dự thảo cần phải thành lập Ban soạn thảo Và

ở nước ta, việc thành lập Ban soạn thảo các dự án luật đã trở thành một truyền thống Tuỳ theo tính chất, nội dung, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của từng

dự án, dự thảo mà thành lập Ban soạn thảo

Việc soạn thảo dự án luật do Ban soạn thảo đảm nhiệm, thành phần của Ban soạn thảo bao gồm đại diện có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trình dự

án, dự thảo Thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo là Trưởng ban Giúp việc cho Ban soạn thảo có Tổ biên tập gồm các luật gia, các nhà khoa học và các chuyên gia am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của dự án, dự thảo văn bản luật

Sau khi thành lập Ban soạn thảo,việc tiến hành soạn thảo văn bản được tiến hành Và để soạn thảo được những dự án luật tốt, Ban soạn thảo, đặc biệt

là tổ biên tập sẽ phải thực hiện tốt các công việc sau:

+ Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án;

+ Tổ chức nghiên cứu tư liệu, thông tin liên có quan đến dự án;

+ Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án, dự thảo;

+ Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ theo tính chất và nội dung của từng dự án, dự thảo;

+ Ban soạn thảo phải chuẩn bị tờ trình và các tài liệu liên quan đến dự

án, dự thảo văn bản;

+ Phối hợp với cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành

c Thẩm tra, thẩm định dự án văn bản luật

Thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản là việc cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước xem xét toàn diện dự thảo trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản

Thẩm tra và thẩm định đều là những hoạt động nhằm đánh giá góp phần hoàn thiện nội dung cũng như hình thức của dự thảo Mặc dù có một số điểm tương đồng với những hoạt động được tiến hành với mục đích kiểm tra trước văn bản, song có thể phân biệt thẩm định, thẩm tra qua những đặc trưng về: chủ thể, đối tượng, nội dung, tính chất và vị trí, vai trò của hai hoạt động này trong quá trình xây dựng văn bản luật

Với tư cách là một giai đoạn quan trọng trong quy trình xây dựng văn bản luật, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản luật có ý nghĩa là căn cứ, cơ sở chuẩn mực cho mối quan hệ giữa chủ thể ban hành văn bản luật với đối tượng thực hiện văn bản đó

Mặt khác, thẩm định, thẩm tra còn có ý nghĩa làm giảm bớt sự căng thẳng giữa các ý kiến khác nhau của các cơ quan khi giải quyết những vấn đề