Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính nhà nước ( Qua thực tiễn Tỉnh Nghệ An )

Danh mục các sơ đồ Số hiệu sơ đồ 1.1 Sơ đồ về giải quyết khiếu nại cỏc quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh cỏc quyết định, hành vi quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP

đại học quốc gia hà nội

đại học quốc gia hà nội

khoa luật

phan duy hùng

giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

của cơ quan hành chính nhà n-ớc

(qua thực tiễn tỉnh nghệ an)

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà n-ớc và pháp luật

chính nước ta

5

1.2 Giải quyết khiếu nại về đất đai và nguyên tắc giải quyết khiếu

nại về đất đai

19

1.2.2 Nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai 27 1.3 Phân biệt khiếu nại, giải quyết khiếu nại với tranh chấp, giải

quyết tranh chấp về đất đai

29

1.3.3 Phân biệt khiếu nại, giải quyết khiếu nại với tranh chấp, giải

quyết tranh chấp về đất đai

36

Chương 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

VỀ ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ

41

NƯỚC (QUA THỰC TIỄN TỈNH NGHỆ AN)

2.1 Khái quát tình hình quản lý, sử dụng đất đai 41

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

3.1.3 Định hướng về cơ chế tổ chức thực hiện những quy định của

pháp luật khiếu nại về đất đai

87

3.2 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả việc giải quyết khiếu nại

về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước

88

3.2.1 Phương pháp thẩm tra, xác minh vụ việc khiếu nại về đất đai 89

3.2.3 Sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật về đất đai và pháp luật

về khiếu nại

99

Danh môc c¸c b¶ng

Sè hiÖu

b¶ng

1.1 So sánh sự khác nhau giữa khiếu nại, giải quyết khiếu nại về

đất đai với tranh chấp đất đai, giải quyết tranh chấp đất đai

39

2.1 Thống kê số liệu tỉnh Nghệ An đã thu hồi, bồi thường

giải phóng mặt bằng từ năm 2004 đến năm 2010

49

2.2 Thống kê số lượng người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị

từ năm 2004 đến năm 2010 đã được các cơ quan hành

chính tỉnh Nghệ An tiếp đón

54

2.3 Thống kê số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp

từ năm 2004 đến năm 2010 đã được các cơ quan hành

chính tỉnh Nghệ An tiếp nhận

55

2.4 Thống kê số lượng vụ việc khiếu nại, tố cáo, tranh chấp

về đất đai từ năm 2004 đến năm 2010 các cơ quan hành

chính nhà nước tỉnh Nghệ An phải giải quyết

63

2.5 Thống kê số lượng vụ việc khiếu nại, tố cáo, tranh chấp

về đất đai từ năm 2004 đến năm 2010 các cơ quan hành

chính nhà nước tỉnh Nghệ An đã giải quyết

64

2.6 Tỷ lệ vụ việc khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai từ

năm 2004 đến năm 2010 đã được các cơ quan hành chính

nhà nước tỉnh Nghệ An giải quyết

64

Danh mục các sơ đồ

Số hiệu

sơ đồ

1.1 Sơ đồ về giải quyết khiếu nại cỏc quyết định hành chớnh,

hành vi hành chớnh (cỏc quyết định, hành vi quy định tại

Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP) theo phỏp luật về

đất đai

25

1.2 Sơ đồ về giải quyết khiếu nại cỏc quyết định hành chớnh,

hành vi hành chớnh đất đai khỏc theo phỏp luật về đất đai,

phỏp luật về khiếu nại (cỏc quyết định, hành vi từ cấp

tỉnh trở xuống)

26

1.3 Sơ đồ về giải quyết tranh chấp đất đai đối với trường hợp

khụng cú giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc khụng

cú một trong cỏc loại giấy tờ quy định tại cỏc khoản 1, 2

và 5 Điều 50 của Luật Đất đai

35

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ghi nhận: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức

xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào" [10]

Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là khiếu nại về đất đai) là một trong những nhóm quan hệ đất đai diễn ra thường xuyên, phức tạp, nhạy cảm, ảnh hưởng sâu rộng đến tình hình an ninh, chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi địa phương Vì vậy, các cấp chính quyền tuy đã có nhiều quan tâm, cố gắng trong công tác chỉ đạo, giải quyết các vụ việc khiếu nại về đất đai, nhưng đây vẫn là một trong những nội dung quản lý đất đai gây sức ép rất lớn cho cơ quan nhà nước

Giải quyết khiếu nại về đất đai là một trong những nội dung quản lý hết sức quan trọng của công tác quản lý nhà nước về đất đai Giải quyết khiếu nại về đất đai nhằm giải quyết các mâu thuẫn trong quan hệ đất đai, nó liên quan đến nhiều vấn đề phức tạp thuộc về pháp luật và những quan hệ xã hội khác, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi thiết thân của các tổ chức, cá nhân, vì vậy được xã hội rất quan tâm Để giải quyết một vụ việc khiếu nại về đất đai không gây bức xúc trong quần chúng nhân dân, đạt được mục tiêu "thấu tình, đạt lý", đảm bảo được tính khả thi trong thực tiễn; đòi hỏi tổng hợp nhiều yếu tố: đó là xử lý nghiêm các trường hợp cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại về đất đai; đó là tuyên truyền sâu rộng, đúng trọng tâm các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, pháp luật về đất đai; đó là hoàn thiện các quy định liên quan đến nội dung, quy trình giải quyết khiếu nại về đất đai Tuy nhiên, có một yếu tố quan trọng là phải nâng cao chất lượng giải quyết các

khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại về đất đai sẽ giúp cho Nhà nước hoàn thiện các chính sách, xác lập mối quan hệ bình đẳng, công bằng giữa Nhà nước với công dân và tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp

quyền đúng nghĩa

Nghệ An là tỉnh có diện tích lớn, dân số đông đã ảnh hưởng rất lớn đến công tác quản lý Nhà nước về đất đai Xuất phát từ tình hình trên, dẫn đến các vụ khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai có nhiều cơ hội tăng về số lượng vụ việc (số lượng các vụ việc chiếm từ 50% đến 70% các vụ việc khiếu nại, tố cáo, tranh chấp nói chung), cũng như tính chất, mức độ gay gắt ngày càng phức tạp Trong khi đó, các vụ việc khiếu nại về đất đai chủ yếu do các

cơ quan hành chính giải quyết (các vụ việc về đất đai do cơ quan Tòa án giải quyết hiện nay chiếm số lượng không nhiều) Do đó, cần phải nghiên cứu một cách có hệ thống các quy định của pháp luật về khiếu nại, thực trạng khiếu nại

và giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước (qua thực tiễn tỉnh Nghệ An); trên cơ sở đó, đề xuất những kiến nghị nhằm sửa đổi,

bổ sung chính sách, pháp luật về khiếu nại, về đất đai và xác lập cơ chế giải quyết các khiếu nại về đất đai, nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại về đất đai, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho tổ chức, công dân và đáp ứng được nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là việc làm có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận và thực tiễn hiện nay Với nhận thức như vậy, tôi đã lựa chọn đề tài: "Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính nhà nước (qua thực tiễn tỉnh nghệ an)" làm luận văn thạc sĩ luật học của mình

Các kết quả nghiên cứu của luận văn này này có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo tại các cơ sở đào tạo và nghiên cứu về luật học Một số kiến nghị của đề tài có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật đất đai nói chung và pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng ở

nước ta Nội dung của luận văn cũng có thể góp phần xây dựng nâng cao kỹ năng nghề nghiệp, kỹ năng nghiên cứu hồ sơ của cơ quan, cán bộ thực hiện

trách nhiệm thẩm tra, xác minh để giải quyết tốt khiếu nại về đất đai

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục đích của luận văn là nêu rõ nhưng vấn đề chung về khiếu nại, phân tích, đánh giá thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Nghệ An; qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về đất đai, pháp luật khiếu nại về đất đai và bài học kinh nghiệm, phương pháp thẩm tra, xác minh để giải quyết có hiệu quả hơn các khiếu nại về đất đai

- Để đạt được mục đích này, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu những quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật về khiếu nại, thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Nghệ An Trên cơ sở đó chỉ ra những thiếu sót, tồn tại của pháp luật về đất đai, pháp luật về khiếu nại hiện hành và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn hiện pháp luật khiếu nại về đất đai, pháp luật về đất đai, nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại về đất đai, góp phần hoàn thiện cả về mặt lý luận và thực tiễn trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

3 Phương pháp nghiên cứu

- Tìm hiểu các văn bản pháp luật, các văn bản dưới luật, các tạp chí chuyên ngành và các tài liệu có liên quan đến đất đai, việc giải quyết khiếu nại, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; nghiên cứu các hồ sơ giải quyết khiếu nại, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Nghệ An

- So sánh giữa lý luận và thực tiễn tình hình giải quyết khiếu nại về đất đai ở địa phương với pháp luật đất đai, pháp luật về khiếu nại của Nhà nuớc

- Để giải quyết các vấn đề do đề tài đặt ra, người viết luận văn sử dụng phương pháp lịch sử, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, trao đổi chuyên gia

4 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình tác giả đã công bố

và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai

Chương 2: Thực trạng khiếu nại, giải quyết khiếu nại về đất đai của

các cơ quan hành chính nhà nước (qua thực tiễn tỉnh Nghệ An)

Chương 3: Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết

khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước

Chương 1

KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI

1.1 KHÁI QUÁT, KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG KHIẾU NẠI V Ề ĐẤT ĐAI

1.1.1 Khái quát về sự phát triển của pháp luật về khiếu nại hành chính nước ta

Cách mạng tháng Tám năm 1945 thắng lợi (cùng với Bản tuyên ngôn độc lập do Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc ngày 02/9/1945) đã đánh dấu bước ngoặt vĩ đại trong lịch sử Nhà nước và Pháp luật ở Việt Nam Đó là sự ra đời của Nhà nước dân chủ nhân dân, là sự thay thế xã hội thần dân, với chế độ thuộc địa nữa phong kiến sang xã hội công dân, đưa người dân từ địa vị nô lệ trở thành những công dân của một Nhà nước độc lập, có chủ quyền Đó là những "chủ nhân ông" của đất nước, những người quyết định vận mệnh của nước nhà Trong hơn 65 năm qua, cùng với việc xây dựng và phát triển Nhà nước của nhân dân, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm vấn đề bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của công dân, xây dựng mối quan hệ pháp lý qua lại giữa Nhà nước và công dân thông qua chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến các Hiến pháp 1959, Hiến pháp

1980 cũng như Hiến pháp 1992 hiện hành

Ngay từ những ngày đầu xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân, để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã

ký ban hành Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về Ban Thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban hành chính và các cơ quan của chính phủ, nhận và giải quyết các đơn khiếu nại của nhân dân; ngày 18/12/1949, Hồ Chủ tịch ký tiếp Sắc lệnh số 138B-SL về việc thành lập Ban Thanh tra của Chính phủ, Sắc lệnh 261/SL ngày 28/3/1956 về

thành lập Ủy ban Thanh tra trung ương; Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông

tư số 436/TT-TTg ngày 13/9/1958qui định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại,

tố giác Các bản Hiến pháp 1959 (Điều 29), Hiến pháp 1980 (Điều 73), Hiến pháp 1992 (Điều 74) đều qui định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, nhân viên Nhà nước làm thiệt hại các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân Việc các bản Hiến pháp qui định quyền khiếu nại của công dân không chỉ là sự bổ sung quyền cơ bản của công dân mà còn hoàn thiện cơ chế bảo vệ các quyền tự do dân chủ của công dân, thể hiện rõ mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và công dân

Để cụ thể hóa các qui định của Hiến pháp về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các

cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức của những cơ quan này, Nhà nước ta đã ban hành các văn bản pháp luật như: Pháp lệnh khiếu nại,

tố cáo năm 1981; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991; Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005 Để triển khai thi hành Luật khiếu nại, tố cáo, Chính phủ

đã ban hành Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/2002/NĐ-CP ngày 14 tháng 6 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999; Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 4 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, tạo ra cơ sở pháp lý đầy đủ hơn, cụ thể hơn cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm hơn trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, công dân

Việc ban hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005 là một bước tiến quan trọng thể chế hóa quyền khiếu nại, tố cáo, một trong những quyền

cơ bản của công dân đã được Hiến pháp ghi nhận, thể hiện quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền dân chủ của nhân dân, đáp ứng những đòi hỏi bức thiết

về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời kỳ mới

Tuy nhiên, pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói trên mới chỉ tạo cơ sở pháp lý cho công dân quyền khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của công dân Việc giải quyết khiếu nại này chỉ theo cấp hành chính, do chính các

cơ quan hành chính thực hiện "trong phòng kín" và vẫn theo nguyên tắc đơn phương quyết định của chính cơ quan hành chính nhà nước Cơ quan hành chính nhà nước trong trường hợp như thế đã vừa là "người bị kiện" lại vừa là

"người phán quyết", nên việc giải quyết khiếu nại chưa mang tính khách quan, công bằng và dân chủ Vì vậy, ngày 28/10/1995, tại Kỳ họp thứ 8 - Quốc hội khóa IX, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật

tổ chức Tòa án nhân dân, Quốc hội đã quyết định thành lập Tòa hành chính trong cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao, trao cho Tòa án nhân dân các cấp có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính Tiếp theo, ngày 21/5/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và năm 2006), trong đó qui định cho cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền kiện ra Tòa án đối với các quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính (thuộc 22 loại việc) bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của mình Mới đây, Quốc hội đã thông qua Luật Tố tụng hành chính năm 2010 (có hiệu lực từ này 01/7/2011) và Nghị quyết số 56/2011/QH ngày 24/11/2010 về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính đã xử

lý đầy đủ các nội dung, vướng mắc liên quan đến khiếu kiện hành chính

Như vậy, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi năm 1998 và năm 2006) và Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã qui định cho công dân có quyền khiếu nại các quyết định hành chính, các hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, và sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại này, hoặc quá thời hạn giải quyết khiếu nại theo luật định mà cơ quan, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại không giải quyết, công dân có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại tiếp lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc kiện ra Tòa án có thẩm quyền

Có thể nói, cùng với Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005 và các văn bản của Chính phủ qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này, cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được (sửa đổi, bổ sung năm

1998 và năm 2006) và Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã đánh dấu bước phát triển lớn của pháp luật về vấn đề khiếu kiện hành chính ở nước ta, khẳng định quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta trong việc thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam Đây cũng là cơ sở pháp lý quan trọng góp phần phát huy quyền làm chủ của nhân dân, công cụ

bổ trợ quan trọng để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và là hình thức phản biện xã hội, tạo điều kiện cho xã hội phát triển một cách lành mạnh Đồng thời, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước, các cán bộ, công chức của những cơ quan này khi thi hành công vụ, từng bước khắc phục sự lộng quyền, thiếu trách nhiệm, quan liêu của các cơ quan công quyền, đảm bảo mối quan hệ qua lại giữa nhà nước và công dân; nâng cao tính pháp chế, khắc phục những hạn chế của hệ thống pháp luật và tiếp tục hoàn thiện bộ máy nhà nước

1.1.2 Khái niệm khiếu nại về đất đai

Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant", nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan [27, tr 205]

Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là "việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại" [23, tr 105]

Theo Đại Từ điển tiếng Việt: "khiếu nại (đgt): thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm" [35, tr 904]

Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra

Khiếu nại hành chính là một hiện tượng xã hội thể hiện một dạng quan

hệ đặc biệt phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân, tổ chức Khái niệm khiếu nại hành chính mới được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo Nhưng trước đó, các nhà nghiên cứu cũng đã đề cập đến vấn đề này, có nhiều cách giải thích khác nhau, song nhìn chung khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, trách nhiệm xem xét lại việc làm thuộc phạm vi hành chính khi cho rằng việc làm đó là không đúng

Theo định nghĩa tại khoản 1, Điều 2 của Luật Khiếu nại, tố cáo (đã được sửa đổi, bổ sung các năm 2004 và 2005) thì:

Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi

có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [11, tr 10]

Từ định nghĩa trên, chúng ta có thể xác định khiếu nại về đất đai như sau: Đối tượng của khiếu nại trong trường hợp này là quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai Khi người khiếu nại cho rằng, cơ quan,

cá nhân có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành

vi hành chính trong quản lý đất đai xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, thì có quyền khiếu nại, yêu cầu chấm dứt, cải sửa, thu hồi, hủy bỏ quyết định hành chính, hành vi hành chính đó, thậm chí phải bồi thường thiệt hại xảy ra

Theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Luật Đất đai năm 2003 thì quản lý nhà nước về đất đai là lĩnh vực hết sức rộng lớn với 13 nội dung Như vậy, quản lý đất đai thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của Nhà nước, thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Hoạt động quản lý của Nhà nước nhằm bảo đảm việc sử dụng đất đai một cách hợp lý phục vụ lợi ích của chủ sở hữu đích thực là toàn dân, cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi công dân Cho nên nếu cho rằng, một hoạt động quản lý nào đó (một quyết định hành chính, một hành vi hành chính) là trái pháp luật thì người dân có thể khiếu nại và nhà nước có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đó Tuy nhiên, không phải mọi hoạt động liên quan đến quản lý đất đai đều có thể khiếu nại Chỉ những quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến lợi ích trực tiếp của người dân, những quyết định, hành vi mà việc thực hiện nó có thể gây cho người dân bị thiệt hại về lợi ích thì mới là đối tượng của việc khiếu nại

Khoản 1 Điều 138 Luật Đất đai quy định: "Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai" [28, tr 77] Cụ thể hóa quy định trên, Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003, đã quy định các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai như sau:

* Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm:

- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất:

+ Quyết định giao đất là quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất;

+ Cho thuê đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng hợp đồng cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất;

+ Thu hồi đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức,

Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý theo quy định của pháp luật

+ Trưng dụng đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định

sử dụng đất đã có người sử dụng vào mục đích công trong trường hợp Nhà nước ban bố tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp, trường hợp khẩn cấp của chiến tranh, thiên tai, hỏa hoạn hoặc các trường hợp khẩn cấp khác đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước, của

tổ chức, tài sản, tính mạng của nhân dân mà cần sử dụng đất;

+ Cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép người sử dụng đất chuyển đất đang sử dụng từ loại đất này sang loại đất khác

- Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư: + Bồi thường là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất

+ Hỗ trợ là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới

+ Tái định cư là việc Nhà nước bồi thường bằng nhà ở, bồi thường bằng giao đất ở mới, bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới cho người sử dụng đất phải di chuyển chỗ ở

- Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận của người sử dụng đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất

- Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất:

Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất là Quyết định cho phép người sử dụng đất được tiếp tục sử dụng dưới hình thức Nhà nước giao đất, cho thuê đất

* Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại:

Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy định

đã nêu trên

Như vậy, có rất nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính trong công tác quản lý nhà nước về đất đai, nhưng chỉ những Quyết định, hành vi hành chính theo quy định Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP được điều chỉnh theo pháp luật về đất đai (các Quyết định hành vi, hành chính này chỉ được thực hiện theo thẩm quyền bởi các cơ quan hành chính, cán bộ, công chức nhà nước cấp huyện, cấp tỉnh); các quyết định hành chính, hành vi hành chính khác trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai điều chỉnh theo Luật khiếu nại, tố cáo

1.1.3 Đặc điểm khiếu nại về đất đai

Khiếu nại về đất đai là một dạng đặc biệt của khiếu nại hành chính, nên bên cạnh những đặc điểm chung của khiếu nại hành chính, khiếu nại về đất đai còn mang những đặc điểm đặc trưng riêng khác với các khiếu nại thuộc các lĩnh vực khác Sự khác biệt đó thể hiện ở những điểm chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, chủ thể của khiếu nại về đất đai chỉ có thể là chủ thể của

quyền quản lý và quyền sử dụng đất mà không phải là chủ thể của quyền sở hữu đất đai Quyền sử dụng đất của các chủ thể được xác lập dựa trên quyết định giao đất, cho thuê đất của Nhà nước, được Nhà nước cho phép nhận

chuyển nhượng từ các chủ thể khác hoặc được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với diện tích đất đang sử dụng Như vậy, chủ thể của khiếu nại về đất đai là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia với tư cách

là người quản lý hoặc người sử dụng đất

Thứ hai, nội dung của khiếu nại về đất đai rất đa dạng và phức tạp

Hoạt động quản lý và sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường diễn ra rất đa dạng, phong phú với việc sử dụng đất vào nhiều mục đích khác nhau, với diện tích, nhu cầu sử dụng khác nhau Trong nền kinh tế thị trường, việc quản lý và

sử dụng đất không đơn thuần chỉ là việc quản lý và sử dụng một tư liệu sản xuất Đất đai đã trở thành một loại hàng hóa đặc biệt, có giá trị thương mại, giá đất lại biến động theo quy luật cung cầu trên thị trường, nên việc quản lý

và sử dụng nó không đơn thuần chỉ là việc khai thác giá trị sử dụng mà còn bao gồm cả giá trị sinh lời của đất (thông qua các hành vi kinh doanh quyền

sử dụng đất) Tất nhiên, khi nội dung quản lý và sử dụng đất phong phú và phức tạp hơn thì những mâu thuẫn, bất đồng xung quanh việc quản lý và sử dụng đất đai cũng trở nên gay gắt và trầm trọng hơn

Thứ ba, khiếu nại về đất đai phát sinh gây hậu quả xấu về nhiều mặt,

như: có thể gây mất ổn định về chính trị, phá vỡ mối quan hệ xã hội, làm mất đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phá vỡ trật tự quản lý đất đai, gây đình trệ sản xuất, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích không những của bản thân người khiếu nại mà còn gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước và xã hội

Thứ tư, đối tượng của khiếu nại về đất đai là quyền quản lý và quyền

sử dụng đất Đất đai là loại tài sản đặc biệt không thuộc quyền sở hữu của các chủ thể quản lý, sử dụng đất, mà thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

1.1.4 Nội dung khiếu nại về đất đai

Nội dung khiếu nại về đất đai của các tổ chức, cá nhân rất đa dạng, phức tạp, nhưng chủ yếu tập trung vào các vấn đề sau:

- Khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư:

Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội đất nước, Nhà nước

đã tiến hành thu hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự án Tuy nhiên vấn đề bồi thường và hỗ trợ, tiến hành tái định cư cho những đối tượng

bị thu hồi đất ở nhiều địa phương gặp không ít khó khăn, vướng mắc; tập trung chủ yếu vào 4 dạng sau:

+ Khiếu nại việc Nhà nước thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng trước khi có Luật Đất đai năm 2003: các vụ việc khiếu nại này thường

đã được các ngành, các cấp giải quyết nhiều lần nhưng công dân vẫn tiếp khiếu, có vụ việc kéo dài đến 10 năm -15 năm Phần lớn những trường hợp này người dân có bị thiệt thòi do chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trước khi có Luật Đất đai 2003 song chưa thỏa đáng hoặc do có sai phạm trong quá trình thu hồi đất giải phóng mặt bằng, nay khiếu nại đòi bồi thường theo giá mới, đấy là trường hợp tồn tại khó giải quyết

+ Khiếu nại việc Nhà nước thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng trước để làm các dự án sau khi có Luật Đất đai năm 2003: Sau khi có Luật Đất đai năm 2003 và các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật, chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có sự thay đổi đáng kể theo hướng có lợi cho người có đất bị thu hồi Tuy nhiên, do quá trình thực hiện, nhiều địa phương định giá thấp hơn nhiều so với giá thị trường hoặc nhiều trường hợp không vận dụng thực hiện quy định về việc thỏa thuận mức giá bồi thường giữa người có đất bị thu hồi với người được giao đất mới, thậm chí có những

dự án thu hồi đất của người dân thấp hơn hàng trăm, hàng chục lần so với giá đất chủ đầu tư chuyển nhượng lại cho người khác, nên dẫn đến phát sinh khiếu nại rất gay gắt của công dân có đất bị thu hồi Công dân thường tập trung vào việc khiếu nại yêu cầu nâng giá bồi thường (đòi bồi thường theo giá thị trường), bồi hoàn thành quả lao động trên đất, hỗ trợ giải phóng mặt bằng,

bố trí tái định cư, yêu cầu cấp đất sản xuất

+ Khiếu nại thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và đòi được bồi thường theo chính sách mới Tại thời điểm các hộ nhận tiền và bàn giao đất không khiếu nại, nhưng nay so với chính sách mới hoặc thấy đất bị thu hồi nhưng không sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích, nên phát sinh khiếu nại đòi lại đất, đòi được bồi thường theo chính sách mới

+ Khiếu nại do người dân bị ảnh hưởng của việc thu hồi đất, thiếu nơi

ăn chốn ở, thiếu đất để sản xuất (nhất là các hộ bị giải tỏa trắng), không có việc làm, điều kiện học hành cho con cái và điều kiện sinh hoạt gặp khó khăn dẫn đến bức xúc, đi khiếu kiện (hoặc không đi khiếu kiện nhưng có những phản ứng bất bình trong xã hội), cần phải quan tâm giải đáp

Nội dung khiếu nại tập trung vào những vấn đề: Định giá đất để bồi thường thấp hơn khung giá đất chính phủ, giá đất khu tái định cư cao hơn so với giá đất Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất; Bố trí tái định cư không đảm bảo, chất lượng nhà tái định cư thấp, diện tích tái định cư quá nhỏ, bố trí tái định cư không phù hợp, điều kiện điện nước, các dịch vụ y tế, trường học không đảm bảo, trường hợp sử dụng đất kinh doanh thì khi di chuyển sang nơi mới, hộ kinh doanh không còn điều kiện thuận lợi như trước; Không giải quyết việc làm hoặc không thực hiện tốt chính sách chuyển đổi nghề cho nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp Trước khi thu hồi đất, chủ đầu tư cam kết với người có đất bị thu hồi trong việc giải quyết việc làm nhưng rất ít chủ đầu tư thực hiện được cam kết của mình với người dân sau khi được giao đất Một số trường hợp mặc dù được bố trí việc làm nhưng có tính chiếu lệ, không phù hợp với khả năng, điều kiện thực tế của người dân, do đó chỉ một thời gian ngắn, người được bố trí việc làm bị rơi vào cảnh thất nghiệp; Phương án bồi thường, hỗ trợ thiếu chính xác, không đúng thực tế, xác định diện tích, loại đất, nguồn gốc đất để bồi thường không phù hợp, gây thiệt thòi và thiếu công bằng, xác định loại nhà ở, công trình trên đất, kiểm đếm tài sản có sai sót hoặc vận dụng tùy tiện dẫn đến dân không đồng tình nên khiếu nại; Việc thu hồi đất, lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không đúng trình tự, thủ

tục, thiếu công khai, dân chủ, công bằng; Đòi thực hiện chính sách bồi thường

về đất đai do trước đây chưa được thực hiện trong việc trưng dụng, thu hồi đất, giải tỏa hành lang an toàn giao thông

- Khiếu nại về việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: + Khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi đo đạc không ghi rõ tứ cận hoặc không có mặt người xin cấp giấy dẫn đến ranh giới đất, diện tích đất sử dụng trên thực tế và theo giấy chứng nhận không rõ ràng nên xảy ra khiếu nại; Cấp giấy chứng nhận chỉ dựa trên bản đồ không ảnh, không đo đạc diện tích cụ thể từng thửa đất, không xác định ranh giới cắm mốc, mốc giới của các thửa đất liền kề mà chỉ căn cứ vào diện tích người xin đăng ký kê khai trong đơn, nên còn có tình trạng diện tích đất trên giấy chứng nhận không đúng với diện tích thực tế, cấp không đúng đối tượng, cấp trùng, cấp nhầm thửa; Cấp giấy chứng nhận không tiến hành xác minh, thẩm định lại

hồ sơ nên đã xảy ra trường hợp cùng một thửa đất có hai người cùng được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hoặc đất người này đang sử dụng ổn định lâu dài lại xét cấp cho người khác, hay cấp giấy chứng nhận có số thửa, số tờ bản đồ nhưng khi kiểm tra hồ sơ thì không tìm được số thửa đó nằm ở đâu trên bản đồ địa chính và trên thực địa cũng không xác định được vị trí thửa đất đó

+ Khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận không rõ cấp cho chủ thể nào: cấp cho hộ gia đình, cá nhân hay cho vợ, chồng Có cơ quan thì ghi cấp cho

"hộ ông" hoặc cấp cho "ông" nhưng thực tế thửa đất lại thuộc quyền sử dụng đất của cả vợ và chồng hoặc quyền sử dụng đất là của tất cả các thành viên trong gia đình; Khi bàn giao mốc giới sử dụng cho người có quyền sử dụng đất, một số cơ quan có thẩm quyền cấp xã, huyện không bàn giao mốc giới cụ thể thực địa mà chỉ căn cứ vào tờ khai của các hộ gia đình, cá nhân xin cấp quyền sử dụng đất để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thủ tục cấp đất không thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục, không có biên bản bàn giao thực

địa đối với hộ sử dụng đất, nhất là các hộ gia đình có sử dụng diện tích đất lớn như đất lâm nghiệp, đất vườn, đất trồng rừng nên bị chồng chéo giữa các hộ gia đình, đặc biệt là đất ở nông thôn

+ Khiếu nại thủ tục hành chính liên quan đến cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phức tạp, gây phiền hà, có nhiều thay đổi, phải thực hiện theo nhiều bước, kéo dài thời gian Nhiều trường hợp, không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không có lý do chính đáng hoặc lý do không rõ ràng Quá trình giải quyết hồ sơ diễn ra chậm, gây phiền hà, sách nhiễu gây khó khăn cho người

sử dụng đất

+ Khiếu nại liên quan đến quy hoạch "treo":

Khoản 3, Điều 29, Luật Đất đai quy định:

Diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất đã được công

bố phải thu hồi để thực hiện dự án, công trình hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau dụngăm không được thực hiện theo kế hoạch thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt kế hoạch sử dụng đất phải điều chỉnh hoặc hủy bỏ và công bố [28, tr 23]

Trong thực tế, rất nhiều dự án, công trình chính quyền các cấp đã không thể điều chỉnh hoặc hủy bỏ và không công bố (thậm chí có nhưng khu vực quy hoạch từ 10 đến 20 năm nhưng vẫn chưa thể triển khai được dự án, công trình hoặc chuyển mục đích) Người dân nằm trong các khu quy hoạch

"treo" này đã không thể thực hiện được việc xây dựng nhà cửa, công trình hoặc thực hiện các quyền của người sử dụng đất, gây ra bức xúc

- Khiếu nại quyết định xử vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản

lý, sử dụng đất đai:

Một số bộ phận người dân không nắm rõ về Luật Đất đai nên phát sinh tình trạng vi phạm pháp luật hoặc các trường hợp lấn chiếm, vi phạm chế

độ sử dụng đất; một số người mặc dù khá am hiểu pháp luật nhưng vẫn cố tình vi phạm, khi bị phát hiện và xử phạt thì ngoan cố khiếu nại; Bên cạnh đó, cũng có phần trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong quá trình thực hiện công vụ, như: ra quyết định xử phạt sai đối tượng, bị nhầm lẫn, sai tên chủ sử dụng; việc thi hành quyết định xử phạt có sai sót hoặc sai pháp luật; việc ra quyết định không đúng căn cứ pháp luật; việc ra quyết định quá nhẹ hoặc quá nặng (về mức phạt hoặc hình thức phạt) hoặc thiếu trách nhiệm, thiếu khách quan

- Khiếu nại đòi lại đất cũ:

+ Ðòi lại đất trước đây đưa vào Hợp tác xã nông nghiệp hay Tập đoàn sản xuất nông nghiệp, đã giao khoán cho các hộ khác sử dụng, khi Hợp tác xã, Tập đoàn sản xuất tan rã có tình trạng ruộng đất của ai, người đó lấy lại sử dụng, nhưng một bộ phận nông dân không lấy lại được ruộng đất vì người khác đang sử dụng hoặc chính quyền đã sử dụng vào mục đích khác

+ Đòi lại đất khi Nhà nước thực hiện chính sách "nhường cơm, sẻ áo"; đất cho người khác thuê, mượn để sản xuất, làm nhà ở hoặc nhờ người trông coi trước năm 1987, nay những người này đang sử dụng

+ Đòi lại đất chính quyền chế độ cũ lấy để sử dụng, sau giải phóng, Nhà nước tiếp quản hoặc giao cho người khác sử dụng Ngoài ra, một số người bỏ đi nơi khác ở, ra nước ngoài sinh sống cũng trở về đòi lại đất đai, tài sản trước đây của họ đã được giao cho người khác quản lý, sử dụng

+ Đòi lại đất có nhà ở khu vực đô thị trong quá trình cải tạo công thương nghiệp, Nhà nước đã quản lý nhưng không làm đầy đủ thủ tục

+ Đòi lại đất tôn giáo đã hiến, cho, cho mượn hoặc chính quyền đã sử dụng làm nhà trẻ, trường học, mẫu giáo, nhà văn hóa

+ Đòi lại đất, tài sản của nhà thờ, các dòng tu, chùa chiền, miếu mạo, nhà thờ họ: trước đây do hoàn cảnh lịch sử, chính quyền địa phương đã mượn

đất của các cơ sở nói trên để sử dụng hoặc tịch thu một số cơ sở để làm trụ sở

cơ quan, trường học… đến nay các cơ sở đó đòi lại nhưng Nhà nước không trả lại được nên dẫn đến khiếu kiện của các cơ sở đó; một số người được các nhà thờ, dòng tu, chùa chiền, nhà thờ họ cho đất để ở, người dân đã xây dựng nhà kiên cố, hoặc lấn chiếm thêm đất của các cơ sở nói trên dẫn đến việc các

cơ sở nói trên đòi lại đất, nhà

1.2 GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI VÀ NGUYÊN TẮC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI

1.2.1 Giải quyết khiếu nại về đất đai

Giải quyết khiếu nại được hiểu là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính có đúng pháp luật hay không, từ đó đưa ra các giải pháp xử lý phù hợp Khoản 13 Điều 2 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định: "Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người khiếu nại" [11, tr 12] Như vậy, giải quyết khiếu nại bao gồm các công việc: xác minh để làm rõ các tình tiết sự việc; kết luận về nội dung khiếu nại, trong đó xác định rõ khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; căn

cứ vào quy định của pháp luật xử lý từng vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại từ đó quyết định giữ nguyên, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại, chấm dứt quyết định hành chính, bị khiếu nại; quyết định việc bồi thường thiệt hại cho người khiếu nại (nếu có) hoặc giải quyết các vấn đề cụ thể khác trong nội dung khiếu nại

Hiện nay, Luật Đất đai năm 2003 quy định trong lĩnh vực đất đai có hai loại giải quyết khiếu nại: giải quyết khiếu nại một số quyết định hành chính, hành vi hành chính cơ bản trong quản lý đất đai thì thực hiện theo quy định của Luật Đất đai; giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi hành chính khác trong lĩnh vực đất đai thì thực hiện theo quy định chung của pháp luật về khiếu nại

a) Về giải quyết một số quyết định hành chính, hành vi hành chính

cơ bản trong quản lý đất đai theo quy định của pháp luật về đất đai

Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 quy định giải quyết khiếu nại về một

số quyết định hành chính, hành vi hành chính (các quyết định, hành vi theo Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003) như sau:

- Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;

- Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân;

- Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó Trong thời hạn bốn mươi lăm ngày,

kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân

- Việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại khoản 2 Điều 136 của Luật này

Điều 163, Điều 164 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003 quy định:

- Trình tự giải quyết khiếu nại đối với Quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường, thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh:

+ Trong thời hạn không quá ba mươi (30) ngày kể từ ngày Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có Quyết định hành chính trong quản lý đất đai hoặc cán bộ, công chức thuộc Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường, thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có hành vi hành chính trong khi giải quyết công việc về quản lý đất đai mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với Quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính

đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo Quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải được công bố công khai và gửi cho người khiếu nại, người khác có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan

+ Trong thời hạn không quá bốn mươi lăm (45) ngày kể từ ngày có Quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh mà người khiếu nại không đồng ý với Quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện ra Tòa án nhân dân hoặc khiếu nại đến Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Trường hợp khiếu nại đến Ủy ban nhân dân tỉnh, Trung ương trực thuộc Trung ương thì Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm giải quyết

khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Quyết định giải quyết cuối cùng, phải được công bố công khai và gửi cho người khiếu nại, người khác có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan

- Trình tự giải quyết khiếu nại đối với Quyết định hành chính của

Sở Tài nguyên và Môi trường, của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương:

+ Trong thời hạn không quá ba mươi (30) ngày kể từ ngày Sở Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có Quyết định hành chính trong quản lý đất đai hoặc cán bộ, công chức thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có hành vi hành chính trong giải quyết công việc về quản lý đất đai mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với Quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải được công bố công khai và gửi cho người khiếu nại, người khác có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan

+ Trong thời hạn không quá bốn mươi lăm (45) ngày kể từ ngày có Quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mà người khiếu nại không đồng ý với Quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân

Điều 63, Điều 64 của Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ "Quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai" đã

quy định, sửa đổi về trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành

chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, chủ tịch

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh như sau:

- Trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện:

+ Trong thời hạn không quá chín mươi (90) ngày, kể từ ngày Chủ tịch

Ủy ban nhân dân cấp huyện có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP

mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến

Ủy ban nhân dân cấp huyện

+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.Quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phải được công bố công khai

và gửi cho người khiếu nại, người khác có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan

+ Trong thời hạn không quá bốn mươi lăm (45) ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện ra Tòa án nhân dân hoặc khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Trường hợp khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết lần hai, phải được công bố

công khai và gửi cho người khiếu nại, người khác có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan

- Trình tự giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:

+ Trong thời hạn không quá ba mươi (30) ngày, kể từ ngày Chủ tịch

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải được công bố công khai

và gửi cho người khiếu nại, người khác có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan

+ Trong thời hạn không quá bốn mươi lăm (45) ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân

Điều 264 Luật Tố tụng hành chính đã sửa đổi, bổ sung Điều 138 của Luật đất đai về khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai như sau: Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính

Sơ đồ về giải quyết khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính (các quyết định, hành vi quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP) theo pháp luật về đất đai như sau:

Sơ đồ 1.1: Sơ đồ về giải quyết khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính (các quyết định, hành vi quy định tại Điều 162

Nghị định 181/2004/NĐ-CP) theo pháp luật về đất đai

b) Về giải quyết khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính khác trong lĩnh vực đất đai:

Điều 165 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003 quy định: Việc giải quyết khiếu nại đối với Quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai không thuộc Quyết định quy định tại Điều 162 Nghị định Nghị định 181/2004/NĐ-

CP được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo

Điều 65 của Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính

phủ đã quy định về việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai không thuộc trường hợp quy định

tại Điều 63 và Điều 64 của Nghị định 84/2007/NĐ-CP như sau:

- Việc giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc

Sở Tài nguyên và Môi trường, hành vi hành chính của cán bộ, công chức

Công dân, cơ quan, tổ chức khiếu nại

Chủ tịch Ủy ban

nhân dân cấp tỉnh

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Tòa án nhân dân cấp huyện

Tòa án nhân dân cấp tỉnh

Tòa án nhân dân

cấp tỉnh

thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; quyết định hành chính của Sở Tài nguyên và Môi trường và quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không thuộc trường hợp quy định tại Điều 63 và Điều 64 của Nghị định 84/2007/NĐ-CP được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo

- Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính loại này được quy định cụ thể tại Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005) và Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo

Sơ đồ về giải quyết khiếu nại các Quyết định hành chính, hành vi hành chính đất đai khác theo pháp luật về đất đai, pháp luật về khiếu nại (các quyết định, hành vi từ cấp tỉnh trở xuống) như sau:

Sơ đồ 1.2: Sơ đồ về giải quyết khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính đất đai khác theo pháp luật về đất đai, pháp luật

về khiếu nại (các quyết định, hành vi từ cấp tỉnh trở xuống)

Công dân, cơ quan, tổ chức khiếu nại

Chủ tịch Ủy ban

nhân cấp xã

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện

Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Chủ tịch

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Tòa án nhân dân cấp huyện

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc

Bộ Tài nguyên

và Môi trường

Tòa án nhân dân cấp tỉnh

Tòa án nhân dân cấp tỉnh

Bộ Tài nguyên

và Môi trường

Tòa án nhân

dân cấp huyện

Tòa án nhân dân cấp tỉnh

Tòa án nhân dân cấp tỉnh

Tòa án nhân dân cấp tỉnh

1.2.2 Nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai

Trong nền kinh tế thị trường với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, quan hệ pháp luật đất đai đã trở nên đa dạng, phức tạp kéo theo các khiếu nại về đất đai phát sinh cũng đa dạng, phức tạp và gay gắt Vì vậy, việc giải quyết khiếu nại về đất đai phải đáp ứng được những yêu cầu nhất định mà thực tế đã đặt ra Muốn đáp ứng được các yêu cầu đó, thì việc giải quyết khiếu nại về đất đai phải quán triệt các nguyên tắc sau đây:

a) Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý

Điều 17 Hiến pháp 1992 khẳng định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý" [10] Cụ thể hóa Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 2003

đã quy định: "Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam" [28, tr 16] Điều đó khẳng định toàn bộ đất đai trên lãnh thổ Việt Nam đều thuộc quyền

sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý Nhà nước chỉ giao quyền sử dụng cho tổ chức, công dân, Nhà nước có quyền thu hồi đất và người sử dụng đất được bồi thường theo quy định của pháp luật Các tổ chức, hộ gia đình và

cá nhân chỉ là những người được Nhà nước trao quyền sử dụng chứ không có quyền sở hữu đối với đất đai Do đó, đối tượng của mọi giải quyết khiếu nại

về đất đai chỉ là xác định quyền quản lý và quyền sử dụng đất chứ không phải

là quyền sở hữu đối với đất đai Vì vậy, khi giải quyết các giải quyết khiếu nại

về đất đai, phải tôn trọng và bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện; bảo vệ quyền đại diện sở hữu đất đai của Nhà nước; bảo vệ thành quả cách mạng về đất đai mà nhân dân ta đã giành được

b) Bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất, nhất là lợi ích kinh tế, khuyến khích việc đối thoại

Luật Đất đai 2003 thừa nhận 9 quyền năng của người sử dụng đất (quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho

quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất) đã khẳng định tư tưởng đổi mới trong quá trình Nhà nước điều hành các quan hệ xã hội về đất đai Do đó, việc tôn trọng các quyền của người sử dụng đất và tạo điều kiện

để họ phát huy tối đa các quyền đó là nguyên tắc quan trọng của Luật Đất đai Thực tế đã chứng minh rằng, nếu lợi ích của người sử dụng đất không được đảm bảo, thì việc sử dụng đất không thể mang lại hiệu quả kinh tế cao

Đó cũng chính là nguyên tắc cơ bản trong quá trình giải quyết các khiếu nại

về đất đai

Trong quá trình giải quyết khiếu nại thì tổ chức tốt việc đối thoại trên

cơ sở các quy định của pháp luật sẽ có thể chấm dứt khiếu nại, đảm bảo hài hòa lợi ích của tổ chức, cá nhân Do vậy, đối thoại trở thành cách thức và cũng là nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai quan trọng và đạt hiệu quả nhất

c) Giải quyết khiếu nại về đất đai phải nhằm mục đích ổn định tình hình chính trị, kinh tế, xã hội, gắn việc giải quyết giải quyết khiếu nại về đất đai với việc tổ chức lại sản xuất, bố trí lại cơ cấu sản xuất hàng hóa

Do ảnh hưởng tiêu cực của giải quyết khiếu nại về đất đai đến mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, nên việc giải quyết các khiếu nại

về đất đai phải nhằm vào mục đích ổn định các quan hệ xã hội Giải quyết các khiếu nại về đất đai trên cơ sở tôn trọng quá trình sử dụng ổn định của các chủ sử dụng đất, không giũ rối, đảm bảo quá trình sản xuất của người dân, tránh làm ảnh hưởng dây chuyền đến cơ cấu sản xuất chung Đồng thời cải thiện và bố trí, sắp xếp lại cơ cấu sản xuất hàng hóa theo chủ trương của Đảng, kiên quyết bảo vệ thành quả cách mạng và lợi ích của người sử dụng đất, đồng thời phải tôn trọng quy hoạch sử dụng đất của Nhà nước Khi giải quyết khiếu nại về đất đai nếu phát sinh những vấn đề về kinh tế, lợi ích vật chất … cần phải đảm bảo lợi ích Nhà nước và quan tâm thích đáng lợi ích của người sử dụng đất

d) Đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa

Khi giải quyết giải quyết khiếu nại về đất đai phải chú ý và tuân thủ các nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định Phát hiện và giải quyết kịp thời các vi phạm pháp luật về đất đai, tránh tình trạng để giải quyết khiếu nại về đất đai kéo dài, làm ảnh hưởng tới tâm lý và lợi ích của người dân

1.3 PHÂN BIỆT KHIẾU NẠI, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỚI TRANH CHẤP, GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP VỀ ĐẤT ĐAI

Trong quá trình giải quyết khiếu kiện, nếu không hiểu đúng các vấn đề mang tính nguyên tắc pháp luật thì không thể đánh giá đúng bản chất sự việc

và như vậy không thể vận dụng những quy định pháp luật phù hợp với vấn đề cần giải quyết Khiếu kiện hiện nay thực tế có 3 loại gồm: khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai, trong đó "tố cáo" là dễ nhận biết nhất, còn giữa "khiếu nại"

và "tranh chấp đất đai" thường xuyên có sự nhầm lẫn, điều đáng nói là việc nhầm lẫn này không chỉ xảy ra ở cấp xã mà còn xảy ra ngay ở những cơ quan cấp huyện, cấp tỉnh

1.3.1 Khái niệm tranh chấp đất đai

Tranh chấp đất đai là một hiện tượng bình thường trong mọi đời sống

xã hội, không phụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai Đối với Việt Nam, trong suốt thời gian từ khi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai được thiết lập từ năm 1980 cho đến nay, tranh chấp đất đai luôn là vấn đề thời sự, có những diễn biến rất phức tạp, ảnh hưởng xấu đến việc quản lý, sử dụng đất nói riêng

và gây những bất ổn nhất định đối với đời sống kinh tế - xã hội nói chung

Khoản 26, Điều 4, Luật Đất đai năm 2003 định nghĩa "Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai" [28, tr 13] Như vậy, tranh chấp đất đai ở nước ta theo quy định của pháp luật chỉ có thể hiểu là tranh chấp quyền sử dụng đất, bởi hai cơ sở: một là, xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân (hay sở hữu nhà nước) đối với toàn bộ đất đai, người sử dụng đất chỉ có quyền sử

dụng đối với đất đai, vì vậy, cái mà họ tranh chấp khi tranh chấp đất đai chỉ

có thể là quyền sử dụng đất; và hai là, các thuật ngữ tranh chấp đất đai và tranh chấp quyền sử dụng đất đã được sử dụng như những thuật ngữ thay thế nhau kể từ Luật Đất đai 1987 đến nay mà không hề có sự phân biệt Hơn nữa, các tranh chấp có liên quan đến quyền sử dụng đất của người sử dụng đất (gồm tranh chấp tài sản gắn liền với đất, tranh chấp hợp đồng giao dịch quyền

sử dụng đất) cũng đã từng được định danh cụ thể trong một số văn bản hướng dẫn về thẩm quyền giải quyết tranh chấp liên quan đến đất đai với tên gọi là

"tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất", chứ không phải là tranh chấp đất đai một cách chung chung Việc đồng nhất tranh chấp đất đai với tranh chấp quyền sử dụng đất về mặt lý luận tạo nên được sự cụ thể về đối tượng tranh chấp, làm nổi bật đặc trưng của quan hệ đất đai Từ đây tạo ra được một ranh giới tương đối rõ ràng giữa tranh chấp đất đai với các tranh chấp dân sự thông thường khác có liên quan đến đất đai và lý giải được tại sao việc giải quyết tranh chấp đất đai lại có thể được tiến hành bởi các cơ quan hành chính nhà nước, theo các thủ tục hành chính nhất định Đó là, cơ quan hành chính không phải giải quyết tranh chấp dưới góc độ là một hoạt động phân xử về tài sản thông thường, mà với tư cách là người đại diện chủ sở hữu quyết định ai

sẽ là người có quyền sử dụng đối với đất đang bị tranh chấp, khi đất đó về mặt hình thức pháp lý chưa được chính thức trao cho ai sử dụng (người sử dụng đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất)

Từ phân tích trên có thể kết luận rằng, khái niệm "Tranh chấp đất đai

là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất" tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai cần được diễn giải là tranh chấp một tổng thể những yếu tố hợp nhất tạo thành quyền sử dụng đất nói trên, chứ không phải là việc tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ rời rạc, đơn lẻ hay tranh chấp về các quyền và nghĩa vụ khác của người sử dụng đất có liên quan đến các quyền nghĩa vụ nêu trên Cách hiểu này đặt khái niệm tranh chấp đất đai trong mối quan hệ không thể tách rời với tất cả các quy định có liên quan, không thể "trộn lẫn" tranh chấp quyền

sử dụng đất với những tranh chấp dân sự thuần túy có liên quan đến đất đai

Tranh chấp đất đai có một số dạng chủ yếu sau:

- Tranh chấp về quyền sử dụng đất có liên quan đến tranh chấp về địa giới hành chính (loại tranh chấp này thường xảy ra giữa người ở hai tỉnh, hai huyện, hai xã với nhau)

- Tranh chấp đòi lại đất, đòi lại tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất: Thực chất đây là dạng tranh chấp đòi lại đất, đòi lại tài sản gắn liền với đất có nguồn gốc trước đây thuộc quyền sở hữu của họ hoặc người thân của họ mà do nhiều nguyên nhân khác nhau họ không còn quản lý, sử dụng nữa Bây giờ những người này đòi lại người đang sử dụng dẫn đến tranh chấp

- Tranh chấp đòi lại nhà, đất cho mượn, cho thuê, cho ở nhờ:

Dạng tranh chấp này phát sinh do việc một bên cho bên kia mượn đất, thuê đất, cho ở nhờ (có vụ việc cho mượn, thuê gần đây và có vụ việc cho mượn, thuê cách đây vài chục năm) Trong nhiều trường hợp không làm hợp đồng, chỉ giao kết bằng miệng dẫn đến khi bên cho mượn, cho thuê, cho ở nhờ hoặc là hết hạn hợp đồng, hoặc đòi lại, bên mượn, thuê, ở nhờ đã xây dựng nhà kiên cố, một số có tên trong sổ địa chính hoặc được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

- Tranh chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất khi vợ chồng ly hôn:

Đây là trường hợp tranh chấp đất hoặc tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất khi vợ chồng ly hôn (diện tích đất tranh chấp có thể là đất nông nghiệp, lâm nghiệp hoặc đất để ở); tranh chấp có thể là giữa vợ chồng với nhau hoặc giữa một bên ly hôn với hộ gia đình vợ hoặc chồng hoặc có thể xảy

ra khi bố mẹ cho con đất, đến khi con ly hôn thì cha mẹ đòi lại

- Tranh chấp về quyền thừa kế quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất:

Đây là dạng tranh chấp do người có quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chết mà không để lại di chúc, hoặc để lại di chúc không phù hợp với quy định của pháp luật và những người hưởng thừa kế không thỏa thuận được với nhau về phân chia thừa kế hoặc thiếu hiểu biết về pháp luật dẫn đến tranh chấp

- Tranh chấp giữa những người sử dụng với nhau về ranh giới giữa các vùng đất được phép sử dụng và quản lý:

Loại tranh chấp này thường do một bên tự ý thay đổi ranh giới hoặc hai bên không xác định được với nhau về ranh giới, một số trường hợp chiếm luôn diện tích đất của người khác Những trường hợp tranh chấp này xảy ra thường do ranh giới đất giữa những người sử dụng đất liền kề không rõ ràng, đất này thường chuyển nhượng nhiều lần, bàn giao không rõ ràng

- Tranh chấp giữa các nông trường, lâm trường và các tổ chức sử dụng đất khác với nhân dân địa phương:

Do cơ chế trước đây nên dẫn đến tình trạng các nông trường, lâm trường, các đơn vị quân đội bao chiếm một lượng lớn đất đai, không sử dụng hết để đất bỏ hoang hoặc cho người dân sử dụng theo hình thức phát canh, thu

tô Mặt khác, nhiều nông trường, lâm trường, các đơn vị quân đội quản lý đất đai lỏng lẻo dẫn đến tình trạng người dân chiếm đất để sử dụng Do đó cũng dẫn đến tranh chấp đất đai

1.3.2 Giải quyết tranh chấp đất đai

Điều 136 Luật Đất đai đã quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp

đất đai đã được hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn mà một bên

hoặc các bên đương sự không nhất trí như sau:

- Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản

1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết;

- Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai:

+ Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết; quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;

+ Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng

ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết cuối cùng

Điều 160 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày ngày 29/10/2004 của Chính phủ cũng đã quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về quyền sử dụng đất (không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai) như sau:

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết đối với tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân

cư với nhau Trường hợp không đồng ý với Quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin giải quyết tranh chấp đất đai đến Chủ tịch

Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương là Quyết định giải quyết cuối cùng

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết đối với tranh chấp đất đai giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài với nhau

hoặc giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân

cư Trường hợp không đồng ý với Quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin giải quyết tranh chấp đất đai đến Bộ Tài nguyên và Môi trường; Quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là Quyết định giải quyết cuối cùng

Khoản 2 Mục IV Thông tư số 01/2005/TT-BTNMT ngày 13/4/2005 của Bộ Tài nguyên và Môi trường "Hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai" đã quy định về thời hạn giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về quyền sử dụng đất (các nội dung quy định tại Điều 159 và Điều 160 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP) như sau:

- Thời hạn hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn là ba mươi (30) ngày làm việc kể từ ngày Ủy ban nhân dân nhận được đơn của các bên tranh chấp

- Thời hạn giải quyết tranh chấp lần đầu là không quá ba mươi (30) ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn của các bên tranh chấp

- Trong thời hạn không quá mười lăm (15) ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết lần đầu, nếu không đồng ý thì các bên tranh chấp

có thể gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền để được giải quyết tranh chấp lần cuối cùng, quá thời hạn trên sẽ không được tiếp nhận đơn xin giải quyết tranh chấp

- Thời hạn giải quyết tranh chấp lần cuối cùng cùng là không quá bốn mươi lăm (45) ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn xin giải giải quyết tranh chấp

Điều 264 Luật Tố tụng hành chính đã sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 của Luật đất đai liên quan đến việc tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai như sau: