- Hàng năm, tổng kết cụng tỏc giải quyết khiếu nại về đất đai Thụng qua tổng kết để đỏnh giỏ kết quả giải quyết khiếu nại trong năm, đưa ra phõn
b) Sửa đổi, bổ sung chớnh sỏch, phỏp luật về khiếu nại, tranh chấp đất đa
cú định nghĩa thế nào là hộ gia đỡnh. Nếu hiểu theo nghĩa những ai cú tờn trong sổ hộ khẩu gia đỡnh đều là đồng chủ sử dụng đất thỡ khụng phự hợp với thực tế, vỡ cú những người cú tờn trong sổ hộ khẩu, nhưng họ chỉ được cho ở nhờ. Do vậy vấn đề này cũng cần được nghiờn cứu, bổ sung để việc ỏp dụng phỏp luật được thống nhất.
b) Sửa đổi, bổ sung chớnh sỏch, phỏp luật về khiếu nại, tranh chấp đất đai đất đai
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của cụng dõn, việc ghi nhận quyền khiếu nại thể hiện bản chất tốt đẹp của chế độ ta, bản chất nhà nước của dõn, do dõn và vỡ dõn. Để tạo thuận lợi cho cho người dõn thực hiện quyền hiến định này, đũi hỏi phải cú nhiều giải phỏp như tăng cường trỏch nhiệm của cơ quan nhà nước để xảy ra khiếu nại, trỏch nhiệm thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong cụng tỏc giải quyết khiếu nại hành chớnh, trỏch nhiệm của cỏc cơ quan, tổ chức trong việc giỏm sỏt hoạt động giải quyết khiếu nại... Tuy nhiờn, đổi mới cỏc quy định về giải quyết khiếu nại, tranh chấp, tạo thuận lợi cho người khiếu nại, khiếu kiện sẽ gúp phần quan trọng nõng cao hiệu quả cụng tỏc giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai của cỏc cơ quan nhà nước trong giai đoạn hiện nay.
* Về cơ chế giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai:
- Điều 264 Luật Tố tụng hành chớnh đó sửa đổi Điều 136 Luật Đất đai theo hướng: quyết định giải quyết tranh chấp đất đai cũng là đối tượng khiếu kiện hành chớnh tại Tũa ỏn. Điều này càng làm cho quyết định giải quyết tranh chấp dễ bị nhầm lẫn như quyết định hành chớnh bỡnh thường. Đồng thời, với quy định này thỡ cỏc tranh chấp đất đai đều do Tũa ỏn giải quyết (kể cả cú giấy tờ về đất hay khụng cú giấy tờ về đất) theo hai thủ tục: theo thủ tục tố tụng dõn sự (đối với trường hợp cú giấy tờ về đất) hoặc theo tố tụng hành chớnh (đối với trường hợp khụng cú giấy tờ về đất). Như vậy, việc giao thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cho Ủy ban nhõn dõn (tỉnh, huyện) thật sự khụng cú ý nghĩa.
- Điều 37 Luật Khiếu nại, tố cỏo quy định về việc "đối thoại trực tiếp" giữa người bị khiếu nại với người khiếu nại để làm rừ nội dung khiếu nại và tỡm hướng giải quyết, nhưng quỏ trỡnh này đều phụ thuộc vào người ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và theo một quy trỡnh khộp kớn. Vỡ vậy, cơ chế giải quyết này thực chất mang nặng tớnh hành chớnh do người khiếu nại, người bị khiếu nại ớt cú cơ hội gặp gỡ với người cú thẩm quyền giải quyết, nờn khụng thể tranh luận cụng khai như quỏ trỡnh tố tụng trước Tũa. Do đú cần phải quy định một cỏch rừ ràng, chi tiết để đảm bảo việc đối thoại là biện phỏp chớnh để giải quyết khiếu nại cú hiệu quả.
- Luật Khiếu nại, tố cỏo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung tại Điều 12, Luật Khiếu nại tố cỏo năm 2005) cũn cho phộp người dõn được khởi kiện vụ ỏn hành chớnh ra tũa trong hai trường hợp: a) hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khụng được giải quyết; b) hoặc khụng đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại (lần đầu). Tuy nhiờn, rất nhiều trường hợp đó bị tũa trả lại đơn khiếu nại do khụng cú quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại khụng đỳng hỡnh thức.
Giải thớch về việc trả lại đơn kiện, tũa ỏn thường căn cứ vào quy định: Cỏ nhõn, cơ quan, tổ chức cú quyền khởi kiện để tũa ỏn giải quyết vụ ỏn hành
chớnh đối với "quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh về quản lý đất đai do chủ Ủy ban nhõn dõn … giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại khụng đồng ý với quyết định giải quyết đú". Như vậy, theo bắt bẻ của tũa, để thụ lý đơn kiện phải thỏa món điều kiện: vụ việc đó được cơ quan cú thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và việc giải quyết khiếu nại đú phải được thể hiện bằng văn bản, dưới hỡnh thức một quyết định giải quyết khiếu nại. Với cỏch hiểu này, nếu khụng đỏp ứng được điều kiện trờn thỡ tũa từ chối thụ lý đơn kiện, cho dự là cú sự mõu thuẫn với điều 39, Luật Khiếu nại Tố cỏo (1998); Điều 12, Luật Khiếu nại Tố cỏo (2005) khi luật cho phộp người dõn được quyền khởi kiện vụ ỏn hành chớnh ra tũa kể cả trong trường hợp khụng cần phải cú quyết định giải quyết khiếu nại (hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khụng được giải quyết). Nắm được cỏch xử lý trả lại đơn kiện của tũa, chớnh quyền địa phương đó chỉ thị (miệng) với nhau là nhất quyết lờ đi, khụng ban hành quyết định giải quyết khiếu nại khi cú khiếu nại hoặc cú địa phương đối phú bằng cỏch giải quyết khiếu nại dưới hỡnh thức thụng bỏo, cụng văn… thay vỡ (theo yờu cầu của tũa) phải dưới hỡnh thức quyết định. Người dõn trong những trường hợp như vậy xem như bế tắc vỡ khụng cũn cửa nào để cú thể giỳp họ giải quyết vụ việc một cỏch hợp phỏp hơn.
- Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 thỡ giải quyết tranh chấp đất đai mà đương sự đó được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc cú một trong cỏc loại giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Luật Đất đai năm 2003 thỡ do Tũa ỏn nhõn dõn giải quyết. Tuy nhiờn, thực tế giải quyết tranh chấp đất đai cho thấy: Sau khi cỏc tranh chấp đất đai đối với đất đó được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đó được hũa giải khụng thành, được hướng dẫn khởi kiện ra Tũa ỏn nhõn dõn, thường xảy ra cỏc tỡnh huống sau:
+ Đương sự ngại ra Tũa ỏn lại chuyển sang viết đơn với nội dung khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thỡ thẩm quyền lại thuộc cơ quan hành chớnh nhà nước.
+ Tũa ỏn cho rằng nguyờn nhõn của tranh chấp là do việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cú vấn đề; do vậy nú là vụ việc khiếu nại cấp giấy chứng nhận thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chớnh.
Bản chất của cỏc vụ việc này là tranh chấp đất đai, song do quy định của phỏp luật chưa thật rạch rũi trong vấn đề phõn biệt giữa tranh chấp đất đai và khiếu nại cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nờn cú rất ớt vụ việc Tũa ỏn thụ lý giải quyết mà chủ yếu do cơ quan hành chớnh giải quyết. Luật Đất đai sửa đổi cần xỏc định thẩm quyền loại vụ việc này theo hướng: cỏc vụ việc tranh chấp đất đai hay khiếu nại vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà khiếu nại đú cú sự xuất hiện của hai hay nhiều bờn cựng tranh giành quyền sử dụng đất thỡ đú là tranh chấp đất đai; Cũn khiếu nại về việc cấp giấy chứng nhận chỉ xảy ra trong trường hợp người khiếu nại yờu cầu cơ quan nhà nước xem xột lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà cơ quan nhà nước đó cấp cho chớnh bản thõn người đi khiếu nại đú.
- Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai quy định: tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự cú giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc cú một trong những loại giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thỡ do Tũa ỏn giải quyết.
Quy định trờn khụng xỏc định cụ thể đương sự là bờn khởi kiện hay bờn bị kiện hay cả hai bờn. Do đú, trong thực tế đó cú sự hiểu khỏc nhau về quy định này, cụ thể: cú quan điểm cho rằng chỉ cần người khởi kiện cú cỏc giấy tờ theo quy định thỡ thẩm quyền giải quyết thuộc Tũa ỏn; cú quan điểm cho rằng người đang sử dụng đất cú cỏc giấy tờ theo quy định thỡ mới thuộc thẩm quyền của Tũa ỏn.
Ngoài ra, với quy định trờn cũng cú quan điểm khỏc nhau về xỏc định người đứng tờn trờn cỏc loại giấy tờ theo quy định: cú quan điểm cho rằng theo quy định trờn thỡ đương sự phải là người đứng tờn trờn cỏc loại giấy tờ; cú quan điểm cho rằng đương sự bao gồm cả người thừa kế (con, chỏu của người đứng tờn trong giấy tờ).
- Về nguyờn tắc, giao kết hợp đồng khi thực hiện cỏc quyền của người sử dụng đất (chuyển đổi, chuyện nhượng...), người sử dụng đất phải cú đủ điều kiện và thực hiện đỳng thủ tục theo quy định của Luật Đất đai. Tuy nhiờn, trong thực tiễn, tỡnh trạng giao dịch "ngầm" (trong đú cú nhiều trường hợp người sử dụng đất chưa đủ điều kiện theo quy định và cả trường hợp đó đủ điều kiện) vẫn diễn ra và phỏp luật phải đặt vấn đề giải quyết hậu quả. Khi phỏt sinh tranh chấp, do cỏc quan hệ này thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ Luật Dõn sự nờn về nguyờn tắc thẩm quyền giải quyết thuộc Tũa ỏn, tuy nhiờn do điều này chưa được quy định cụ thể trong Luật Đất đai 2003 và cỏc văn bản hướng dẫn thi hành Luật nờn trong thực tế thường xảy ra xung đột về thẩm quyền giải quyết giữa Ủy ban nhõn dõn và Tũa ỏn, nhất đối với trường hợp chưa đủ điều kiện chuyển nhượng (chưa cú giấy tờ hợp phỏp về đất). Điều này cho thấy việc xỏc định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai ngoài căn cứ vào tớnh chất phỏp lý của khu đất (giấy tờ về đất) cũn phải căn cứ vào nội dung của quan hệ phỏp luật phỏt sinh tranh chấp.
- Luật Đất đai năm 2003 và cỏc văn bản hướng dẫn thi hành Luật chưa cú quy định cụ thể về hồ sơ, cơ quan đầu mối nhận hồ sơ, thời gian giải quyết cỏc cụng việc cụ thể, vấn đề kiểm tra, xỏc minh về nguồn gốc, quỏ trỡnh quản lý, sử dụng đất, tài liệu cú liờn quan đến thửa đất như thế nào... liờn quan đến tranh chấp quyền sử dụng đất. Trờn thực tế, cỏc địa phương giải quyết quy trỡnh tranh chấp giống như quy trỡnh giải quyết khiếu nại hành chớnh núi chung làm hạn chế việc bảo vệ quyền lợi của người liờn quan. Thậm chớ, nhiều nơi vẫn cũn nhầm lẫn giữa quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai cả về nội dung và hỡnh thức.
* Về vấn đề thời hiệu khiếu nại, tranh chấp, thời hạn giải quyết:
- Theo quy định Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cỏo thỡ thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày cú quyết định hành chớnh hoặc biết được hành vi hành chớnh (cú lợi cho người khiếu nại hơn); cũn theo quy định của Luật Đất đai
năm 2003 thỡ thời hiệu chỉ cú 30 ngày, khoản 1, Điều 64, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25-5-2008 của Chớnh phủ quy định đối với quyết định hành chớnh trong quản lý đất đai của Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh thỡ thời hiệu khiếu nại là 30 ngày, kể từ ngày cơ quan này cú quyết định đú (hạn chế quyền lợi của người khiếu nại). Cỏc quy định trờn của phỏp luật về đất đai chẳng những làm cho thời hiệu khiếu nại bị rỳt xuống cũn một phần ba mà cũn gõy vụ vàn khú khăn cho người khiếu nại khi quy định thời hiệu khiếu nại được tớnh kể từ ngày Ủy ban nhõn dõn tỉnh ban hành quyết định hành chớnh, thay vỡ kể từ ngày đương sự nhận được quyết định hành chớnh hoặc biết được hành vi hành chớnh theo như Luật khiếu nại, tố cỏo. Nếu chớnh quyền tỡm cỏch "ộm" quyết định hành chớnh đó ban hành, cho đến khi đương sự vỡ lẽ, thỡ thời hiệu khiếu nại đó hết, hay núi cỏch khỏc, quyền khiếu nại của họ đó bị vụ hiệu, đõy là thủ thuật được khụng ớt chớnh quyền địa phương ỏp dụng nhằm trỏnh bị người dõn khiếu kiện.
Vậy, trong giải quyết khiếu nại về đất đai thỡ ỏp dụng theo Luật nào? Đề nghị Luật Đất đai sửa đổi theo hướng thống nhất về thời hiệu khiếu nại.
- Luật khiếu nại, tố cỏo năm 1998 (đó được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) cú quy định về thời hiệu khởi kiện cỏc vụ ỏn hành chớnh là 30 ngày (vựng sõu, vựng xa là 45 ngày) kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, nếu quỏ thời hạn khụng khởi kiện thỡ mất quyền khởi kiện. Thực tế cho thấy, khụng ớt cụng dõn đó mất quyền khởi kiện bởi những quy định cứng nhắc và khụng rừ ràng trờn; bởi lẽ, quyết định giải quyết khiếu nại thường được cơ quan hành chớnh gửi qua đường bưu điện, do nhiều nguyờn nhõn (do thất lạc, do văn thư gửi muộn…) người khiếu nại khụng nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hoặc nhận được nhưng quỏ thời hạn được quyền khởi kiện. Cỏc cơ quan Tũa ỏn thường căn cứ vào ngày cơ quan hành chớnh ban hành quyết định giải quyết khiếu nại để tớnh thời hiệu khởi kiện và trả lại đơn khởi kiện, mà khụng xem xột đầy đủ nguyờn nhõn khỏch quan để
xem xột, thụ lý, và với quy định thiếu chặt chẽ trờn thỡ khụng thể xỏc định trỏch nhiệm thuộc về ai.
Thiết nghĩ, chỳng ta cần phải quy định cỏc cơ quan giải quyết khiếu nại phải mời người khiếu nại đến nhận quyết định và lập biờn bản bàn giao quyết định giải quyết khiếu nại. Biờn bản bàn giao quyết định giải quyết khiếu nại sẽ là căn cứ để cơ quan Tũa ỏn xỏc định ngày người khiếu nại nhận được quyết định và từ đú xỏc định thời hiệu khởi kiện như trờn, để xem xột thụ lý hay khụng thụ lý hồ sơ khởi kiện của cụng dõn gửi đến cơ quan Tũa ỏn.
- Luật Đất đai năm 2003 hiện hành chưa quy định về thời gian bao nhiờu ngày kể từ ngày hũa giải khụng thành mà cỏc bờn tranh chấp phải nộp đơn đến Tũa ỏn nhõn dõn hoặc Ủy ban nhõn dõn để được xem xột, giải quyết. Thực tế này đó dẫn đến trường hợp một bờn cố tỡnh khụng nộp đơn tranh chấp đất nhằm cản trở việc thực hiện quyền sử dụng đất của bờn cũn lại (do đất bị xem là tranh chấp).
* Vấn đề khiếu nại đũi lại đất cũ:
Thực tế quản lý nhà nước về đất đai cho thấy, người dõn đi khiếu nại đũi lại đất cũ rất nhiều, cú nhiều vụ việc khiếu kiện kộo dài (mặc dự đó được cỏc cơ quan cấp xó, huyện, tỉnh giải quyết, rà soỏt nhiều lần). Cỏc cơ quan nhà nước khi giải quyết thường ỏp dụng khoản 2 Điều 10 Luật Đất đai năm 2003 để giải quyết khiếu nại của cụng dõn. Tuy nhiờn, xột về gúc độ phỏp lý, ỏp dụng khoản 2 Điều 10 cũn cú một số vấn đề bất cập, cụ thể như sau:
Thứ nhất, hầu hết người dõn đũi lại đất cũ đối với đất mà trước đõy ụng bà, cha mẹ đó sử dụng hoặc chớnh bản thõn họ đó sử dụng nhưng do chiến tranh phải đi sơ tỏn, hoặc chuyển cụng tỏc ở địa phương khỏc, đất bỏ hoang khụng sử dụng; nay viết đơn đũi lại quyền sử dụng đất. Tuy nhiờn, khoản 2 Điều 10 Luật Đất đai năm 2003 quy định khụng thừa nhận đũi lại đất đó được giao theo quy định của nhà nước cho người khỏc, nờn hầu hết khụng ỏp dụng được khoản 2 Điều 10 để giải quyết khiếu kiện của cụng dõn. Bởi vỡ, cỏc
trường hợp đất bỏ hoang chuyển đi nơi khỏc sinh sống và hộ gia đỡnh, cỏ nhõn khỏc đến sử dụng thửa đất đú, tại thời điểm đú lại khụng được Nhà nước giao đất theo quy định của nhà nước mà thường rơi vào trường hợp giao đất trỏi thẩm quyền (do Hợp tỏc xó, Ủy ban nhõn dõn cấp xó giao đất). Vỡ thế, hầu hết cỏc trường hợp "đũi lại đất cũ" chưa cú cơ sở phỏp lý rừ ràng để giải quyết.
Luật Đất đai sửa đổi cần quy định rừ cơ sở giải quyết cỏc trường hợp đũi lại đất cũ hoặc chỉnh sửa khoản 2 Điều 10 theo hướng bao hàm được cỏc trường hợp đất đó sử dụng ổn định mà nay cũn khiếu kiện đũi lại đất.
- Thứ hai, xột về gúc độ lý luận, đũi lại đất cũ là loại vụ việc gỡ, là