b/ Đối với bộ máy hành chính cấp huyện:
2.4.2. Những điểm hạn chế
Tuy có những điểm mạnh nhất định như nêu trên, song mô hình chính quyền ba cấp hoàn chỉnh tại đô thị nói chung và ở Thủ đô Hà Nội nói riêng vẫn chưa phải là mô hình tốt nhất cho Việt Nam ở thời điểm hiện tại cũng như để phục vụ cho sự phát triển tương lai, cụ thể:
Thứ nhất hạn chế về tổ chức chính quyền.
Cấp phường ở khu vực đô thị rõ ràng không giống với cấp xã ở khu vực nông thôn. Như đã phân tích ở Chương 1 về đặc điểm của đô thị so với nông thôn, dân cư nông thôn sống theo kiểu quần cư, mỗi cụm dân cư đều có sự
gắn bó lâu đời về huyết thống, sản xuất, văn hóa, truyền thống... Chính quyền xã ở nông thôn không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước đơn thuần, mà còn là người lo cho nhân dân về nhiều mặt của quá trình sản xuất, như vấn đề ruộng đất, qui hoạch cây - con - giống, thời vụ gieo trồng, thủy lợi, phòng chống sâu bệnh, tiêm phòng vật nuôi, vấn đề tiêu thụ sản phẩm... Vì vậy, từ cấp xã, người dân đã cần có cơ quan đại diện của mình để phản ánh và chăm lo tất cả những vấn đề trên một cách sát sao nhất, nhanh nhạy và chính xác nhất. Có như thế đời sống của người dân mới được bảo đảm. Còn ở đô thị, ngay từ những ngày đầu thành lập, phường đã là một đơn vị được hình thành theo ý chí của Nhà nước, được phân chia dựa vào tiêu chí mang tính kĩ thuật là số dân: Quyết định số 94/HĐBT ngày 26 tháng 4 năm 1981 của Hội đồng Bộ trưởng qui định: “Phường là đơn vị hành chính cơ sở ở nội thành, nội thị, tổ chức theo khu vực dân cư ở đường phố, có khoảng 7000 đến 12.000 dân” (Điều 1). Cũng chính vì tính đến điều này, trong Quyết định 94/HĐBT không qui định cơ quan HĐND mà chỉ có UBND phường, nghĩa là ở phường không cần cơ quan quyền lực nhà nước, mà chỉ cần cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật sau này đến hiện tại, cơ quan HĐND đã được thành lập tại phường. Theo xu hướng chung, chúng ta đang cố gắng tăng cường thực quyền cho cơ quan này tại chính quyền cơ sở. Nhưng nhìn chung, nếu như ở khu vực ngoại thành, việc hình thành bộ máy chính quyền hoàn chỉnh tới tận cấp xã có lí do của mình là phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, thì ở khu vực nội thành, cơ quan HĐND phường khó có thể phát huy tác dụng. Là một cơ quan đại diện của nhân dân phường, HĐND không thể hiện được bản sắc riêng của phường, vì hầu như mọi chủ trương, chính sách đều từ trên rót xuống, HĐND chỉ huy động người dân tham gia thực hiện là chủ yếu. Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, khả năng tự quyết định của HĐND phường cũng bị hạn chế nhiều, và hầu như bị phụ thuộc vào cấp trên. Do đó, đô thị chỉ nên được quản lý bởi một cấp chính quyền hoàn chỉnh; dưới nó không cần thiết phải chia ra các đơn vị hành chính hoàn chỉnh
khác nữa. Việc bộ máy chính quyền đô thị chia thành nhiều cấp chính quyền hoàn chỉnh và đều có HĐND và UBND đã làm chia tách tính thống nhất đó. Mệnh lệnh quản lý từ chính quyền thành phố xuống tới quận, phường bị cắt khúc, triển khai chậm do trong nhiều trường hợp phải được HĐND cấp dưới ra nghị quyết để thực hiện. Đó là chưa kể các trường hợp không thống nhất giữa HĐND với mệnh lệnh của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Chính quyền quận cũng vậy. Nếu như ở nông thôn, huyện được coi là một vùng sản xuất nông nghiệp khá độc lập về nhiều mặt, thì quận ở thành phố Hà Nội hầu như không có bản sắc gì nổi trội. Cơ quan HĐND cần phải được thành lập ở huyện để thể hiện sự độc lập tương đối của người dân về truyền thống, văn hóa, sản xuất... Còn ở quận, việc thành lập HĐND hầu như chỉ để bảo đảm nguyên tắc nhân dân làm chủ. Những quyết sách mà HĐND quận đưa ra hầu như không để phản ánh đặc trưng của quận, mà chỉ để thừa hành chính sách, pháp luật của Trung ương và của thành phố. Hoạt động của HĐND các cấp quận, phường ít có nội dung cụ thể, bởi hầu hết các vấn đề được bàn bạc, quyết định không có tính riêng biệt mà đều là những vấn đề chung đã được quyết định ở cấp thành phố.
Hiện nay, tuy pháp luật hiện hành qui định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, không thừa nhận tính tự quản của cơ quan này, nhưng rõ ràng tính tự quản vẫn là bản chất của HĐND. Rất nhiều nhà khoa học cũng đã đề xuất khôi phục đặc tính tự quản vốn có của chính quyền địa phương ở nước ta.
Không thể khẳng định rằng, Việt Nam không có truyền thống tự quản địa phương. Tuy nhiên, lịch sử Việt Nam là lịch sử của nhiều cuộc chiến tranh dân tộc và vì thế, vào những thời điểm đó hay giai đoạn lịch sử đó, sự khốc liệt và qui luật nghiệt ngã của chiến tranh đã không cho phép tổ chức một hệ thống chính trị mà ở đó, các cấp chính quyền địa phương là những cấp chính quyền mạnh. Vì vậy, khi chiến tranh đã lùi vào dĩ vãng và khó có thể lại xảy ra trên đất nước chúng ta, việc qui hồi vai trò và vị trí của các cấp chính
quyền cơ sở theo những nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền cũng có thể được coi là hoạt động mang tính qui luật.
Nhìn vào chức năng, nhiệm vụ của HĐND qua qui định của pháp luật, cho thấy có rất nhiều qui định thể hiện tính tự quản của HĐND. Như vậy, ở phường và quận, khi việc tự quản là hầu như không có và không cần thiết, vì đời sống người dân đô thị phụ thuộc phần lớn vào chính sách, pháp luật chung của chính quyền Trung ương và thành phố, thì cơ quan tự quản tại phường và quận cũng trở nên không cần thiết.
Việc chia đô thị thành ba cấp chính quyền giống như khu vực nông thôn hiện cũng là một vấn đề cần phải bàn thêm, tuy điều này đã được khẳng định ở trong Hiến pháp năm 1992. Rất nhiều ý kiến cho rằng sự phân chia quá nhỏ đô thị như vậy là không hợp lí, vì thứ nhất, nó làm phân mảnh các hoạt động quản lí đô thị vốn mang bản chất là liên hoàn, thống nhất trong cả đô thị; thứ hai, qui mô các đơn vị xã, phường, quận, huyện tại các thành phố là không đồng đều. Có quận nhỏ hơn một xã, còn phường nhìn chung chỉ tương đương hoặc nhỏ hơn một làng tại khu vực nông thôn. Tất nhiên, để việc quản lí có hiệu quả thì phân chia địa giới hành chính là cần thiết, nhưng điều đó không đồng nghĩa với việc phân chia thẩm quyền hành chính. Nếu diện tích của quận đã quá nhỏ, thì việc phân chia quận đó thành những đơn vị hành chính hoàn chỉnh nhỏ hơn là không cần thiết.
Thứ hai, là hạn chế về nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của chính quyền.
Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp tại đô thị trực thuộc Trung ương đã được Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 qui định thành một số điều luật riêng. Tuy nhiên, những qui định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp nói chung vẫn còn quá chung chung. Sự phân biệt giữa các cấp chưa thực sự rõ ràng và khả năng thực hiện công việc chồng chéo giữa các cấp vẫn hoàn toàn có thể xảy ra. Hiện tại, Luật năm 2003 vẫn tiếp tục truyền thống của những văn bản trước, đó là sau khi qui định quyền hạn, nhiệm vụ của một cấp chính quyền nói chung nào đó (tỉnh,
huyện, xã), thì bổ sung thêm qui định riêng cho HĐND và UBND cấp tương ứng tại đô thị. Điều này tuy có lợi là làm cho văn bản pháp luật ngắn gọn, cô đọng, nhưng lại tạo ra sự đánh đồng giữa chính quyền đô thị và nông thôn, bởi vì chính quyền đô thị vẫn phải thực hiện khá nhiều công việc chỉ có ở khu vực nông thôn. Bên cạnh đó, với kiểu cấu trúc điều luật như hiện nay, các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở đô thị khó có thể được cụ thể hóa, chi tiết hóa, sao cho tách biệt hẳn với khu vực nông thôn.
Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan HĐND là một vấn đề còn nhiều ý kiến. Nhưng điều gây tranh cãi nhiều hơn trong giới khoa học pháp lí lại là về cơ quan Thường trực HĐND. Việc thành lập cũng như chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này tại các cấp chính quyền đã tạo ra rất nhiều tranh luận trong ngành luật học. Nhiều ý kiến cho rằng cơ quan này tạo ra sự chồng chéo về chức năng trong chính quyền địa phương, bởi vì, về bản chất, HĐND là cơ quan dân cử, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan thay mặt và được HĐND ủy quyền (vì thế nên gọi là “ủy ban”) thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn một cách thường xuyên. Như vậy, từ khi ra đời, UBND đã là cơ quan thường trực của HĐND rồi. Thành lập thêm một cơ quan Thường trực HĐND nữa không tránh khỏi sự lãng phí và chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ với UBND. Tất nhiên, sự ra đời của cơ quan này cũng có lí do của nó. Để tăng cường quyền lực thực tế cho HĐND, thì đây gần như là phương án tối ưu. HĐND làm việc tập thể, lại không hoạt động thường xuyên, nên cho dù Luật có qui định nhiều nhiệm vụ, quyền hạn như thế nào, nó cũng khó có thể bảo đảm thực hiện đầy đủ những quyền hạn đó một cách hiệu quả. Nhưng nếu tập trung quyền lực cho riêng một vài cá nhân lãnh đạo HĐND - Chủ tịch và Phó Chủ tịch - thì lại đi ngược với nguyên tắc đại diện nhân dân và làm việc tập thể của HĐND. (Theo tinh thần của Luật hiện nay, các chức danh lãnh đạo HĐND chỉ mang tính chất là người đứng ra điều hòa, phối hợp hoạt động của HĐND, chứ không phải là người chỉ đạo, điều khiển HĐND và không chịu trách nhiệm cho hoạt động chung của HĐND). Như vậy, cơ quan
Thường trực sẽ thay mặt HĐND làm việc thường xuyên mà vẫn bảo đảm không tập trung quyền lực vào một vài cá nhân nào cả. Mô hình này có phần giống với mô hình Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đã đến lúc cần tìm cơ chế khác để tăng cường thực quyền cho HĐND, không nên thực hiện điều này thông qua cơ quan Thường trực HĐND. Cấp địa phương không nhất thiết phải là bản sao của cấp Trung ương, còn nếu vẫn muốn duy trì cơ quan này, thì chỉ nên trao cho nó quyền điều hòa, phối hợp hoạt động nội bộ của HĐND. Các công việc chấp hành - điều hành thường xuyên trong địa phương nên trao cho UBND thì mới đúng chức năng. Nếu chỉ vì muốn tăng quyền lực cho HĐND mà tước bỏ bớt hoặc làm ảnh hưởng đến quyền lực của UBND thì sẽ là một điều sai lầm. Một cơ quan UBND mạnh mẽ luôn luôn là sự bảo đảm cho địa phương phát triển đi lên.
Thứ ba là vấn đề tồn tại của khu vực nông thôn trong đô thị.
Đây là một hiện tượng khá phổ biến tại Việt Nam. Ở Hà Nội, khu vực nội thành chiếm 19,97%, trong khi ngoại thành chiếm 80,03%; thậm chí vẫn có cả khu vực được xếp vào miền núi! Vì vậy, tuy có những đơn vị hành chính - lãnh thổ được gọi là thành phố trực thuộc Trung ương, nhưng trong cơ cấu tổ chức của chúng vẫn có cả hai hệ thống chính quyền: Chính quyền thành phố - quận - phường dành cho khu vực nội thành, và chính quyền thành phố - huyện - xã dành cho khu vực ngoại thành. Ở khu vực ngoại thành, bên cạnh nhiệm vụ thúc đẩy quá trình đô thị hóa - mà còn phải mất nhiều thời gian để hoàn thành, chính quyền các cấp vẫn phải “bao” khá nhiều nhiệm vụ thuần túy của khu vực nông thôn. Điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện các chức năng đô thị của chính quyền, đặc biệt là chính quyền thành phố.
CHƢƠNG 3