1.2.3.1. Tổ chức của chính quyền đô thị
Ở nhiều nước phát triển, vấn đề đô thị trực thuộc ai không quan trọng, mà điều quan trọng nhất là qui mô của đô thị đó ra sao về dân số, diện tích, mật độ, cơ sở hạ tầng. Tuỳ theo qui mô đô thị mà chính quyền đô thị sẽ được tổ chức với những đặc thù nhất định để đáp ứng được qui mô đó.
Một điểm nữa cũng rất quan trọng, là tính tự quản rất cao của các đô thị ở các nước phát triển. Chính quyền đô thị thường do dân cư đô thị thành lập nên và được chủ động toàn quyền quyết định các vấn đề của địa phương.
Tuy nhiên, nhìn chung các nước trên thế giới, vẫn luôn tồn tại những đô thị có tầm quan trọng đặc biệt đối với quốc gia, và những đô thị đó thường đủ lớn về mọi mặt để không nằm trong bất cứ một cấp địa phương nào, mà trực thuộc Trung ương, hoặc ít nhất thuộc bang ở những Nhà nước liên bang.
(Về vấn đề tính chất của bang trong liên bang, cũng cần thống nhất rằng bang không phải là một cấp chính quyền địa phương. Bang khác tỉnh. Trong Nhà nước liên bang, bang là một đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt, có vị trí độc lập và chủ quyền tương đối so với liên bang. Rất nhiều hoạt động đối nội của bang độc lập so với liên bang. Mỗi bang có Hiến pháp và hệ thống pháp luật riêng của mình, với các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp riêng. Thường chỉ trong quan hệ giữa các bang và quan hệ ra ngoài liên bang, thì bang mới phải phụ thuộc vào Nhà nước liên bang. Tất nhiên cũng phải kể đến trường hợp có một số thành phố cấp bang, như Mátxcơva của Liên bang Nga, Béclin của CHLB Đức... Những trường hợp này mang tính ngoại lệ và không có nhiều trên thế giới, và vẫn có thể coi là một dạng đô thị trực thuộc Trung ương).
Thông thường, tên gọi dành cho những đô thị này là thành phố (city). ở Việt Nam, vì hiện tồn tại hai loại thành phố, nên trong các văn bản pháp luật,
chúng ta vẫn gọi những đô thị này là thành phố Trực thuộc trung ương để phân biệt với các thành phố trực thuộc tỉnh.
Vấn đề tổ chức chính quyền đô thị trực thuộc Trung ương ở Việt Nam cũng như ở nước ngoài, thường được nhận thức qua hai mặt cơ bản: Cách thức phân chia các cấp chính quyền trong đô thị, và cách tổ chức các cơ quan chính quyền của đô thị.
1.2.3.2. Phân chia các cấp chính quyền trong đô thị
- Chính quyền đô thị trực thuộc Trung ương một cấp:
Cả đô thị là một cấp chính quyền, không có sự phân chia nhỏ hơn về mặt quyền lực trong đô thị. Chính quyền đô thị thực hiện mọi công việc quản lí hành chính trong địa bàn của mình, cũng như trực tiếp quan hệ với chính quyền Trung ương. Tuy nhiên, thông thường trong đô thị loại này vẫn phải có một hình thức phân chia theo khu vực nào đó để tiện cho người dân thực hiện việc giao tiếp với cơ quan chính quyền. Tại mỗi khu vực sẽ đặt cơ quan đại diện của cơ quan chính quyền. Đây không phải là một cấp chính quyền, mà chỉ là cánh tay nối dài của chính quyền đô thị. Việc phân khu này thường dựa trên qui mô của đô thị cũng như mật độ dân số, sự phân bố dân cư.
Mô hình chính quyền đô thị trực thuộc Trung ương một cấp có ưu điểm là sự quản lí của chính quyền được thực hiện tập trung, thống nhất, phù hợp với đặc tính liên hoàn, thống nhất của đô thị. Hiệu lực và hiệu quả quản lí của chính quyền cao vì chủ trương, chính sách, pháp luật đi trực tiếp từ chính quyền tới người dân chứ không phải qua một cấp trung gian nào. Ngoài ra, không có cấp trung gian có nghĩa là bộ máy chính quyền gọn nhẹ, vận hành linh hoạt. Tuy nhiên, nhược điểm của mô hình này là tất cả các công việc của đô thị đều trực tiếp đến tay chính quyền đô thị, có thể dẫn tới tình trạng quá tải đối với cơ quan chính quyền. Hơn nữa, đối với những đô thị lớn, có số dân đông, hoạt động trong đô thị phức tạp, thì mô hình này khó có thể đáp ứng đầy đủ và kịp thời nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân.
- Chính quyền đô thị trực thuộc Trung ương hai cấp:
Đô thị được chia thành những đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ hơn. Tên gọi của những đơn vị hành chính lãnh thổ này rất đa dạng. Ở Việt Nam, hiện tại đó có thể là quận, huyện, hoặc thị xã. Chính quyền cấp đô thị (cấp 1) thống nhất quản lí mọi mặt hoạt động của đô thị và thực hiện việc giao tiếp với chính quyền Trung ương. Chính quyền cấp quận (cấp 2) quản lí các mặt hoạt động trên địa bàn của mình và thực hiện những công việc do chính quyền cấp đô thị giao xuống. Ưu điểm của mô hình này là bớt được công việc cho chính quyền cấp 1; chính quyền cấp 1 có thể tập trung hơn vào những công việc mang tính chất toàn đô thị. Còn chính quyền cấp 2, do có qui mô nhỏ về diện tích, dân số, nên sẽ gần dân hơn, đáp ứng nhanh hơn, tốt hơn nhu cầu, nguyện vọng của người dân trong địa bàn. Hơn nữa, bản thân chính quyền cấp 2 này cũng có thể góp phần vào giải quyết các công việc mang tính chất toàn đô thị, đồng nghĩa với khả năng tăng thêm nguồn lực để hoàn thành những công việc đó. Tuy nhiên, mô hình này cũng có nhược điểm là phần nào phá vỡ đặc tính liên hoàn, thống nhất của đô thị, vì một số công việc của đô thị buộc phải chia nhỏ ra cho chính quyền cấp 2 thực hiện. Do có thêm cấp hành chính, bộ máy chính quyền sẽ cồng kềnh hơn. Các chủ trương, chính sách, pháp luật do phải đi qua thêm một tầng nữa mới tới người dân nên có thể sẽ bị hiểu sai lệch đi, dẫn tới giảm hiệu quả, hiệu lực thực thi.
- Chính quyền đô thị trực thuộc Trung ương ba cấp:
Cấp 2 như ở mô hình hai cấp nói trên tiếp tục được chia thành những đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ hơn. Ở Việt Nam, tên gọi hiện tại của những đơn vị hành chính lãnh thổ này có thể là phường, xã, hoặc thị trấn. Chính quyền cấp phường (cấp 3) trở thành cấp chính quyền cơ sở. Đây là cấp chính quyền rất gần dân, có thể phản ánh nhanh chóng, kịp thời nhu cầu, nguyện vọng của hầu hết người dân trong địa bàn. Cũng giống như cấp 2, chính
quyền cấp 3 tiến hành quản lí các mặt tại địa bàn của mình, đồng thời thực hiện những công việc quản lí khác do cấp trên giao xuống. Việc chia nhỏ đô thị tới các đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 2 và cấp 3 theo mô hình này có ưu điểm là chính quyền có thể nắm vững tình hình dân chúng tới từng hộ dân. Chính quyền càng được chia nhỏ thì càng hiểu rõ địa bàn của mình để có thể đưa ra các biện pháp quản lí phù hợp nhất. Tuy nhiên, bộ máy chính quyền lại càng trở nên cồng kềnh với mô hình này. “Tam sao thất bản” là khả năng hoàn toàn có thể xảy ra đối với chính sách, pháp luật của Nhà nước Trung ương cũng như của chính quyền cấp 1 khi được triển khai thực hiện ở đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 3. Hơn nữa, với bộ máy chính quyền cồng kềnh, nặng nề, ngoài việc phải tập trung vào các biện pháp phát triển đô thị, chính quyền đô thị sẽ còn phải dành một nguồn lực khá lớn vào việc quản lí tổ chức và nhân sự trong hệ thống cơ quan chính quyền của mình. Đây chắc chắn là một mảng công việc tiêu tốn nhiều thời gian và công sức của chính quyền bởi tính phức tạp của nó.
Trên đây là ba mô hình phân chia chính quyền đô thị trực thuộc Trung ương phổ biến nhất hiện nay. Tất nhiên, ở một vài quốc gia, đô thị có thể được phân chia thành những cấp nhỏ nữa, nhưng nhìn chung, việc phân chia này ở mỗi quốc gia đều có lịch sử và lí do riêng của mình. Việc phân chia đô thị có thể mô phỏng theo, cũng có thể khác với mô hình phân chia cấp chính quyền tại nông thôn. Tùy điều kiện cụ thể, mỗi quốc gia sẽ tự tìm cho mình mô hình phân chia cấp chính quyền thích hợp nhất cho đô thị trực thuộc Trung ương.
1.2.3.3. Tổ chức các cơ quan của chính quyền của đô thị
Hiện nay, khái niệm cơ quan chính quyền địa phương thường được hiểu theo hai nghĩa: Nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Hiểu theo nghĩa rộng, cơ quan chính quyền địa phương là tất cả các cơ quan nhà nước tham gia hoạt động quản lí nhà nước trên địa bàn. Đó có thể là cơ quan đại diện (HĐND), cơ quan chấp hành - hành chính (UBND), cơ quan tư pháp (Tòa án, Viện Kiểm sát), cơ quan tài chính (Kho bạc, Thuế)... Như vậy, ở đây có cả những cơ quan mang bản chất địa phương, hình thành từ địa phương và những cơ quan mang bản chất Trung ương, hình thành từ Trung ương nhưng được đặt tại địa phương, hoặc cơ quan đại diện, chi nhánh của những cơ quan này đóng tại địa phương.
Hiểu theo nghĩa hẹp, cơ quan chính quyền địa phương chỉ là những cơ quan hình thành từ địa phương, chức năng hoạt động chủ yếu vì địa phương. Với cách hiểu này, tại mỗi địa phương thường có hai hệ thống cơ quan chính quyền cơ bản là cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện, đồng thời là cơ quan hành chính của địa phương.
Các cơ quan chính quyền của đô thị được đề cập tại luậnvăn này được hiểu theo nghĩa thứ hai - nghĩa hẹp.
- Cơ quan đại diện: Thường có tên gọi là Hội đồng. Hội đồng là tên gọi chung để chỉ cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương trên các vấn đề vì lợi ích của địa phương. Tùy mỗi nước mà cơ quan này có thể được gọi là Hội đồng dân cử hoặc Hội đồng thành phố... ở Việt Nam, cơ quan này là HĐND. Cơ quan đại diện của nhân dân ở đô thị thường không có gì khác biệt so với cơ quan đại diện ở khu vực nông thôn. Về cơ bản, cơ quan này được hình thành qua con đường bầu cử. Bầu cử có thể là thông qua con đường trực tiếp, nghĩa là cư dân đô thị trực tiếp bầu ra tất cả các thành viên Hội đồng. Bầu cử cũng có thể là trực tiếp theo tỉ lệ dân cư, nghĩa là mỗi khu vực dân cư được bầu một số đại biểu nhất định tỉ lệ thuận với dân số của khu vực. Cũng có thể bầu cử là gián tiếp, nghĩa là cơ quan chính quyền cấp dưới, sau khi được dân bầu ra, sẽ cử đại diện của mình tham
gia vào Hội đồng của chính quyền cấp trên. Cơ quan đại diện thường có chức năng cơ bản là quyết định tất cả những vấn đề liên quan đến lợi ích và sự phát triển chung của địa phương, cũng như giám sát việc thực hiện những quyết định này của cơ quan chấp hành - hành chính.
- Cơ quan chấp hành - hành chính: Thông thường, đây là cơ quan chịu trách nhiệm điều hành mọi công việc hàng ngày của chính quyền đô thị. Tùy vào mỗi nước, thậm chí mỗi đô thị mà cơ quan này có thể có nhiều hình thức và tên gọi khác nhau. Hình thức tổ chức phổ biến của cơ quan này là dạng ủy ban. ở Việt Nam, tên của cơ quan này hiện nay là Ủy ban nhân dân. Ủy ban thường làm việc theo chế độ tập thể, và có thể kết hợp với chế độ trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch và các thành viên khác trong Ủy ban. Cũng có một số nước cơ quan chấp hành - hành chính ở đô thị được tổ chức theo hình thức Thị trưởng (ở Việt Nam hiện chưa có hình thức này, nhưng rất phổ biến ở các nước phát triển). Thị trưởng là cơ quan cá nhân, tự tay thị trưởng điều hành tất cả các hoạt động của đô thị và chịu trách nhiệm cá nhân về các hoạt động của mình. Thị trưởng có thể thành lập ra các cơ quan chuyên môn để tham mưu, giúp việc cho mình trong việc điều hành hoạt động của đô thị. Cũng tùy vào cơ chế thực thi quyền lực ở mỗi nước, mỗi đô thị, mà cơ quan chấp hành - hành chính có thể do cơ quan đại diện cùng cấp bầu ra, do cư dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc do chính quyền cấp trên bổ nhiệm.
Tùy vào điều kiện từng nước, từng đô thị, hệ thống cơ quan chính quyền có thể là hoàn chỉnh, nghĩa là có cả cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành - hành chính, hoặc không hoàn chỉnh, nghĩa là chỉ có cơ quan chấp hành - hành chính mà không có cơ quan đại diện.
Kết hợp những yếu tố nói trên, chính quyền đô thị của các quốc gia trên thế giới có thể được tổ chức theo những mô hình dưới đây:
- Mô hình “Hội đồng mạnh, Thị trưởng yếu”: Theo mô hình này, Hội đồng không chỉ có thẩm quyền ra nghị quyết để quyết định các vấn đề của đô thị, mà còn có thẩm quyền chấp hành - hành chính, trực tiếp thực hiện các công việc của đô thị chủ yếu thông qua các tiểu ban chuyên trách của Hội đồng. Thẩm quyền hành chính của Thị trưởng bị hạn chế rất nhiều. Thị trưởng có quyền phủ quyết các văn bản của Hội đồng và có thể đề nghị ban hành văn bản nào đó, nhưng không có quyền phủ quyết kế hoạch ngân sách của Hội đồng, và chỉ có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu các cơ quan chấp hành cấp dưới khi có sự chấp thuận của Hội đồng. Cũng có khi chính Hội đồng bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính.
- Mô hình “Người đứng đầu hành chính mạnh - Hội đồng yếu”: Thị trưởng do cử tri bầu ra và có thẩm quyền rất lớn. Thị trưởng “mạnh” là người lãnh đạo hành chính của địa phương, chịu trách nhiệm về đường lối, chính sách chung và hoạch định các chương trình phát triển đô thị. Thị trưởng có quyền phủ quyết các văn bản của Hội đồng, có quyền tư vấn ra văn bản qui phạm pháp luật cho Hội đồng, lập và thực hiện kế hoạch ngân sách cho đô thị, bổ nhiệm và miễn nhiệm các quan chức của đô thị... Thị trưởng đại diện cho lợi ích của đô thị trong mối quan hệ với Trung ương và với các đơn vị hành chính lãnh thổ cùng cấp khác.
- Mô hình “Hội đồng hành pháp - Nhà quản lí chuyên nghiệp - Thị trưởng danh dự”: Trong hệ thống này, Thị trưởng do Hội đồng bầu ra và chủ yếu thực hiện chức năng chính trị chung và chức năng đại diện danh dự trong các nghi lễ, không có các thẩm quyền hành chính quan trọng và quyền phủ quyết đối với các quyết định của Hội đồng. Hội đồng sẽ tuyển dụng các nhà hành chính chuyên nghiệp theo một thời hạn nhất định để thực hiện các chính sách do Hội đồng đề ra. Nhà quản lí được trao một loạt thẩm quyền như một “thị trưởng mạnh”. Nhà quản lí tự tuyển dụng và cách chức lãnh đạo các sở, phòng của địa phương (có thể dưới sự phê chuẩn của Hội đồng), hoạch định
và trình kế hoạch ngân sách lên Hội đồng và đề xuất phương án giải quyết các vấn đề quản lí địa phương. Khác với “Thị trưởng mạnh”, nhà quản lí không có chức năng đại diện cho đô thị trong các nghi lễ để tập trung vào các vấn đề quản lí hành chính.
- Mô hình tổ chức theo các nhóm ủy viên: Theo mô hình này, Hội đồng bầu ra ủy ban từ 5 - 7 ủy viên, vừa đóng vai trò là cơ quan đại diện, vừa là cơ quan hành chính. Mỗi ủy viên phụ trách một hai vài cơ quan chuyên môn. Hệ thống này không có người đứng đầu cơ quan hành chính, mặc dù trong số ủy