dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết thuộc lĩnh vực kinh tế
Hoạt động lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực kinh tế luôn được coi trọng và chiếm nhiều thời gian nghị sự của Quốc hội nhất; đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, nhiều qua hệ kinh tế đã, đang tồn tại nhưng vẫn chưa được pháp luật điều chỉnh và có những quan hệ pháp luật kinh tế hiện hành không còn phù hợp với thực tế đòi hỏi phải được thay thế. Cũng giống như các dự án luật khác, các dự án về pháp luật kinh tế cũng được Quốc hội xem xét thông qua theo trình tự luật định.
Giai đoạn soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Về chủ thể có quyền trình dự án luật, theo Điều 87 Hiến pháp 1992 quy định:
“Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội.
Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định”.
Khác với các nước tư bản, chủ thể sáng quyền lập pháp rất hạn chế, có thể chỉ là đặc quyền của các nghị sĩ, hay chỉ quy định cho cơ quan nhà nước trong chế độ phân quyền, việc mở rộng phạm vi chủ thể có quyền trình dự án luật theo Hiến pháp 1992 nhằm tăng cường công tác lập pháp của Quốc hội, giúp Quốc hội trong
việc điều chỉnh pháp luật được kịp thời, chính xác và đồng bộ chứ không phải là sự làm thay công việc của Quốc hội. Mặt khác, theo pháp luật Việt Nam thì chủ thể có quyền trình dự án luật rất rộng thể hiện bản chất dân chủ của nhà nước Việt Nam. Hoạt động của trình tự lập pháp có sự đổi mới và từng bước nâng cao so với các bản Hiến pháp trước đó. Đó là, ngoài việc quy định đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, đại biểu Quốc hội còn có quyền kiến nghị về luật.
Quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội theo Hiến pháp 1992 là phù hợp với thực tế khi trình độ đại biểu Quốc hội còn hạn chế, chưa thể tự mình soạn thảo dự án luật hoàn chỉnh để trình trước Quốc hội.. Kiến nghị về luật được hiểu là việc đề xuất một ý tưởng, sáng kiến mới về việc cần thiết ban hành văn bản pháp luật mới hay sửa đổi, bổ sung luật hiện hành cho phù hợp với thực tế để từ đó Quốc hội xem xét và quyết định có nên điều chỉnh bằng luật hay không và sau đó giao cho cơ quan soạn thảo chuẩn bị dự án trình Quốc hội.
Việc tổ chức, nghiên cứu, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết được tiến hành theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ được Quốc hội thông qua. Trong quá trình soạn thảo, cơ quan soạn thảo phải căn cứ vào đường lối, chính sách của Đảng để tổ chức soạn thảo văn bản trên cơ sở tổng kết việc khảo sát thực tiễn; nghiên cứu, phân tích, biên soạn các văn bản tài liệu trong và ngoài nước.
Để đảm bảo tính khả thi của dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, trong quá trình soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo mời các cơ quan hữu quan tham gia; đồng thời tùy theo tính chất, mức độ phức tạp hay đơn giản của dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết mà cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến ở các cấp, các ngành, đơn vị cơ sở, chuyên gia. Đối với các dự án quan trọng thì Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ tổ chức lấy ý kiến nhân dân.
Giai đoạn thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan của Quốc hội.
Để đảm bảo chất lượng và sự phù hợp Hiến pháp và hệ thống pháp luật, cũng như tính chặt chẽ về kỹ thuật lập pháp của dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm, nội dung và phương thức thẩm tra dự án luật của các cơ quan của Quốc hội tại các Điều 42, Điều 43 và Điều 44.
Bất kỳ một dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết nào cũng đều được các cơ quan của Quốc hội tùy theo lĩnh vực phân công có trách nhiệm thẩm tra. Đối với các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết thuộc lĩnh vực kinh tế thì bao giờ Ủy ban Kinh tế cũng có trách nhiệm chủ trì thẩm tra.
Thẩm tra dự án luật là khâu quan trọng và bắt buộc trong quy trình xây dựng luật, với mục đích giúp cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có cơ sở lý luận và thực tiễn để thảo luận một cách toàn diện về dự án và quyết định việc thông qua.
Ngoài ra, để hình thành lên báo cáo thẩm tra có tính thuyết phục, theo khoản 4, Điều 41 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật: “Cơ quan thẩm tra có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo báo cáo về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo; tự mình hoặc cùng cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo tổ chức hội thảo, khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án, dự thảo.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu và đáp ứng các yêu cầu khác của cơ quan thẩm tra”.
Tại khoản 2, Điều 42 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định rõ thời hạn cơ quan soạn thảo gửi dự án đến cơ quan có trách nhiệm thẩm tra để tiến hành thẩm tra chậm nhất là hai mươi ngày, trước ngày bắt đầu phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội và ba mươi ngày, trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội.
Việc gửi dự án luật, báo cáo thẩm tra đến đại biểu Quốc hội được quy định rõ tại Điều 72 Luật Tổ chức Quốc hội: “Các dự án luật trước khi trình ra Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến và được gửi đến đại biểu Quốc hội chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.”
Việc gửi dự án luật, tờ trình và báo cáo thẩm tra đến đại biểu Quốc hội trước khi khai mạc kỳ họp nhằm giúp cho đại biểu Quốc hội có thời gian nghiên cứu kỹ các dự án luật, có thể tham khảo các ý kiến chuyên gia, cử tri về dự án luật, đảm bảo tính khoa học, thực tiễn của dự án luật khi thông qua.
Giai đoạn thảo luận dự án luật, nghị quyết tại kỳ họp Quốc hội.
Thảo luận dự án luật, nghị quyết là giai đoạn rất quan trọng trong quá trình xây dựng luật. Tại đây, các vấn đề của dự án được đại biểu xem xét, thảo luận. Việc
thảo luận các dự án luật, nghị quyết được quy định tại Điều 73 Luật Tổ chức Quốc hội, Điều 51, 52, 53 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Điều 19 của Nội quy kỳ họp Quốc hội.
Tùy theo tính chất và nội dung của dự án luật, nghị quyết, Quốc hội có thể xem xét, thông qua dự án tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội.
Đối với các dự án luật, nghị quyết được xem xét thông qua tại một kỳ họp Quốc hội, trình tự xem xét thông qua được quy định cụ thể tại Điều 52 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Đối với các dự án luật, nghị quyết được xem xét thông qua tại hai kỳ họp Quốc hội, trình tự xem xét thông qua được quy định cụ thể tại Điều 53 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Như vậy, quá trình thảo luận dự án luật, nghị quyết bao giờ cũng được bắt đầu bằng việc nghe cơ quan soạn thảo đọc tờ trình và dự án trước Quốc hội, sau đó là cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm tra đọc báo cáo thẩm tra dự án.
Việc thảo luận bao giờ cũng được diễn ra ở các phiên họp toàn thể dưới sự chủ trì của Chủ tịch Quốc hội hoặc Phó Chủ tịch Quốc hội. Đó là nơi va chạm các quan điểm của quyền lợi cục bộ và toàn cục, kết quả cuối cùng là việc chọn ra phương án tối ưu nhất hợp với đa số.
Ngoài ra, việc thảo luận dự án luật, nghị quyết cũng có thể diễn ra ở Tổ, Đoàn đại biểu Quốc hội, hay Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Việc quyết định thảo luận ở hình thức nào phụ thuộc vào mức độ phức tạp của vấn đề. Điều quan trọng nhất là phải làm sao tạo điều kiện cho đại biểu thể hiện được ý chí của mình.
Thực tế cho thấy, hình thức thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội gần đây được áp dụng nhiều và hình thức thảo luận ở Đoàn dần được co hẹp. Hình thức thảo luận ở Tổ bao giờ cũng diễn ra trước khi thảo luận ở hội trường. Việc thảo luận ở tổ đã rút bớt được thời gian tranh luận ở hội trường mà vẫn không ảnh hưởng đến chất lượng của việc thông qua dự án luật của Quốc hội. Bởi lẽ, thảo luận ở Tổ sẽ có nhiều thời gian cho đại biểu phát biểu hơn, sau khi đại biểu Quốc hội thảo luận ở Tổ, biên bản thảo luận sẽ được gửi đến Đoàn Thư ký kỳ họp và các cơ quan hữu quan để xử lý thích hợp trong việc điều hành kỳ họp và chuẩn bị tiếp thu chỉnh lý (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
hoặc báo cáo giải trình thêm những vấn đề mà đại biểu Quốc hội quan tâm hoặc cần giải thích. Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo việc tiếp thu, giải trình và trình bày trước phiên họp toàn thể, trên cơ sở báo cáo tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội hoặc giải trình, Quốc hội tiến hành thảo luận tại hội trường.
Giai đoạn biểu quyết, thông qua dự án luật, nghị quyết.
Biểu quyết là hình thức thể hiện quan điểm của Quốc hội về dự án luật. Đây là hình thức kết thúc quá trình tranh luận tại hội trường. Vấn đề cần biểu quyết, cách thức biểu quyết do Quốc hội quyết định. Theo Điều 88 Hiến pháp 1992 quy định:
“Luật, nghị quyết của Quốc hội phải được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành, trừ các trường hợp Quốc hội bãi nhiệm đại biểu Quốc hội quy định tại Điều 7, rút ngắn hoặc kéo dài nhiệm kỳ của Quốc hội quy định tại Điều 85 và sửa đổi Hiến pháp quy định tại Điều 147, thì phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.”
Điều 19 Luật Tổ chức Quốc hội quy định đối với dự án Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải được quá nửa tổng số thành viên của Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành.
Theo xu hướng hiện nay, Quốc hội biểu quyết những vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự thảo sau đó biểu quyết thông qua toàn bộ dự thảo, còn về kỹ thuật lập pháp, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo các cơ quan hữu quan giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội hoàn thiện văn bản luật, nghị quyết trước khi trình Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực. Tuy nhiên việc chỉnh sửa câu chữ sau khi Quốc hội biểu quyết phải đảm bảo nguyên tắc không làm thay đổi nội dung đã được Quốc hội biểu quyết. Với hình thức biểu quyết như trên, Quốc hội tiết kiệm được thời gian để tập trung thảo luận về nội dung dự án, không quá chú trọng đến câu chữ của dự thảo.
Giai đoạn công bố luật.
Để kết thúc quá trình lập pháp, văn bản pháp luật đã được Quốc hội thông qua muốn có hiệu lực pháp lý thì phải có bước công bố Luật do Chủ tịch nước thực hiện theo quy định của pháp luật. Theo Điều 88 Hiến pháp 1992 quy định:“Luật, nghị quyết của Quốc hội phải được công bố chậm nhất là mười lăm ngày kể từ ngày
được thông qua.” Chủ tịch nước thực hiện quyền công bố Hiến pháp, Luật bằng ký
Đối với Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, theo Điều 19 Luật Tổ chức Quốc hội quy định:“Pháp lệnh, nghị quyết phải được công bố chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước trình Quốc hội xem xét lại” .
Tại khoản 7, Điều 103 Hiến pháp 1992 có quy định về quyền hạn của Chủ tịch nước trong việc công bố Pháp lệnh:“Đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về các vấn đề quy định tại điểm 8 và điểm 9, Điều 91 trong thời hạn mười ngày kể từ ngày pháp lệnh hoặc nghị quyết được thông qua; nếu pháp lệnh, nghị quyết đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí, thì
Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất”.
Như vậy, trong lĩnh vực xây dựng luật, vai trò của Chủ tịch nước chỉ mang tính hình thức, thông lệ mà không có thực quyền, không có quyền can thiệp vào hoạt động lập pháp như ở các nước tổ chức nhà nước theo phân chia quyền lực (quyền phủ quyết dự án luật). Điều này thể hiện tính quyền lực tối cao của Quốc hội trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
Nhưng đối với hoạt động lập pháp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước có quyền đề nghị xem xét lại Pháp lệnh, Nghị quyết đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua. Quy định này nhằm giúp cho việc xem xét, thông qua pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội được kỹ càng, thận trọng; mặt khác, do tổ chức, hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội, với số thành viên hạn chế (số thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa X: 14 thành viên; khóa XI: 13 thành viên; khóa XII: 18 thành viên), trong khi đó lại có nhiệm vụ ban hành pháp lệnh (điều chỉnh quan hệ xã hội theo sự phân công của Quốc hội) có giá trị pháp lý cao; do vậy, việc Hiến pháp quy định thẩm quyền của Chủ tịch nước trong trường hợp này nhằm hạn chế, khắc phục những dự án pháp lệnh được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua khi chưa đủ điều kiện.
Có thể nói, với trình tự, thủ tục xây dựng luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội như trên đã trình bày, cho thấy được tính chặt chẽ, thận trọng trong quy trình làm luật của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Hiện nay có không ít quan điểm cho rằng, Quốc hội chỉ là cơ quan thông qua luật chứ không
phải là cơ quan làm luật và như vậy thì quyền lập pháp của Quốc hội không được thực hiện đầy đủ theo như quy định của Hiếp pháp 1992.
Về quan điểm này, xin được phân tích như sau: Đối với cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Quốc hội nước ta như hiện nay, chưa hoàn toàn chuyên trách thì ý tưởng về việc Quốc hội tự mình làm ra luật từ khâu soạn thảo đến thông qua là rất khó. Mặc dù trong quy trình này có sự tham gia của rất nhiều các chủ thể khác nhau, như cơ quan soạn thảo có thể là Chủ tịch Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ hay cơ quan tư pháp theo quy định tại Điều 87 Hiến pháp 1992. Việc quy định về các chủ thể khác không phải là Quốc hội trình dự án luật để Quốc hội – cơ quan lập pháp xem xét, thông qua cũng được nhiều nước trên thế giới quy định. Có thể vai trò của Quốc hội chỉ được thể hiện rõ nhất trong giai đoạn dự án luật được trình ra Quốc hội. Tại đó đại biểu Quốc hội sẽ thảo luận, thông qua dự án luật, nhưng không vì thế mà làm giảm vai trò lập pháp