2.2.2.1. Những kết quả đạt đƣợc
Việc phân công thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh: Căn cứ vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua, Ủy ban thường vụ Quốc hội có
trách nhiệm chỉ đạo việc triển khai chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Như đã trình bày ở phần trên, Hiếp pháp 1992 và Luật Tổ chức Quốc hội đã quy định cụ thể thẩm quyền thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong từng lĩnh vực. Đó chính là cơ sở pháp lý giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội căn cứ vào tính chất của từng dự án luật, pháp lệnh để phân công thẩm tra cho Hội đồng dân tộc và từng Ủy ban của Quốc hội. Trong thời gian qua, hầu hết các dự án thuộc lĩnh vực kinh tế đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội giao cho Ủy ban Kinh tế thẩm tra. Nếu như trước đây các dự án luật, pháp lệnh ở mọi lĩnh vực, kể cả lĩnh vực kinh tế đều được Quốc hội, Hội đồng Nhà nước giao cho Ủy ban Pháp luật chủ trì thẩm tra, Ủy ban Kinh tế chỉ tham gia cho ý kiến về các quy định thuộc lĩnh vực kinh tế của dự án thì bây giờ chức năng chuyên môn của Ủy ban Kinh tế đã được chú trọng, tầm quan trọng của việc thẩm tra dưới góc độ xem xét các khía cạnh về kinh tế của dự án đã được nâng lên một bước mà thể hiện cụ thể là Ủy ban Kinh tế giữ vai trò chủ trì thẩm tra các dự án luật thuộc lĩnh vực kinh tế. Như vậy không có nghĩa chỉ có yếu tố kinh tế được đề cao trong quá trình thẩm tra, mà tính hợp hiến, hợp pháp và yêu cầu thống nhất đối với toàn bộ hệ thống của các dự án thuộc lĩnh vực kinh tế cũng được chú trọng. Chính vì vậy, Luật tổ chức Quốc hội cũng đã quy định trách nhiệm tham gia thẩm tra của Ủy ban Pháp luật đối với các dự án Ủy ban Kinh tế chủ trì thẩm tra. Việc phân công hợp lý này đã giúp cho việc thẩm tra các dự án thuộc lĩnh vực kinh tế trong thời gian qua không chỉ phù hợp với các định hướng, quy luật phát triển kinh tế mà còn đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật.
Về công tác khảo sát thực tiễn và tham gia vào quá trình soạn thảo: Với mục đích nâng cao hơn nữa chất lượng các dự an luật, pháp lệnh trong lĩnh vực kinh tế, việc thẩm tra trong thời gian qua không chỉ dừng ở khâu xem xét, cho ý kiến tại các phiên họp thẩm tra mà còn thể hiện ở khâu tham gia nghiên cứu dự án ngay từ bước soạn thảo. Cụ thể là, để có thêm cơ sở cho việc thẩm tra, đối với một số dự án, tùy theo tính chất phức tạp, Thường trực của Ủy ban Kinh tế đã tham gia vào quá trình soạn thảo, đồng thời cũng cử cán bộ, chuyên viên của Vụ Kinh tế tham gia biên tập, nghiên cứu các nội dung của dự án trong quá trình soạn thảo. Bằng cách tham gia trực tiếp vào quá trình soạn thảo dự án, ngoài việc nắm bắt được toàn diện những vấn đề nổi cộm của các dự án còn có điều kiện nêu lên được các loại ý kiến khác nhau về cùng một vấn đề thuộc nội dung dự án và ý kiến chính thức của Ủy ban về vấn đề đó để Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có cơ sở thảo luận,
thông qua dự án. Ví dụ: Khi soạn thảo dự án Luật doanh nghiệp, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật dầu khí, thành viên Ủy ban Kinh tế cũng đồng thời là thành viên Ban soạn thảo.
Khác với lĩnh vực pháp luật về hình sự, dân sự, hành chính… đối tượng nghiên cứu của pháp luật kinh tế là các quan hệ kinh tế, những hoạt động kinh doanh của các tổ chức, cá nhân diễn ra hàng ngày với tính chất phức tạp, năng động và hết sức nhạy cảm, nhất là trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường. Việc kịp thời nắm bắt thực tế để có thêm cơ sở thực tiễn phục vụ cho quá trình thẩm tra là đòi hỏi bức thiết đặt ra cho quá trình thẩm tra. Để đáp ứng yêu cầu này, trước khi tổ chức thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh về kinh tế, Ủy ban Kinh tế đã tổ chức nhiều đoàn khảo sát tình hình thực tế tại các doanh nghiệp, các cơ quan thực hiện chức năng quản lý kinh tế trong nước và nước ngoài; tổ chức các cuộc hội thảo lấy ý kiến của các chuyên gia, các cơ quan nghiên cứu về lĩnh vực liên quan đến dự án. Các cuộc khảo sát thực tiễn phục vụ công tác thẩm tra một số dự án luật như Luật doanh nghiệp, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật dầu khí, Luật Khoáng sản sửa đổi, có thể coi là một trong những ví dụ điển hình về quá trình tìm hiểu, nghiên cứu thực tế để nâng cao hiệu quả thẩm tra.
Về việc tổ chức các cuộc họp cho ý kiến, thẩm tra: Tổ chức các phiên họp cho ý kiến, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định có thể được coi là khâu then chốt, có ý nghĩa quyết định của quy trình thẩm tra. Thông qua nguyên tắc làm việc tập thể và quyết định theo đa số, tại các phiên họp cho ý kiến, phiên họp thẩm tra các thành viên Ủy ban thẩm tra nêu chính kiến, các đề xuất, kiến nghị của mình đối với các dự án.
Cũng như các phiên họp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh thuộc các lĩnh vực khác, các phiên họp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh về kinh tế bao gồm từ phiên họp cho ý kiến bước đầu, phiên họp thẩm tra sơ bộ, phiên họp thẩm tra chính thức. Đối với việc cho ý kiến bước đầu và thẩm tra sơ bộ, Ủy ban Kinh tế có thể tổ chức họp Thường trực Ủy ban mở rộng hoặc họp toàn thể Ủy ban; còn đối với việc thẩm tra chính thức thường được tổ chức bằng các phiên họp toàn thể Ủy ban. Tại các phiên họp thẩm tra của Ủy ban Kinh tế, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban khác cũng được mời tham dự để phát biểu ý kiến của mình.
Một đặc điểm nổi bật là hầu hết các thành viên của Ủy ban Kinh tế đều hoạt động trong lĩnh vực kinh tế; có người làm công tác quản lý trong bộ máy quản lý
nhà nước, có người trực tiếp hoạt động kinh doanh, hoặc giữ vị trí lãnh đạo tại Trung ương và địa phương. Do vậy, ý kiến của các thành viên trong cuộc họp thẩm tra được xuất phát từ tính chất đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hoạt động cụ thể, từng địa phương, sát với thực tiễn, đánh giá chính xác được tính phù hợp hay không phù hợp của nội dung dự án với chủ trương, chính sách phát triển của Đảng và nhà nước đề ra trong từng thời kỳ, phát hiện được các quy định chưa mang tính khả thi, chưa phù hợp với quy luật kinh tế và thực tiễn của hoạt động kinh doanh.
Về báo cáo thẩm tra: Với vai trò là một văn bản pháp lý thể hiện quan điểm đánh giá, các kiến nghị về giải pháp của cơ quan thẩm tra, báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh tạo cơ sở quan trọng cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thảo luận và thông qua dự án.
Cùng với việc hoàn thiện quy trình thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh về kinh tế, chất lượng, hiệu quả các báo cáo thẩm tra trong thời gian qua cũng đã được nâng lên một bước đáng kể. Nội dung của báo cáo thẩm tra đã phản ánh trung thực và toàn diện chính kiến Ủy ban thẩm tra về những vấn đề then chốt như: về sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; sự phù hợp của nội dung dự án đối với đường lối, chủ trương, chính sách phát triển kinh tế của Đảng và nhà nước; tính hợp hiến, hợp pháp của dự án; tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; việc tuân thủ tục và trình tự soạn thảo; tính khả thi của dự án. Những ý kiến này thường được thể hiện dưới các hình thức như: ý kiến nhất trí của Ủy ban; ý kiến của đa số thành viên Ủy ban; ý kiến của một số thành viên Ủy ban và hầu hết các loại ý kiến đều được thể hiện trong báo cáo. Ngoài ra, các báo cáo thẩm tra không chỉ nêu lên ý kiến của Ủy ban về những vấn đề mà cơ quan trình dự án nêu trong Tờ trình để xin Quốc hội, xem xét, quyết định mà còn nêu lên ý kiến của Ủy ban về toàn bộ nội dung của dự án; thể hiện được chính kiến về những vấn đề mang tính quan điểm về dự án. Bên cạnh các ý kiến chính thức của Ủy ban về mỗi vấn đề của dự án luật thì trong nội dung báo cáo thẩm tra cũng thể hiện được ý kiến của các đại biểu Quốc hội, các đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật và ý kiến của nhân dân đối với những dự án được tổ chức lấy ý kiến nhân dân. Đây cũng là những cơ sở quan trọng để Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án.
2.2.2.2.Những hạn chế và nguyên nhân
Trong những năm qua, tuy hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có những bước tiến đáng kể, góp phần nâng cao chất lượng các văn bản, hoàn thiện hơn nữa quy trình lập pháp nhưng thực trạng của các hoạt động thẩm tra không phải không tồn tại những hạn chế, thiếu sót cần phải nhanh chóng khắc phục như sau:
Về phân công thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh: Mặc dù căn cứ vào đặc điểm của từng Ủy ban của Quốc hội, Luật tổ chức Quốc hội đã xác định nhiệm vụ thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh thuộc các lĩnh vực khác nhau đối với từng Ủy ban khác nhau, nhưng việc triển khai những quy định này trên thực tế cho thấy cũng không đơn giản và không phải trong mọi trường hợp việc phân công thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh đều đã khoa học, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan.
Thực tế cho thấy rất nhiều quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành có sự đan xen giữa các lĩnh vực kinh tế, dân sự, lao động, khoa học kỹ thuật, môi trường, đối ngoại, quốc phòng, thậm chí cả về thủ tục tố tụng. Chính vì vậy, đối với các trường hợp này, việc phân công thẩm tra đòi hỏi phải cân nhắc thận trọng. Mặc dù khi triển khai chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, việc phân công các Ủy ban thẩm tra cũng đã qua họp bàn. Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện, cho thấy vẫn còn hiện tượng phân công Ủy ban thẩm tra chưa thực sự phù hợp với nội dung của dự án luật, pháp lệnh gây khó khăn cho công tác thẩm tra mà điều quan trọng là sẽ làm ảnh hưởng đến chất lượng các luật, pháp lệnh được ban hành.
Việc tổ chức các cuộc họp cho ý kiến, thẩm tra: Một trong những hạn chế nổi cộm trong quá trình tổ chức các cuộc họp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh nói chung và các dự án trong lĩnh vực kinh tế nói riêng là hiện tượng số lượng các thành viên của Ủy ban không tham gia đầy đủ vào các phiên họp thẩm tra. Với vai trò là Ủy ban thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh trong lĩnh vực kinh tế, Ủy ban Kinh tế bao gồm các thành viên hoạt động trong lĩnh vực kinh tế. Tuy nhiên, do đặc điểm hầu hết các thành viên Ủy ban Kinh tế làm việc theo chế độ không chuyên trách, giữ các vị trí lãnh đạo quan trọng với khối lượng công việc nặng nề tại các cơ quan trung ương và địa phương; lại cư trú ở nhiều địa phương khác nhau của đất nước, trong khi đó kinh phí hoạt động lại hạn hẹp, cho nên việc tổ chức họp với yêu cầu có đông đủ thành viên tham dự rất khó đảm bảo. Trên thực tế, có những phiên họp
toàn thể Ủy ban để thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh không có đủ quá bán số thành viên tham dự. Không thể có chất lượng thẩm tra cao khi phiên họp thẩm tra thiếu quá nhiều thành viên, bởi lẽ việc thảo luận không thể mang tính toàn diện, thấu đáo về mọi vấn đề của dự án, nhất là những vấn đề mang tính quan điểm; việc phát hiện các nội dung chưa hợp lý trong dự án cũng gặp nhiều khó khăn; báo cáo thẩm tra không thể hiện được ý chí tập thể và như vậy sẽ làm hạn chế chất lượng tham mưu cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc thảo luận, xem xét và quyết định thông qua dự án. Đối chiếu với nguyên tắc tập trung dân chủ, làm việc theo chế tập thể và quyết định theo đa số, thì có thể nói đây là một trong những tồn tại cần được xem xét và có phương án khắc phục trong tổ chức và hoạt động thẩm tra các dự án luật kinh tế, cũng như các dự án thuộc tất cả các lĩnh vực.
Một trong những yêu cầu đặt ra đối với việc nâng cao hiệu quả tại các phiên họp thẩm tra là các thành viên Ủy ban và các đối tượng tham gia dự phiên họp phải có trách nhiệm nghiên cứu kỹ lưỡng các dự án luật, pháp lệnh và các tài liệu tham khảo trước khi đến dự họp. Tuy nhiên, trên thực tế, yêu cầu này không phải lúc nào cũng mang tính khả thi. Nguyên nhân của tình trạng này không hoàn toàn xuất phát từ phía chủ quan của các thành viên Ủy ban, mà chủ yếu là do việc gửi các dự án luật, pháp lệnh, tài liệu tham khảo đến các thành viên trước phiên họp thẩm tra còn chậm chễ so với yêu cầu về mặt thời gian cần có để nghiên cứu. Điều này đã làm cho việc nghiên cứu một cách toàn diện các vấn đề của dự án khó thực hiện. Rất nhiều trường hợp, trừ các thành viên hoạt động chuyên trách (Thường trực Ủy ban), còn lại hầu hết các thành viên khác chỉ nhận được tài liệu phục vụ thẩm tra khi đến dự họp. Trong thời gian không dài của các phiên họp thẩm tra việc các thành viên vừa nghe cơ quan trình dự án vừa phải nghiên cứu dự thảo để cho ý kiến đã làm ảnh hưởng đến chất lượng ý kiến đóng góp. Cụ thể là các ý kiến chủ yếu đề cập đến các vấn đề nêu trong tờ trình của cơ quan soạn thảo, nhiều nội dung quan trọng khác của dự án chưa được thảo luận một cách thỏa đáng, nhất là không có điều kiện cho việc chỉnh lý về câu chữ, về kỹ thuật soạn thảo văn bản. Vì vậy, tại nhiều kỳ họp Quốc hội, các đại biểu Quốc hội đã phải mất không ít thời gian phát biểu về kỹ thuật soạn thảo văn bản, về câu chữ, cách thể hiện dự án.
Về báo cáo thẩm tra: Cũng như các báo cáo thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh thuộc các lĩnh vực khác, báo cáo thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh thuộc lĩnh
vực kinh tế bao gồm nhiều báo cáo thẩm tra sơ bộ và báo cáo thẩm tra chính thức. Trong thời gian qua, chất lượng các báo cáo thẩm tra đã không ngừng được nâng lên, phản ánh đầy đủ các vấn đề đã được quy định trong phạm vi thẩm tra. Tuy nhiên, cũng không phải không còn những báo cáo mang tính hình thức, khuôn mẫu. Theo quy định tại Điều 43 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì cơ quan thẩm tra phải tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của dự án luật, trong đó có sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh. Nhưng trong quy trình lập pháp của Quốc hội, ngay