- Ảnh hƣởng của các nhân tố khác trong lựa chọn đầu tƣ công đến hiệu quả đầu tƣ công:
32quản lý ra quyết định nhằm cả
2.4.4. Các nhân tố mang tính thể chế ảnh hưởng đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công
độ của đội ngũ nhân viên.
Từ trước đến nay chúng ta vẫn cho rằng một trong những lợi thế so sánh của nước ta là nguồn nhân lực dồi dào và rẻ, song thực tế đội ngũ nhân viên của chúng ta không có trình độ kỹ thuật. Với trình độ nhân lực như vậy, các công tác lập kế hoạch cũng như thực hiện kế hoạch hay đánh giá kiểm tra trong quy trình của một chương trình đầu tư công không thể đạt được hiệu quả cao.
Thêm vào đó, phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ quản lý đầu tư còn kém, thậm chí thường lợi dụng những kẽ hở của cơ chế chính sách, lợi dụng chức quyền, vị trí công tác để trục lợi bất chính; sự thất thoát vốn đầu tư còn nhiều, gắn liền với tình trạng tham nhũng hiện nay. Điển hình nhất là nguyên tắc đấu thầu dự án hiện nay nhiều khi chỉ là hình thức, thậm chí bị bỏ qua. Đấu thầu biến thành cuộc chạy dự án. Do vậy, cạnh tranh bị thu hẹp, trở nên không công bằng. Kết cục là dự án không được giao cho những doanh nghiệp có năng lực nhất của đất nước, công trình sẽ là chất lượng thấp, chi phí cao, môi trường đầu tư bị méo mó nghiêm trọng.
2.4.4. Các nhân tố mang tính thể chế ảnh hưởng đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công đầu tư công
Trong mục này, luận văn không đi sâu phân tích cơ chế điều phối nền kinh tế: cơ chế thị trường hay cơ chế kế hoạch hóa. Trong những năm qua, việc chuyển dần từ mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường thị trường, từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường đòi hỏi phải thay đổi một cách căn bản cách thức quyết định, đối tượng mà Nhà nước phải đầu tư và phương thức tiến hành đầu tư. Có thể nói, những thay đổi trên được coi là một nhân tố có ảnh hưởng
64
tốt đến đầu tư công và được làm rõ trong phần phương thức lựa chọn đầu tư công mới (Mục 2.3.2). Tuy nhiên, những phương thức lựa chọn đầu tư công hiện nay vẫn chưa thực sự phù hợp với thể chế kinh tế thị trường đúng nghĩa, mà vẫn mang nhiều đặc tính của cơ chế bao cấp và nguyên tắc xin - cho.
Vấn đề cần phân tích ở đây là cơ chế ra quyết định và nhóm lợi ích.
Đằng sau các chính sách của Nhà nước (chẳng hạn bảo hộ công nghiệp ôtô) luôn có những nhóm người hưởng lợi (các tập đoàn sản xuất ôtô trong nước) và những nhóm bị thiệt thòi (người tiêu dùng, các nhà nhập khẩu). Các nhóm này có xu hướng liên kết lại thành các nhóm/tập đoàn lợi ích để cùng nhau gây ảnh hưởng “mềm” với các quan chức và bộ máy nhà nước nhằm có được đặc quyền.
Các nhóm lợi ích muốn hai thứ từ Nhà nước: các đặc lợi từ chính sách (thuế, trợ cấp, bảo hộ, quyền độc quyền...), và sự ưu ái của các quan chức thực thi chính sách (các hợp đồng với Nhà nước, sự bảo kê...). Ở phương Tây, họ sử dụng các phương thức hợp pháp, từ vận động hậu trường, tài trợ cho việc lập chính sách đến vận động phiếu bầu, phản đối qua công luận... Trong các nền chính trị không minh bạch, hình thức vận động hiệu quả nhất là mua chuộc quan chức.
Có thể chia ra hai loại: nhóm lợi ích công, vận động cho lợi ích của một số đông hoặc toàn xã hội như bảo vệ môi trường, các công đoàn, hội nông dân... và nhóm lợi ích tư, chỉ vận động cho lợi ích cục bộ của một số rất nhỏ các thành viên (như các doanh nghiệp trong một ngành đòi bảo hộ cho mình...). Chính những nhóm lợi ích tư ít thành viên nhưng có triển vọng thu lợi lớn từ việc bóp méo chính sách lại thường có khả năng cấu kết rất chặt, vì thế mà thường thành công hơn những đám đông to lớn thiếu tổ chức.
Trong nền kinh tế tập trung ở Việt Nam trước đổi mới, không tồn tại các thế lực kinh tế độc lập, đủ lớn để chịu ảnh hưởng lớn từ chính sách, và đủ mạnh để ảnh hưởng lên quyết định của Nhà nước. Quyền lực Nhà nước vào thời đó tập trung cao độ, khiến sự ảnh hưởng để thay đổi chính sách (dù là có lợi cho dân chúng) cũng rất khó khăn.
65
chính sách trở nên khổng lồ. Đương nhiên, ai trong cuộc chơi của thị trường cũng đều cảm nhận rất rõ điều này: từ giới tư bản nước ngoài, các tổng công ty, các đại gia tư nhân cho đến những tập đoàn tội phạm. Tất cả đều ra sức thâm nhập và ảnh hưởng vào bộ máy nhà nước để giành đặc lợi. Trong khi đó, bộ máy nhà nước cũng ngày bớt thống nhất, dần trở thành người đại diện của các nhóm lợi ích khác nhau.
Ở Việt Nam, có thể nhìn nhận vấn đề nhóm lợi ích theo hai loại: phân theo ngành và phân theo vùng. Phân theo ngành: các nhóm có tác động lớn thường là các tập đoàn kinh tế, các bộ ngành. Phân theo vùng: các nhóm là các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Trong bất kỳ Nhà nước nào, việc tồn tại các nhóm lợi ích và các nhóm có mâu thuẫn với nhau về mặt lợi ích đấu tranh cho lợi ích của nhóm mình là tất yếu. Các nhóm lợi ích này không nhất thiết phải đối kháng nhau, tuy nhiên họ gây ảnh hưởng lên các quyết định của Nhà nước nhằm đạt mục đích tối đa hóa lợi ích của nhóm mình.
Để rõ ràng về mặt phân tích, chúng ta sẽ sử dụng cách tiếp cận về hành vi và sự ứng đáp giữa chính quyền Trung ương, địa phương và các doanh nghiệp, tổng công ty, hay tập đoàn nhà nước (game theory approach). Như đã nêu, chúng ta đã mô tả khu vực công như một “cuộc chơi” gồm các chủ thể: Nhà nước trung ương, các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước (xét về khía cạnh ngành), hay các tổ chức chính quyền địa phương (xét về lãnh thổ, khu vực quản lý). Các tập đoàn, các giới chức địa phương có quyền tự chủ ngày càng cao theo tiến trình cải cách. Đi kèm theo đó, là ngân quỹ để lại cho địa phương hay các tập đoàn, doanh nghiệp Nhà nước cũng tăng dần và ảnh hưởng của nhóm lợi ích đó cũng tăng dần đối với lựa chọn đầu tư công.
Trong góc nhìn về đầu tư công, có thể thấy tồn tại rất nhiều nhóm lợi ích, tuy nhiên để bảo đảm lợi ích công – lợi ích toàn dân – lợi ích xã hội được đặt lên ưu tiên hàng đầu thì cần có một cơ chế ra quyết định minh bạch hóa và dân chủ hóa. Vai trò của Nhà nước thể hiện rõ ràng trong việc điều hòa các nhóm lợi ích này để cùng hướng tới lợi ích chung.
66
Phân tích Chương trình “Một triệu tấn đường” để làm rõ tác động tiêu cực của các nhóm lợi ích chi phối đầu tư công đến hiệu quả đầu tư công
Theo như lập luận của những người ủng hộ, chương trình này hướng tới không chỉ mục tiêu kinh tế là đẩy mạnh ngành công nghiệp mía đường trong nước đáp ứng nhu cầu trong nước và nước ngoài mà mục tiêu quan trọng không kém đó là phát triển kinh tế tại một số vùng, địa phương bằng cách phát triển công nghiệp sản xuất đường. Những đối tượng hưởng lợi qua chương trình này được đề cập tới chính là ngành công nghiệp đường và những người dân nơi các nhà máy đó được xây dựng.
Với nhận như định trên, chương trình một triệu tấn đường đã được thực hiện từ năm 1995. Nhà nước đầu tư xây dựng các nhà máy đường mới cùng các cơ sở hạ tầng đi cùng ở gần vùng nguyên liệu và đã đầu tư cho các nhà máy đường mua thiết bị máy móc mới… Một chỉ tiêu lớn đã được đề ra là các nhà máy đường trong nước phải sản xuất được một triệu tấn đường một năm để cung cấp đủ cho người tiêu dùng trong nước và thậm chí xuất khẩu.
Đi từ việc xác định hoàn cảnh ra đời chương trình, theo quan điểm kinh tế học công cộng đầu tư công phải xuất phát từ một thất bại thị trường hoặc do chi phí giao dịch cao hay vì một lý do mang tính chất công bằng xã hội nào đó… Ta có thể thấy công nghiệp đường không phải là ngành công nghiệp có vốn đầu tư ban đầu quá lớn đến mức độ dẫn đến độc quyền tự nhiên. Đường cũng không phải là hàng hoá công cộng.Sản xuất và tiêu dùng cũng không gây ngoại ứng đặc biệt gì khiến nhà nước buộc phải trực tiếp tham gia sản xuất,… Vậy trong trường hợp này không hề xảy ra thất bại thị trường nào để nhà nước phải can thiệp, không nói đến việc trực tiếp đứng ra tổ chức sản xuất.
Dẫn đến chương trình này là lợi ích của một nhóm nhỏ các nhà máy đường – các doanh nghiệp nhà nước. Họ vừa bán được đường với giá cao, vừa được nhà nước bù lỗ mà vẫn được hưởng tiền lương, các khoản trợ cấp khác… mà không cần lo nghĩ đến việc cải tiến sản xuất nâng cao năng lực cạnh tranh. Tóm lại mục tiêu của chương trình này thực chất là bảo hộ ngành công nghiệp đường một cách không cần thiết.
67
Các nhóm lợi ích tư thường nhân danh lợi ích quốc gia, nhưng thực tế thì thường vì lợi nhuận của chính họ.
Có thể lấy thêm ví dụ về Hiệp hội Các nhà sản xuất ôtô Việt Nam (VAMA. Được hưởng đặc lợi từ tầng tầng lớp lớp thuế và lệnh cấm đánh vào ôtô nhập khẩu, giá ôtô sản xuất ở Việt Nam luôn cao gấp 3 - 5 lần so với các nước. Dù thế, VAMA vẫn thường ỷ vào thế độc quyền thị trường để cùng nhau nâng giá. Nhưng rốt cuộc, lợi ích dân tộc là gì sau nhiều năm hi sinh lợi ích người tiêu dùng để ưu đãi các nhà tư bản (từ năm 1992 đến nay)? Dù luôn hứa hẹn nội địa hóa lên 30 - 40% trong vòng 10 năm, đến nay tỉ lệ nội địa hóa mà các doanh nghiệp thực hiện mới chỉ đạt 2 - 10%. Dường như cầu ngoại viện bằng bảo hộ vẫn thường đưa đến những giấc mơ không thành về “công nghiệp mũi nhọn”, sau khi mang lại lợi nhuận khổng lồ cho nhà tư bản nước ngoài (và có thể cả những khoản lợi không nhỏ cho các quan chức ủng hộ nó).
Vụ Zuellig Pharma Vietnam (ZPV) lại cho thấy sức mạnh của các nhóm lợi ích tư bản nước ngoài và quyền khuynh đảo của họ với thị trường thuốc Việt Nam. ZPV là đại diện độc quyền của 27 hãng dược phẩm hàng đầu thế giới, từng phân phối 157 dòng thuốc ở Việt Nam. Trong nhiều năm, ZPV liên tục nâng giá thuốc, có loại tăng tới 60% một năm. Nhưng việc Bộ Y tế rút quyền phân phối thuốc của ZPV sau đó đã chứng tỏ công ty ngoại quốc chưa kịp bám rễ vào cơ quan công quyền. Dù sao, dẫu có mất quyền phân phối thì thế độc quyền của ZPV vẫn không suy suyển. (Các nhà nhập khẩu thuốc không thể mua được thuốc từ các hãng bào chế đã có số đăng ký cấp cho Zuellig Pharma). Quyền lực của các công ty dược phẩm khổng lồ vượt quá phạm vi một quốc gia, lợi ích của nó được các nước giàu bảo vệ nhiệt thành.
Về các nhóm lợi ích tại địa phương, các địa phương luôn cạnh tranh nhau và gây ảnh hưởng đến các cơ quan trung ương nhằm thu hút vốn đầu tư công vào tỉnh mình, thậm chí đòi các quyền ưu đãi riêng nhằm thu hút vốn đầu tư cho tỉnh. (Phụ lục 5)
68
nước đơn nhất. Đặc trưng của mô hình Nhà nước này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất; Nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà nước được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định. Việt Nam có số dân 87 triệu người, nhưng đã được chia ra 63 tỉnh thành với quy mô dân số và lãnh thổ nhỏ, nhưng quyền tự chủ của địa phương tương đối lớn. Các tỉnh thành có quyền quyết định rất lớn đến các vấn đề toàn quốc, vì các lá phiều của địa phương là những lá phiếu quyết định trong các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc, trong Quốc hội. Các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền quyết định xây dựng các cơ sở hạ tầng trong tỉnh, tuy là cần có sự đồng ý của cấp trên (chưa thấy cấp trên bác bỏ rõ rệt các đề nghị của cấp tỉnh).
Hệ quả là Việt Nam đang có tới 63 nền kinh tế tỉnh thành và 1 nền kinh tế toàn quốc, tỉnh thành nào cũng phấn đấu trở thành những nền kinh tế công nghiệp - có các khu cụm công nghiệp, có sân bay, bến cảng, trường đại học, cao đẳng, đài truyền hình và phát thanh riêng... Đặc điểm này đã và đang chi phối các vấn đề phát triển của Việt Nam nói chung và vấn đề đầu tư công nói riêng tạo ra những bất cập. Không thể xác định được một chỉ tiêu công bằng, các tiêu chí thường mang tính chất bình quân, do đó, đầu tư công không thể đạt hiệu quả cao.
Hộp 2.2: Tính chất bình quân trong phân bổ vốn đầu tƣ công
Tính chất bình quân trong phân bổ vốn đầu tư công đã thể hiện khá rõ trong Quyết định số 210/26/QĐ-TTg, quy định 5 tiêu chí phân bổ vốn ngân sách cho các địa phương:
1. Dân số.
2. Trình độ phát triển - tỷ lệ nghèo, thu nội địa, tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương.
3. Diện tích tự nhiên
4. Số các đơn vị hành chính
69
Tính bình quân trong phân bổ vốn ngân sách đã hạn chế khả năng tập trung vốn đầu tư vào những vùng có lợi thế địa kinh tế cao, khả năng sinh lời lớn, đây là một yếu tố hạn chế hiệu quả của đầu tư công. Chẳng hạn, 2 tuyến phát triển Hà Nội - Hải Phòng và Hồ Chí Minh - Vũng Tàu đã tập trung tới gần 80% giá trị sản lượng công nghiệp cả nước, nhưng cho đến nay vẫn chưa có đường bộ cao tốc, đường sắt tốc độ cao... trong khi đó vốn đầu tư công lại ưu tiên cho đường Bắc - Nam, đường Hồ Chí Minh…
Nguồn: Tạp chí Kinh tế và dự báo (2012), Kỷ yếu Hội thảo “Đổi mới công tác kế hoạch và đầu tư công”.
Cả nước hiện có 440 trường đại học và cao đẳng (tháng 9/2011), bình quân mỗi tỉnh có 7 trường đại học và cao đẳng. Việt Nam hiện có 267 khu công nghiệp (tháng 2/2012) bình quân mỗi tỉnh thành có 4 khu công nghiệm. Đặc điểm có tính quyết định hiệu quả của phát triển công nghiệp và đại học là phải tập trung cao, chứ không phải là phân tán đi mọi tỉnh thành, mọi tỉnh thành không thể công nghiệp hóa bằng lập khu công nghiệp, không thể tri thức hóa bằng lập trường đại học. Vì công nghiệp và giáo dục đại học mà phát triển phân tán đồng nghĩa với hiệu quả và chất lượng thấp. Cả nước hiện có 18 khu kinh tế ven biển, 28 khu kinh tế cửa khẩu (tháng 6/2012) với diện hàng triệu ha và không biết lấy vốn ở đâu để có thể sử dụng có hiệu quả hết số đất đai đó. (Nguồn: Số liệu cung cấp bởi Vụ quản lý khu kinh tế,
Vụ Khoa học, Giáo dục và Tài nguyên môi trường, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tháng 7/2012.)
Việc các nhóm lợi ích có tầm ảnh hưởng ít hay nhiều không chỉ phụ thuộc vào bản thân tiềm lực kinh tế và chính trị của nhóm lợi ích đó, mà còn phụ thuộc vào tính chất dân chủ của cơ chế ra quyết định và sự minh bạch công khai của cơ chế đó.
Trong một nhà nước dân chủ, mọi nhóm lợi ích đều có khả năng tiếp cận với hệ thống ra quyết định (ở Việt Nam là Quốc hội và Chính phủ) và cùng có những tác động bảo vệ nhóm lợi ích của mình. Sự đấu tranh vì lợi ích của bản thân nhóm lợi ích của mình trong điều kiện thị trường vận động hoàn hảo sẽ dẫn đến làm tăng lợi