- Ảnh hƣởng của các nhân tố khác trong lựa chọn đầu tƣ công đến hiệu quả đầu tƣ công:
32quản lý ra quyết định nhằm cả
2.3.2. Phương thức lựa chọn đầu tư công mớ
Trong nền kinh tế thị trường, thay vì sử dụng công cụ kế hoạch hóa tập trung, Chính phủ sử dụng công cụ kế hoạch hóa định hướng phát triển để can thiệp vào thị trường. Trong giai đoạn Đổi mới hiện nay, cùng với việc chuyển dần từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, công cụ mà Nhà nước sử dụng là kế hoạch hóa tập trung được chuyển dần theo hướng định hướng phát triển để can thiệp vào thị trường.
Năm 1986, tại Đại hội Đảng VI, phương thức lựa chọn đầu tư công đã có bước đầu thay đổi. Kế hoạch cấp Trung ương quyết định phương hướng chủ yếu, cơ cấu kinh tế, cơ cấu đầu tư, các mục tiêu then chốt, các công trình trọng điểm, các sản phẩm chủ yếu trực tiếp chi phối các cân đối lớn của nền kinh tế quốc dân. Các bộ không can thiệp vào nhiệm vụ quản lý sản xuất, kinh doanh cụ thể của các đơn vị kinh tế cơ sở.
49
Đại hội Đảng VII khẳng định thêm công tác kế hoạch đã chuyển từ kế hoạch pháp lệnh sang kế hoạch định hướng là chủ yếu, bước đầu sử dụng các đòn bẩy kinh tế và lực lượng vật chất để bảo đảm cân đối tổng cung - tổng cầu trong nền kinh tế. Tuy nhiên cần đổi mới hơn nữa công tác kế hoạch, nâng cao chất lượng công tác xây dựng các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; tăng cường thông tin kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế, công tác kế toán, thống kê; ứng dụng rộng rãi các thành tựu khoa học và công nghệ trong dự báo, kiểm tra tình hình thực hiện ở cả cấp vĩ mô và doanh nghiệp.
Tại Đại hội lần thứ XI, vai trò của thị trường lại được nhấn mạnh và quan tâm hơn: Nhà nước quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa bằng luật pháp, cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các nguồn lực kinh tế, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, tạo lập, phát triển đầy đủ, đồng bộ các yếu tố thị trường và các loại thị trường, cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, định hướng phát triển, phát huy mặt tích cực, hạn chế, khắc phục mặt trái, tiêu cực của cơ chế thị trường; phát huy dân chủ, quyền làm chủ của nhân dân trong lĩnh vực kinh tế. Phương thức lựa chọn đầu tư công, theo đó, cũng thay đổi dần dần có tính định hướng thị trường hơn.
Khác với lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa tập trung, lựa chọn đầu tƣ công theo phƣơng pháp kế hoạch hóa định hƣớng phát triển không can thiệp quá sâu vào các hoạt động kinh tế, không mang tính mệnh lệnh, mà nó là một công cụ giúp Chính phủ điều hành nền kinh tế thông qua quá trình điều tiết, dẫn dắt thị trường và định hướng phát triển nền kinh tế.
Kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trường cũng là một công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển của nền kinh tế; giúp Chính phủ huy động các nguồn lực xã hội trong và ngoài nước để cùng hướng tới đạt các mục tiêu kế hoạch. Như vậy, việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong nền kinh tế thị trường cần phải gắn chặt với các nguồn lực xã hội nói chung, nguồn lực tài chính nói riêng, để có thể tối đa hóa hiệu quả sử dụng nguồn lực này trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương.
50
Trong mô hình lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa định hướng phát triển, các hệ thống kế hoạch, quy hoạch, chiến lược được xây dựng có mối quan hệ mật thiết chặt chẽ với nhau. Trong đó, chiến lược phát triển kinh tế xã hội là luận chứng về định hướng phát triển trong dài hạn, thông thường ở tầm nhìn 10 năm hoặc 10 năm sau đó. Chiến lược thường có ba loại: Chiến lược phát triển kinh tế xã hội cả nước, Chiến lược phát triển ngành, Chiến lược phát triển lãnh thổ. Quy hoạch phát triển là luận chứng về định hướng phát triển và tổ chức không gian xác định nhằm khai thác, phát huy có hiệu quả các điều kiện kinh tế xã hội phù hợp với các ngành và lãnh thổ. Quy hoạch có thể được hiểu là cụ thể hóa của Chiến lược ở cấp ngành và địa phương. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trung hạn và ngắn hạn là một trong hai công cụ điều tiết nền kinh tế trong thị trường (công cụ thứ hai là thuế). Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội thường có tính linh hoạt phù hợp với nhu cầu thị trường hơn so với quy hoạch và chiến lược, tuy nhiên mang tính chất thời vụ không mang tính chiến lược như trong chiến lược hay quy hoạch. Có thể hình dung mối quan hệ giữa ba loại sản phẩm của quy trình lựa chọn đầu tư công như sau.
Hình 2.4: Quan hệ chiến lược, quy hoạch và kế hoạch
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2009), Tài liệu nghiệp vụ Kế hoạch và Đầu tư
Chiến lược phát triển kinh tế xã hội cả nước
Kế hoạch trung và ngắn
hạn
Quy hoạch phát triển
Quy hoạch phát triển vùng, lãnh thổ Quy hoạch phát triển ngành Kế hoạch trung hạn Kế hoạch ngắn hạn
51
Sau đổi mới, công tác lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa định hướng phát triển đã có những cải tiến giúp hệ thống các sản phẩm đầu ra phù hợp hơn với nhu cầu thị trường. Các cải tiến đó bao gồm:
- Đổi mới quy trình xây dựng kế hoạch bằng cách tổ chức lấy ý kiến các nhà quản lý, các chuyên gia, các nhà khoa học, các cơ quan nghiên cứu… trong quá trình nghiên cứu tiền khả thi cho kế hoạch.
- Tạo ra cơ chế lập kế hoạch theo phương pháp có sự tham gia. Tại những địa phương, ngành, lĩnh vực có điều kiện, người dân, các nhà tài trợ, địa phương, … được đóng góp ý kiến hoặc kiến nghị xây dựng kế hoạch.
- Cải thiện và tăng chất lượng công tác dự báo. Sử dụng thông tin đa chiều. - Gắn kế hoạch phát triển với kế hoạch ngân sách.
- Phân cấp trao quyền nhiều hơn cho chính quyền các cấp trong xây dựng, tổ chức và điều hành kế hoạch.
Có thể tóm tắt hệ thống các chủ thể tham gia kế hoạch hóa phát triển kinh tế - xã hội quốc gia trong Hình 2.5.
52
Hình 2.5: Hệ thống các chủ thể tham gia kế hoạch hóa
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2009), Tài liệu nghiệp vụ Kế hoạch và Đầu tư
Mục tiêu hướng tới của phương pháp lựa chọn đầu tư công là phù hợp hơn với nhu cầu thị trường. Dù quy trình lập kế hoạch vẫn là quy trình top down, tức là có sự phân công giao vốn và kế hoạch từ cấp trên xuống cấp dưới. Nhưng kế hoạch đưa ra đã được tham vấn bởi các cấp địa phương và bộ ngành (các cấp địa phương và bộ ngành gửi kế hoạch từng ngành, vùng để Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp), chứ không còn tập trung trong một cơ quan nhà nước đặc thù như thời kỳ trước đổi mới. Phương pháp này đã thể hiện các ưu điểm của nó thông qua việc nền kinh tế hồi phục nhanh sau năm 1986, và có những bước tăng trưởng mạnh. Tuy vậy, hiện nay trong một thời gian khá dài thực hành và cải tiến, lựa chọn đầu tƣ công theo phƣơng pháp kế hoạch hóa định hƣớng phát triển đã bộc lộ nhiều hạn chế và đặt ra những vấn đề rất cấp bách.
53