- Ảnh hƣởng của các nhân tố khác trong lựa chọn đầu tƣ công đến hiệu quả đầu tƣ công:
32quản lý ra quyết định nhằm cả
2.4.2.2. Về từng bƣớc cụ thể trong quy trình lập kế hoạch:
Phương pháp xây dựng kế hoạch, quy hoạch, chiến lược
Chiến lược, quy hoạch hay kế hoạch phát triển kinh tế xã hội đều được xây dựng dựa trên những căn cứ sau đây:
58
- Hai là, căn cứ vào kết quả thực hiện thời kỳ trước, những việc làm được và chưa làm được, những công trình cũ chuyển tiếp, dở dang mà thời kỳ tới phải tiếp tục hoặc được xem xét lại.
- Ba là, căn cứ vào nguồn vốn có khả năng huy động trong thời kỳ kế hoạch. Căn cứ này dựa vào khả năng tài chính của đất nước, khả năng thu hút nguồn vốn từ bên ngoài thông qua việc thực hiện các cơ chế chính sách huy động các nguồn lực phát triển.
Từ ba căn cứ trên, xác định mục tiêu của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch là đúng. Nhưng đó chỉ là theo lý thyết còn trên thực tế chưa thực hiện được yêu cầu đó. Sai lầm đó không phải xuất phát từ một mà nhiều nguyên nhân:
Một là, thiếu thứ tự ưu tiên chiến lược trong mỗi giai đoạn kế hoạch trung hạn do có quá nhiều mục tiêu, quá nhiều quy hoạch, chiến lược “con” vì thế nguồn lực vốn đã hạn hẹp lại bị sử dụng phân tán. Trong các văn bản chiến lược, quy hoạch và kế hoạch ghi rõ định hướng đầu tư, chương trình đầu tư và cả một số dự án quan trọng nhất. Tuy nhiên, danh mục các dự án thường khá rộng, còn nặng về mong muốn chủ quan và nặng tính “bao cấp” nên khả năng thực hiện không cao. Yếu tố chính trị đã làm cho vùng nào, ngành nào cũng được phân bổ vốn đầu tư, tất cả các ngành, các vùng đều cần đầu tư và có tầm quan trọng như nhau.
Hai là, tuy lý thuyết là cần căn cứ vào khả năng huy động vốn để xác định mục tiêu, nhưng thực chất bước này hầu như không được thực hiện. Thiếu liên kết giữa chiến lược, kế hoạch có tính dài hạn và ngân sách (đang được lập ngắn hạn – hàng năm) dẫn đến hiệu lực thực thi kế hoạch rất yếu. Việc thiếu cấu trúc thể chế mang tính kết hợp để điều phối và quản lý chiến lược phát triển và ngân sách khiến khó có thể đảm bảo sự liên kết chặt chẽ và nhất quán giữa mục tiêu chính sách trong kế hoạch phát triển và dự toán ngân sách cũng như sự nhất quán trong việc ra các quyết định chính sách. Các nghiên cứu trong và ngoài nước đều chỉ ra rằng, kế hoạch phát triển chỉ có hiệu lực khi nó được sử dụng làm khung hướng dẫn cho việc xác định và phân bổ nguồn lực thiếu hụt và khả năng. Do đó, các kế hoạch phát triển cần được nhận thức là điểm bắt đầu của quy trình xây dựng ngân sách. Một
59
trong những giải pháp để tăng cường sự gắn bó chặt chẽ giữa Chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách là xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn.
Ba là, trong việc xem xét đánh giá thực trạng đầu tư công, những dự án còn tồn lại, cần đầu tư thêm, bộ phận này chưa thực sự xem xét trên phương diện hiệu quả kinh tế để đánh giá các dự án đó có nên tiếp tục nhận thêm đầu tư hay nên chấm dứt. Chính việc này đã khiến Nhà nước duy trì tiếp tục những khoản đầu tư không đáng có thậm chí phải hạn chế.
Cơ chế phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước
Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi vì vậy tính bao cấp chức năng vẫn còn tồn tại trong cơ chế hoạt động của Nhà nước.Việc phân bổ ngân sách không được dựa trên hiệu quả xã hội, mà đa phần phụ thuộc vào cơ chế xin cho, bao cấp.
Nguyên nhân của việc Chính phủ cứ thiên vị tập trung đầu tư cho những chương trình không thuộc phạm vi chức năng của Chính phủ là:
Thứ nhất, chưa thể xoá bỏ tư duy theo kiểu kế hoạch hoá tập trung, nhiều người vẫn chỉ quan tâm đến các yếu tố hình thức bên ngoài của dự án hơn là hiệu quả thực sự, rồi từ đó xác định một các chủ quan về chương trình.
Thứ hai, đội ngũ những công nhân viên chức Nhà nước thường có suy nghĩ phụ thuộc vào Nhà nước. Nếu Nhà nước có nhiều dự án để thực hiện, họ sẽ có nhiều việc để làm, cơ hộ để kiếm nhiều tiền hơn và thậm chí có cả những cơ hội để tham nhũng.
Phân cấp đầu tư là một giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công, hướng tới việc gắn quyết định đầu tư công với việc tự cân đối ngân sách ở cấp địa phương. Tuy nhiên, trong thực tế, phân cấp đầu tư công vẫn chưa giải quyết được vấn đề cơ chế xin – cho.
Việc phân cấp đầu tư công được thực hiện mạnh mẽ ở Việt Nam kể từ năm 2000. Về nguyên tắc, phân cấp lựa chọn đầu tư công được thực hiện đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính các cấp từ Trung ương tới địa phương.
60
trung ương cho từng bộ, ngành, và mức bổ sung ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở văn bản trình của Chính phủ. Quốc hội quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ ngân sách nhà nước và điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước khi cần thiết.
Ở cấp địa phương, việc phân quyền trong quyết định dự án đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh mẽ kể từ năm 1997. Trong giai đoạn 1997 - 2003, các địa phương được thẩm định và phê duyệt các dự án nhóm B và nhóm C; đối với các dự án nhóm A thì phải có sự cho phép của Thủ tướng Chính phủ. Từ năm 2006 tới nay, tất cả các dự án nhóm A, B, C đều thuộc thẩm quyền thẩm định và phê duyệt của địa phương (theo Nghị định số 16/2005/NĐ-CP, ngày 7/2/2005 của Chính phủ). Chính phủ chỉ phê duyệt các dự án trọng điểm quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương. [7]
Thông thường Chính phủ sẽ giao chỉ tiêu kế hoạch đầu tư phát triển (tổng mức đầu tư hàng năm, vốn đầu tư địa phương phải cân đối, vốn ngân sách trung ương cấp, danh mục dự án nhóm A). Dựa vào quyết định giao chỉ tiêu, các địa phương sẽ chủ động phân cấp quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cho cấp dưới.
Trên cơ sở phân cấp của Trung ương, các tỉnh và thành phố sẽ phân cấp quyết định đầu tư cho cấp huyện và xã trong một số lĩnh vực. UBND là cơ quan chịu trách nhiệm lập dự toán và phân bổ ngân sáchđịa phương cho đầu tư công. Căn cứ vào tờ trình của UBND, HĐND sẽ đưa ra quyết định.
Tùy từng địa phương, UBND tỉnh có thể phân cấp cho UBND huyện quyết định đầu tư các dự án có mức đầu tư từ 5 - 10 tỷ đồng và UBND xã quyết định đầu tư các dự án có mức đầu tư dưới 3 tỷ đồng.
Từ 2006 đến nay, phần lớn dự án đầu tư công đều được phân cấp cho ngành và địa phương - hệ quả là việc quyết định đầu tư công đã tách rời việc bố trí vốn. Hiện nay các ngành và địa phương quyết định về dự án đầu tư, nhưng nguồn vốn đều được ghi là “xin vốn từ ngân sách trung ương”. Không ít địa phương tận dụng các chuyến công du của lãnh đạo cấp cao tới địa phương để xin dự án - xin vốn. Hệ quả
61
là các dự án do các địa phương quyết định quá nhiều, nhưng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách lại hạn hẹp và bị dàn trải. Không ít dự án bị thiếu vốn, thực hiện cầm chừng, kéo dài thời gian kết thúc, chậm đưa vào sử dụng, do vậy hiệu quả ngày càng bị giảm thiểu.
Trong nhiều trường hợp cụ thể, quyết định cấp vốn đơn thuần chỉ là để thực hiện một chủ trương đã được thông qua về nguyên tắc. Quy trình phê duyệt vì thế, dựa trên những cân nhắc chính trị và mang tính thủ tục hành chính hơn là dựa trên các nguyên tắc và mục tiêu kinh tế dài hạn. Mà đây thường là những dự án rất lớn, số vốn đầu tư lên tới hàng trăm triệu, thậm chí hàng tỷ đô la.
Luật ngân sách 2002 quy định việc phân bổ vốn đầu tư giao chủ yếu cho các ngành và các địa phương, tạo chủ động cho các đơn vị. Tỷ lệ đầu tư công do địa phương quản lý có xu hướng tăng theo tiến trình phi tập trung hóa, từ khoảng 40% trong tổng vốn đầu tư công trong giai đoạn 1995 – 2000, lên khoảng 50% trong giai đoạn 2001 – 2011 [24-28]. Trong thực tế, thông qua các cơ quan chuyên môn của mình, Quốc hội mới chỉ thực hiện giám sát đầu tư công ở cấp độ vĩ mô, chưa vào sâu được tới được các công trình, dự án cụ thể. Ngay cả các công trình quan trọng quốc gia thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, việc giám sát định kỳ hàng năm cũng chỉ tập trung vào một số mục tiêu nhất định.
Các dự án nhóm A, B, C được phân chia cho các ngành và địa phương tự xét duyệt, chỉ có một số rất ít do Thủ tướng phê duyệt (theo Nghị định số 16/2005/NĐ- CP, ngày 7/2/2005 của Chính phủ). Nghị định trên hầu như đã giao toàn quyền cho các ngành và địa phương thẩm định và quyết định đầu tư, gần như là “khoán trắng”. Các cơ quan trung ương dường như giám sát, kiểm tra chiếu lệ mang tính hình thức, không có chế tài kỷ luật nghiêm ngặt. Do vậy việc quản lý, điều chỉnh vĩ mô trong đầu tư công đã bị buông lỏng.
Tóm lại, việc phân cấp đầu tư là hợp lý và cần thiết tuy đã thực hiện nhưng chưa coi trọng công tác nâng cao năng lực quản lý của các địa phương, dẫn đến tình trạng buông lỏng kiểm tra, giám sát nên hiệu quả các dự án và công trình đầu tư còn thấp, tình trạng xây dựng dàn trải và thời gian xây dựng kéo dài còn phổ biến.
62
Cơ chế lựa chọn chủ thể thực hiện đầu tư công
Lập kế hoạch và thẩm định dự án không theo một quy trình chuẩn mực cụ thể nào, mà hầu hết là những phân tích mang tích chủ quan tuỳ theo từng dự án. Vì vậy không có cơ sở để so sánh các dự án với nhau để xác định tính hiệu quả của từng dự án, đây lại là cơ sở để lựa chọn mục tiêu của chương trình đầu tư công.
Tuy Luật Đầu tư năm 2005 đã cho phép UBND các tỉnh được quyền lựa chọn các hình thức đầu tư công, lựa chọn nhà đầu tư, cũng như cấp giấy chứng nhận nhà đầu tư. Công tác đấu thầu còn nhiều hạn chế, dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, thực hiện dự án kéo dài, gây lãng phí. Khâu triển khai thực hiện, cấp phát và thanh toán thông thường không theo một quy tắc nghiêm chỉnh về tài chính, vì nếu theo đúng những quy định đó thì vô cùng phức tạp và tốn thời gian. Việc này cũng tạo điều kiện cho tham nhũng, bòn rút xảy ra.
Hộp 2.1: Việc lựa chọn các nhà đầu tƣ cho các dự án công đƣợc quy định bởi Luật Đấu thầu năm 2005.
Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/1/2009 cho phép các địa phương được quyền phê duyệt và cấp giấy chứng nhận đầu tư cho các dự án BOT, BTO, và BT.
Trình tự thẩm định và phê duyệt các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng được quy định bởi Luật Xây dựng năm 2003. Chủ yếu Luật Xây dựng quy định các vấn đề liên quan đến các yếu tố kỹ thuật.
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2009), Văn bản pháp luật về Đầu tư và Doanh nghiệp, Nhà xuất bản Thống kê.