- Ảnh hƣởng của các nhân tố khác trong lựa chọn đầu tƣ công đến hiệu quả đầu tƣ công:
32quản lý ra quyết định nhằm cả
2.1.2. Đặc điểm của lựa chọn công thời kỳ trước đổi mớ
Mục tiêu chính của lựa chọn công là phát triển khu vực kinh tế quốc doanh nhằm mục đích làm cho khu vực kinh tế này có khả năng sản xuất và cung cấp mọi hàng hoá, dịch vụ phục vụ cho đời sống người dân. Khi Việt Nam còn là một nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung thì vai trò của các chương trình đầu tư công cộng là phân bổ nguồn vốn mới cho tất cả các ngành. Do vậy ngoài các dự án cung ứng hàng hoá công cộng đích thực như cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công cộng thì còn tồn tại các dự án nhằm mục đích thương mại như chế tạo máy, sản suất hàng tiêu dùng, sản xuất lương thực, thực phẩm… Hơn nữa trong số bộ phận dự án không sản xuất hàng hoá công cộng thì lại thiên về các lĩnh vực sử dụng nhiều vốn, đây là những lĩnh vực mà Việt Nam không hề có lợi thế so sánh.
Cơ chế điều phối quan liêu, bao cấp chi phối nền kinh tế vì vậy trong các khu vực thuộc sở hữu công cộng thì ràng buộc ngân sách mềm. Chính cơ chế điều phối này đã dẫn đến việc khu vực Nhà nước làm việc không đạt hiệu quả cao.
Cơ chế kế hoạch hóa được áp dụng trên toàn bộ đất nước, thành phần kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể chiếm phần lớn.Chi tiêu công là chi tiêu chủ yếu trong xã hội: ngoài các dự án cung ứng hàng hoá công cộng đích thực như cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công cộng thì còn tồn tại các dự án nhằm mục đích thương mại như chế tạo máy, sản suất hàng tiêu dùng, sản xuất lương thực, thực phẩm… Các khoản chi tiêu công trong đó có đầu tư công đều do Nhà nước trực tiếp lập kế hoạch chi và quản lý dựa trên các nghiên cứu nhu cầu xã hội của Nhà nước. Hiệu quả không cao, mà vốn đầu tư vào lại lớn, khu vực Nhà nước trong giai đoạn này đã thất bại (dù không có khu vực tư nhân để so sánh).
Trong giai đoạn này, lựa chọn đầu tư công chính là công tác kế hoạch hóa.Kế hoạch hóa là một công cụ chủ yếu để Nhà nước xã hội chủ nghĩa quản lý nền kinh tế quốc dân. Đó là một quá trình được điều hành theo trình tự các khâu công tác có liên hệ chặt chẽ với nhau. Trước hết, tạo lập những căn cứ khoa học cần thiết, như phân tích thực tế, điều tra cơ bản, dự báo nhu cầu tương lai, phân vùng quy hoạch…
36
Từ đó, xây dựng kế hoạch với các phương án cân đối tổng hợp, lựa chọn mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức sản xuất, xây dựng cơ cấu hợp lý nền kinh tế, dự kiến con đường và bố trí các nguồn lực… Các loại hình kế hoạch thống nhất với các cấp độ (nền kinh tế cả nước, các ngành, địa phương hoặc các cơ sở theo thời kỳ nhất định). Dựa trên các kế hoạch đó, các ngành, các cấp tiến hành đồng bộ các biện pháp tổ chức thực hiện mục tiêu kế hoạch, đáp ứng yêu cầu quản lý nền kinh tế xã hội chủ nghĩa.
Hệ thống quản lý kinh tế trong đó bao gồm các công cụ cấu thành: Kế hoạch hóa, các chính sách đòn bẩy kinh tế, các tổ chức quản lý, luật pháp, các công cụ khoa học – kỹ thuật của quản lý. Giữa các bộ phận đó có mối quan hệ chặt chẽ, ràng buộc và tác động lẫn nhau.
Để thực hiện mục tiêu của hệ thống quản lý kinh tế xã hội chủ nghĩa, kế hoạch hóa tập trung thống nhất của Nhà nước cho phép lựa chọn được phương án kinh tế - kỹ thuật tối ưu, sử dụng hợp lý tiềm năng của đất nước, thúc đẩy tốc độ tăng trưởng nhanh, xác định được thế cân đối hiệu quả, vững chắc nhất giữa các bộ phận cấu thành của nền kinh tế quốc dân, bảo đảm một cơ cấu kinh tế tiến bộ, hợp lý phù hợp với đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước.
Trong hệ thống quản lý kinh tế, kế hoạch hóa với chức năng quy tụ mọi nhiệm vụ, mọi biện pháp chủ yếu về xây dựng và phát triển kinh tế xã hội vào một đầu mối, theo một phương hướng thống nhất, rồi từ nhiệm vụ và biện pháp chủ yếu đó quyết định mọi hướng nỗ lực của từng bộ phận cấu thành, cũng như công cụ quản lý khác, cho nên kế hoạch hóa được xác định là khâu trung tâm của hệ thống quản lý.
Hệ thống lựa chọn công thời kỳ này là một hệ thống top down. Các bước trong quy trình lập kế hoạch đều tập trung trong nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban kinh tế kế hoạch (nay là Bộ Kế hoạch và Đầu tư).
37
Hình 2.1: Quy trình lập kế hoạch top-down
Nguồn: Mô hình hóa của tác giả.
Cùng với sự phát triển kinh tế của đất nước, phương thức quản lý theo kế hoạch hóa như trên đã bộc lộ những khiếm khuyết sẵn có, không phù hợp với hoàn cảnh kinh tế - xã hội của nước ta.
Kế hoạch tập trung quan liêu, là kế hoạch được xây dựng không sát, không phù hợp với yêu cầu thực tiễn, đề ra mục tiêu không tương ứng với khả năng bảo đảm. Kế hoạch rập khuôn, vừa gò bó, cứng nhắc, thiếu căn cứ khoa học, nhiều chỉ tiêu pháp lệnh áp đặt cho dưới: Thông thường, việc điều hành kế hoạch bằng mệnh lệnh thì cấp trên không chịu trách nhiệm đối với các thất bại, mọi thất bại đều do cơ sở gánh chịu! Đó là cách làm kế hoạch thoát ly hiện thực, lấy nhu cầu chủ quan làm điểm xuất phát. Chính từ điểm xuất phát duy ý chí ấy, công tác kế hoạch hóa đề ra một loạt chỉ thị, quy định, tất cả đều là “pháp lệnh” và thường không gắn với các chính sách đòn bẩy kinh tế.
Bao cấp trong kế hoạch là loại bao cấp gây nhiều tác hại, kế hoạch không tính đến chất lượng và hiệu quả kinh tế, nhất là trong đầu tư phát triển, cung ứng vật tư… Nhà nước giao kế hoạch thực chất là “ban phát” hiện vật cho các ngành, địa phương, cơ sở, theo tính toán từ “bàn giấy”. Chỉ tiêu sản xuất, xây dựng đề ra không
38
thực hiện (cao hoặc thấp) nhưng vẫn theo mức tính toán để cấp phát vốn, vật tư, quỹ lương… cho ngành, địa phương và cơ sở, còn lỗ lãi, được thua thì đã có Nhà nước chịu. Giữa cấp trên và cấp dưới khi giao – nhận kế hoạch thường “mặc cả”, có tình trạng “dưới đòi, trên cắt”. Tình trạng này gây cho cấp dưới ỷ lại, trông chờ sự cấp phát của Nhà nước, thiếu sự công bằng và cũng dễ sinh lãng phí, cửa quyền và những tiêu cực trong quan hệ giao – nhận kế hoạch.
Do không mang tính hiện thực, kế hoạch thường mất cân đối ngay từ khi xây dựng, cho nên chỉ tiêu sản xuất giao xuống cho các ngành, địa phương hay cơ sở gặp nhiều trở ngại trong thực hiện kế hoạch. Sản xuất theo lệnh kế hoạch, không cần biết đến những biến động của thị trường trong nước, ngoài nước. Việc mua - bán hàng hóa theo nhiều chế độ ưu đãi khác nhau, với hệ thống giá cả tách rời giá trị; hạch toán thiếu minh bạch; tệ nạn “lãi giả, lỗ thật” chế độ hạch toán kinh tế mang nặng tính hình thức.
Tình trạng duy trì quá lâu cơ chế tập trung quan liêu – bao cấp đã gây nhiều tổn thất cho đất nước, hạn chế sự phát triển kinh tế - xã hội và làm chậm bước cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân. Với cơ chế quản lý lỗi thời đó, không chỉ làm thiệt hại về của cải vật chất mà điều đáng quan tâm là cơ chế ấy tạo điều kiện nảy sinh những kiểu tư duy và đạo lý trái ngược với chủ nghĩa xã hội, lây lan hàng loạt tật bệnh đáng chê trách, từ nói dối, danh vị, cửa quyền, cơ hội, tư lợi…
Tồn tại cơ chế quản lý tập trung quan liêu và bao cấp do nhiều nguyên nhân, cả nguyên nhân khách quan và chủ quan.
Trước hết trải qua 30 năm nền kinh tế vận hành theo một kế hoạch tập trung, trong hầu hết thời gian đó, chúng ta phải tập trung sức người, sức của cho cuộc kháng chiến chống kẻ thù xâm lược. Trong hoàn cảnh đó, cơ chế quản lý chung cũng như công tác kế hoạch đã tiến hành theo kinh nghiệm và cách làm của các nước xã hội chủ nghĩa anh em, mặc dù đặc điểm kinh tế - xã hội nước ta khác biệt so với các nước đó. Thiếu sót của ta là đã áp dụng một cách rập khuôn, máy móc, làm theo kinh nghiệm. Cơ chế tập trung quan liêu – bao cấp đã ăn sâu vào mọi hoạt động kinh tế - xã hội, từ tư duy đến cung cách làm ăn.
39
Hiệu quả không cao, mà vốn đầu tư vào lại lớn, khu vực Nhà nước trong giai đoạn này đã thất bại (dù không có khu vực tư nhân để so sánh). Minh chứng rõ ràng là những biểu hiện của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn trước đổi mới: kinh tế tăng trưởng chậm, lạm phát phi mã, thâm hụt ngân sách nặng nề, mức sống của nhân dân giảm sút…
Vì những lý do trên, đại hội Đảng năm 1986 đã đưa ra những phương thức đổi mới không chỉ cách thức vận hành của nền kinh tế mà cả cách thức quản lý điều hành nền kinh tế, trong đó có lựa chọn đầu tư công.