- Ảnh hƣởng của các nhân tố khác trong lựa chọn đầu tƣ công đến hiệu quả đầu tƣ công:
2.4.1.Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực lựa chọn đầu tư công
32quản lý ra quyết định nhằm cả
2.4.1.Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực lựa chọn đầu tư công
công
Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới lựa chọn đầu tư công còn lỏng lẻo, thiếu hiệu quả thời gian qua là việc thiếu vắng một khung khổ pháp lý rõ ràng, đầy đủ, nhất quán, minh bạch về đầu tư công.
Thứ nhất, số lượng văn bản pháp quy điều chỉnh đầu tư công nhiều, nhưng còn
phân tán và chắp vá. Cụ thể, các quy định trực tiếp về đầu tư công chủ yếu được quy định tại các văn bản dưới luật, như Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, trong đó có quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009, số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình ; Quyết định số 135/2009/QĐ-TTg ngày 04/11/2009 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế quản lý , điều hành thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia ; Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg ngày 12/9/2006, Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 về giám sát, đánh giá đầu tư v.v…Với tầm quan trọng của đầu tư công đã nêu ở trên, rất cần phải có một luật khung để quản lý thống nhất những nội dung này.
Thứ hai, hoạt động đầu tư công ở khía cạnh này hay khía cạnh khác cũng lại chịu
sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, v.v…Những luật đó do có tính chất và phạm vi điều chỉnh khác biệt rất lớn đối với tính chất và phạm vi điều chỉnh của một luật lựa chọn đầu tư công nên rõ ràng là những luật này không thể chứa đựng đầy đủ các nội dung cần thiết để điều chỉnh toàn diện hoạt động đầu tư công. Ví dụ :
- Trong 77 điều của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, chỉ có 4 điều quy định chi tiết một số nội dung về chi đầu tư phát triển (các điều 8, 31, 33, 37). Tuy Luật Ngân sách nhà nước là luật có phạm vi điều chỉnh gần gũi nhất với phạm vi điều
55
chỉnh của Luật Đầu tư công nhưng lại không thể thay thế cho Luật Đầu tư công vì những lý do cơ bản sau: (1) Xét về bản chất, Luật Ngân sách nhà nước tập trung vào quy định hoạt động thu chi ngân sách (về thu bao gồm thu thuế, phí, lệ phí và các thu khác của ngân sách nhà nước…; về chi bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, dự trữ quốc gia, các quỹ tài chính của nhà nước, đầu tư tài chính…). Còn Luật đầu tư công, mặc dù chi đầu tư công là một nội dung nhỏ trong chi ngân sách, nhưng các nội dung của Luật Đầu tư công phải tập trung vào thiết lập hệ thống quy định để đảm bảo mối quan hệ giữa các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế-xã hội và đầu tư công với tư cách là «vốn mồi » tạo bệ phóng cho nền kinh tế tăng trưởng cao, bền vững; cũng như hệ thống các quy định để quản lý quá trình đầu tư công một cách chặt chẽ và hiệu quả từ khâu kế hoạch tới khâu lựa chọn, xét duyệt, tổ chức thực hiện và giám sát, đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư công; (2) Xét về tầm quan trọng và mức độ phức tạp của lựa chọn đầu tư công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của nước ta, cần phải có một Luật Đầu tư công riêng rẽ, độc lập với Luật Ngân sách Nhà nước. Mặc dù vậy, cần nhấn mạnh là, giữa Luật Đầu tư công và Luật Ngân sách nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, vì thế, những cải tiến trong lựa chọn đầu tư công theo hướng hiệu quả hơn có thể đòi hỏi phải có những thay đổi trong phương pháp quản lý thu chi ngân sách và ngược lại.
- Luật Đầu tư năm 2005 quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư của mọi thành phần kinh tế (nhà nước, ngoài nhà nước, có vốn đầu tư nước ngoài) nhằm mục đích kinh doanh; do vậy, các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước nhưng không nhằm mục đích kinh doanh (đầu tư công) không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này.
- Luật Xây dựng năm 2003 được ban hành để quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình xây dựng. Vì thế, Luật Xây dựng không (và không thể) bao gồm các nội dung quan trọng về lựa chọn đầu tư công như: Chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội gắn với kế hoạch đầu tư công; phân bổ nguồn lực đầu tư công; tổ chức quản lý quá trình đầu tư công.
56
sử dụng tài sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức, bao gồm trụ sở làm việc và tài sản khác gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản khác do pháp luật quy định. Như vậy, tuy có đề cập đến một số nội dung nhỏ của đầu tư công (như quản lý, khái thác các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội của Nhà nước sau khi hoàn thành) nhưng nhìn chung phạm vi điều chỉnh của Luật này khác biệt rất lớn so với phạm vi điều chỉnh của Luật đầu tư công.
Hiện có khoảng 1.600 văn bản pháp luật liên quan đến đầu tư, đặc biệt là đầu tư công.Nhưng hiện chưa có văn bản chính thức nào quy định về khái niệm đầu tư công. Chưa có khái niệm thống nhất về đầu tư công nên chưa thống nhất về đối tượng điều chỉnh và hàng loạt văn bản dưới luật như các Nghị định của Chính phủ, các Thông tư hướng dẫn của các Bộ, ngành đã rơi vào tình trạng thiếu ổn định, không nhất quán về chính sách; nhiều vấn đề của đầu tư công còn bị bỏ ngỏ, chưa có hoặc chưa đủ các quy định pháp luật điều chỉnh; các quy định pháp luật còn thiếu rõ ràng, chưa minh bạch; nhiều quy định pháp luật còn chồng chéo, mâu thuẫn và một số quy định pháp luật thiếu tính khả thi [7].