4. Kết cấu của đề tài
2.2.1. Khái niệm và vai trò của giao thông vận tải
Giao thông vận tải là một ngành sản xuất vật chất độc lập và đặc biệt của nền kinh tế quốc dân, không sản xuất ra hàng hoá mà chỉ phục vụ sự lưu thông của con người và những sản phẩm vật chất do con người làm ra.
Giao thông là việc đảm bảo cơ sở hạ tầng cho việc đi lại, chuyên chở và lưu thông. Vận tải là việc chuyên chở dựa trên cơ sở hạ tầng giao thông hiện có. Một cơ sở hạ tầng giao thông thuận tiện, đảm bảo sự đi lại, vận chuyển nhanh chóng, kịp thời, đầy đủ sẽ đảm đương vai trò mạch máu lưu thông, tiếp
tục quá trình sản xuất trong khâu lưu thông làm cho quá trình sản xuất và tiêu thụ được liên tục và phát triển.
Cơ sở hạ tầng giao thông là những công trình hạ tầng kỹ thuật có chức năng liên kết, phục vụ cho việc đi lại, vận chuyển, lưu thông giữa các địa điểm với nhau.
2.2.2. Khái quát về hạ tầng giao thông đƣờng bộ tỉnh Thái Nguyên
Giao thông tỉnh Thái Nguyên có 3 loại hình: đường bộ, đường thủy nội địa và đường sắt. Do đặc thù là một tỉnh trung du miền núi, nhiều sông suối nhỏ và dốc, giao thông đường sắt và đường thủy hạn chế, hình thức vận tải bằng đường bộ là chính.
Hạ tầng giao thông đường bộ là những công trình phục vụ cho việc đi lại của con người, phục vụ cho việc vận tải chung của nhiều loại phương tiện trên bộ. Hạ tầng giao thông đường bộ gồm hai loại: Hạ tầng giao thông tĩnh như bến xe, nhà chờ xe bus, bãi đậu xe… và hạ tầng giao thông động như đường, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ, cầu vượt, nút giao thông...
Tính đến tháng 10/2011, mạng lưới giao thông đường bộ tỉnh Thái Nguyên có tổng chiều dài khoảng 4.675,8 km (không kể đường thôn, xóm, nội đồng), bao gồm: 3 tuyến Quốc lộ có tổng chiều dài 178km; 13 tuyến đường tỉnh có tổng chiều dài 291 km; 142 km đường đô thị; 4,7 km đường chuyên dùng; 840 km đường huyện và 3.220 km đường xã.
So với năm 2006, tỷ lệ mặt đường thảm BTN của các tuyến Quốc lộ đã tăng từ 87% lên 100%, tiêu chuẩn từ cấp IV miền núi trở lên; Tỷ lệ mặt đường BTXM, mặt đường nhựa các loại đã tăng từ 51,6% lên 88,3% (tăng 128,4km) đối với đường tỉnh; từ 29,6% lên 53,3% (tăng 191,2km) đối với đường huyện; từ 10% lên 24,2% (tăng 458,8km) đối với đường xã. Đối với đường đô thị, khối lượng mặt đường BTXM, đường nhựa các loại tăng
62,1km nhưng tỷ lệ giảm từ 96,8% xuống 88,3% do quá trình đô thị hóa tại một số địa phương nhưng hạ tầng giao thông chưa được đầu tư hoàn chỉnh.
Bảng 2.2. Kết cấu mạng lƣới giao thông đƣờng bộ tỉnh Thái Nguyên năm 2006 và năm 2011
Loại đƣờng Chiều dài
(km) Loại mặt đƣờng BTXM Bê tông nhựa Đá dăm láng nhựa CP, Đá dăm Đất Năm 2006 Quốc lộ 184,6 (87%) 160,8 13%) 23,8 Tỉnh lộ 248,8 (6,1%) 15,2 (45,5%) 113,3 (42,2%) 105 (6,2%) 15,3 Đường đô thị 65,4 (4,3%) 2,8 (51,7%) 33,8 (40,8%) 26,7 (3,2%) 2,1 0 Đường huyện 865,6 18,4 (2,1%) 1 (0,1%) 236,8 (27,4%) 190,1 (21,9%) 419,3 (48,5%) Đường xã 3.180,6 288,3 (9,1%) 0 31,5 (1%) 276,7 (8,7%) 2.584,1 (81,2%) Cộng 4.545 313,3 210,8 431,8 528,8 3.060,3 Tháng 12/2011 Quốc lộ (3,81%) 178 0 178 (100%) 0 0 0 Tỉnh lộ (6,22%) 291 0 77,4 (26,59%) 179,5 (61,69%) 34,1 (11,72%) 0 Đường đô thị (3,03%) 142 (21,49%) 30,5 (42,33%) 60,1 (24,51%) 34,8 (3,84%) 5,5 (7,84%) 11,1 Đường huyện 840 (17,96%) 47,5 (5,66%) 7,6 (0,9%) 392,3 (46,71%) 124,5 (14,82%) 268,1 (31,92%) Đường xã 3.220 (68,87%) 711,7 (22,1%) 21,0 (0,65%) 45,9 (1,43%) 680,7 (21,14%) 1.760,7 (54,68%) Đường chuyên dùng 4,7 (0,1%) 0 0 4,7 (100%) 0 0 Cộng 4.675,7 789,7 344,4 657,2 844,8 2.039,9
(Nguồn: Tổng hợp theo số liệu quản lý của Sở GTVT và báo cáo GTĐP của các huyện, thành, thị các năm 2006 - 2011).
Theo số liệu tổng hợp được, tổng chiều dài các tuyến đường bộ trên địa bàn có xu hướng giảm, nhất là đường xã, đường huyện. Nguyên nhân do một số tuyến đưa lên đường tỉnh; quy hoạch mạng lưới giao thông trên toàn tỉnh đã tương đối hợp lý, ít phải mở tuyến mới. Các dự án đa phần nâng cấp, cải tạo, nắn chỉnh tuyến dẫn đến chiều dài tuyến giảm nhưng diện tích đất dành cho giao thông lại tăng lên.
2.3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CHO HẠ TẦNG GIAO
THÔNG TỪ NGUỒN NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN
Do đặc thù là một tỉnh trung du miền núi, nhiều sông suối nhỏ và dốc, giao thông đường sắt và đường thủy hạn chế, hình thức vận tải bằng đường bộ là chính; đường sắt và đường thủy những năm qua hầu như không được đầu tư phát triển nên trong đề tài này chỉ phân tích số liệu về phát triển giao thông đường bộ trong thời gian qua.
Về cơ chế, chế độ chính sách quản lý vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên hoàn toàn tuân theo cơ chế quản lý vốn đầu tư từ nguồn NSNN nói chung như các lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản khác trên địa bàn tỉnh. Về bố trí vốn, tùy thuộc tình hình kinh tế, xã hội cụ thể của mỗi địa phương, mỗi ngành và quan điểm của cấp quyết định đầu tư: có địa phương ưu tiên cho giao thông, có địa phương ưu tiên cho thủy lợi, trường học, bệnh viện, trạm y tế... hoặc các công trình công ích khác.
2.3.1. Phân cấp quản lý đầu tƣ
Phân cấp quản lý đầu tư xây dựng là một chủ trương đúng đắn, tạo điều kiện thuận lợi đẩy mạnh tiến độ triển khai dự án, đồng thời tăng cường trách nhiệm của cấp dưới đối với dự án đầu tư. Kết quả là các cấp đã chủ động hơn, có tinh thần trách nhiệm hơn đối với công tác quản lý đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, việc mở rộng phân cấp quản lý đầu tư xây dựng đến các ngành, địa
phương một mặt tạo sự chủ động cho các ngành, địa phương, một mặt vẫn còn những bất cập. Nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng tại tỉnh Thái Nguyên cho thấy một số vấn đề nổi cộm sau:
2.3.1.1. Thẩm quyền quyết định đầu tư
Chính phủ chủ trương đẩy mạnh phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cho các Bộ chủ quản, địa phương và các Chủ đầu tư từ việc thẩm định đến phê duyệt dự án. Từ Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 cho đến Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 12/2/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình đều quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện được uỷ quyền hoặc phân cấp quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, C cho cơ quan cấp dưới trực tiếp; Tùy theo điều kiện cụ thể của từng địa phương, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quy định cụ thể cho Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư các dự án có sử dụng nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên.
Theo Quyết định số 2368/2007/QĐ-UBND ngày 29/10/2007 của UBND tỉnh Thái Nguyên về việc quy định về công tác quản lý đầu tư và xây dựng sử dụng vốn nhà nước trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên thì Chủ tịch UBND tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm A, B, C trên địa bàn tỉnh; Chủ tịch UBND cấp huyện, xã được quyết định đầu tư các dự án trong phạm vi ngân sách địa phương sau khi thông qua HĐND cùng cấp. Đối với các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên được phân cấp như sau: Chủ tịch UBND thành phố Thái Nguyên được quyết định đầu tư các dự án có tổng mức đầu tư không lớn hơn 05 tỉ đồng; Chủ tịch UBND các huyện và thị xã Sông Công được quyết định đầu tư các dự án có tổng mức đầu tư không lớn hơn 03 tỉ đồng; Chủ tịch UBND cấp xã được quyết định đầu tư các dự án có tổng mức đầu tư không lớn hơn 01 tỉ đồng.
Mới đây, theo Quyết định số 04/2010/QĐ-UBND ngày 03/02/2010 của UBND tỉnh Thái Nguyên về việc quy định về công tác quản lý dự án đầu tư và xây dựng, quản lý đấu thầu sử dụng vốn nhà nước trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, Chủ tịch UBND các cấp quyết định đầu tư dự án nhóm A,B,C trong phạm vi và khả năng cân đối ngân sách địa phương sau khi thông qua HĐND cùng cấp. Đối với các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên được phân cấp như sau: Chủ tịch UBND thành phố Thái Nguyên được quyết định đầu tư các dự án có tổng mức đầu tư không lớn hơn 08 tỉ đồng; Chủ tịch UBND các huyện và thị xã Sông Công được quyết định đầu tư các dự án có tổng mức đầu tư không lớn hơn 05 tỉ đồng; Chủ tịch UBND cấp xã được quyết định đầu tư các dự án có tổng mức đầu tư không lớn hơn 02 tỉ đồng.
Nhìn chung việc thực hiện phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư của UBND tỉnh Thái Nguyên hoàn toàn tuân thủ các quy định của pháp luật. Việc phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư đã góp phần tạo điều kiện thuận lợi thúc đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án và nâng cao tinh thần trách nhiệm của UBND các địa phương và các Chủ đầu tư đối với dự án. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư cho UBND các cấp cũng tồn tại một số vấn đề sau:
(1) Có những dự án đầu tư có quy mô thấp hơn quy mô đưa ra trong quy hoạch. Trong giai đoạn 2006 - 2010 các tuyến đường huyện được đầu tư với quy mô phổ biến là cấp VI và giao thông nông thôn loại A và loại B trong khi mục tiêu quy hoạch đề ra phải đạt cấp V.
(2) Từ việc được phân cấp quyết định đầu tư, có nghĩa là có thẩm quyền quyết định đầu tư và quyết định các bước tổ chức thực hiện dự án, tuy nhiên một số địa phương và Chủ đầu tư do thiếu cán bộ có chuyên môn về xây dựng giao thông đã thành lập các Ban quản lý dự án không đủ năng lực, trong khi đó lại chỉ thuê Tư vấn giám sát mà không thuê Tư vấn quản lý dự án
dẫn đến việc quản lý không hiệu quả, ở đây chưa dám nói đến thất thoát nhưng việc phải điều chỉnh, bổ sung dự án, gia hạn thực hiện hợp đồng, trình tự thủ tục đầu tư không đồng bộ dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện là diễn ra khá phổ biến. Việc kéo dài thời gian đầu tư làm giảm hiệu quả vốn đầu tư trên cả hai mặt. Thứ nhất, dự án chậm đi vào khai thác, không kịp thời phát huy tác dụng thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Thứ hai, theo thời gian giá cả thị trường tăng lên, trong khi vốn cho dự án đã được bố trí nằm đọng trong tài khoản của Chủ đầu tư, đồng tiền mất giá dẫn đến khối lượng thực hiện thực tế của dự án phải giảm đi; hoặc nếu vẫn giữ nguyên khối lượng thực hiện thì Nhà nước phải bù thêm một khoản trượt giá gây tốn kém, giảm hiệu quả vốn đầu tư.
2.3.1.2. Thẩm định dự án đầu tư
Hiện nay việc thẩm định dự án đầu tư có nguồn vốn từ NSNN tại tỉnh Thái Nguyên được giao cho Sở Kế hoạch đầu tư thực hiện đối với các dự án thuộc thẩm quyền UBND tỉnh quyết định đầu tư và giao cho Phòng Kế hoạch tài chính cấp huyện thực hiện đối với các dự án thuộc thẩm quyền UBND cấp huyện quyết định đầu tư.
Đối với các dự án do UBND tỉnh phê duyệt hiện đang tồn tại một vấn đề, đó là việc phân chia quyền hạn, trách nhiệm của hai cơ quan Kế hoạch đầu tư và cơ quan Tài chính. Sở Kế hoạch đầu tư nắm quyền chủ trì thẩm định dự án đầu tư và ghi kế hoạch vốn nhưng lại không nắm vốn; Sở Tài chính nắm vốn của địa phương song lại không phải cơ quan chủ trì thẩm định dự án đầu tư. Do vậy, trong điều hành phân bổ vốn đầu tư có phần bị động, không sát với thực tế, đôi khi kế hoạch lập ra không tương ứng với nguồn lực hiện có. Có những dự án đầu tư xây dựng mới một hạng mục với giá trị nhỏ để bổ sung cho một công trình hiện có, xét về tính chất có thể coi là đầu tư phát triển hoặc coi là chi thường xuyên đều được thì đôi khi giữa Sở Kế hoạch đầu
tư và Sở Tài chính chưa có sự thống nhất, đùn đẩy trách nhiệm trong việc thẩm định dự án và bố trí vốn gây khó khăn cho Chủ đầu tư khi trình duyệt và tổ chức thực hiện, dẫn đến chậm trễ trong công việc và khó quy trách nhiệm. Ví dụ việc Sở Giao thông vận tải được giao nhiệm vụ triển khai dự án đầu tư biển báo, xây dựng một số điểm dừng, đỗ xe buýt để bổ sung vào hệ thống cơ sở hạ tầng xe buýt hiện có. Đây là danh mục dự án phát sinh trong năm theo chủ trương bổ sung của UBND tỉnh do đó chưa được ghi kế hoạch vốn, chưa được xếp vào danh mục chi đầu tư phát triển hay chi thường xuyên của ngân sách. Sau khi Sở Giao thông vận tải lập xong dự án, đem trình thẩm định thì Sở Kế hoạch đầu tư bảo phải làm việc với Sở Tài chính; Sở Tài chính bảo phải làm việc với Sở Kế hoạch đầu tư... gây rất nhiều khó khăn cho Chủ đầu tư.
Nhân lực cho công tác thẩm định dự án đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông ở cấp tỉnh cũng là một vấn đề. Hiện nay cả Sở Kế hoạch đầu tư chỉ có một chuyên viên thẩm định có chuyên môn về giao thông, trong khi mỗi năm phải thẩm định đầu tư khoảng 30 dự án giao thông nhóm B, C, không kể số dự án phải điều chỉnh, bổ sung.
Đối với các dự án do UBND cấp huyện phê duyệt hiện có thuận lợi hơn về mặt chức năng, do ở cấp huyện cơ quan tham mưu về kế hoạch và tài chính là một, đó là phòng Kế hoạch tài chính. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tài chính và kế hoạch đầu tư tập trung, thống nhất. Việc lập kế hoạch và phân bổ vốn sát với thực tế hơn trước; thủ tục hành chính được rút gọn. Tuy nhiên đội ngũ cán bộ có chuyên môn về giao thông ở cấp huyện lại thiếu, cán bộ phòng Kế hoạch tài chính hầu hết không có chuyên môn về xây dựng giao thông do đó công tác tham mưu, thẩm định cho người quyết định đầu tư và Chủ đầu tư có nhiều hạn chế. Tỉnh Thái Nguyên có 09 huyện, thành, thị quản lý hơn
4.000km đường giao thông địa phương nhưng mới chỉ có 16 cán bộ có chuyên môn về xây dựng giao thông nhưng được biên chế ở phòng Quản lý đô thị hoặc phòng Kinh tế hạ tầng để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giao thông, không thực hiện chức năng thẩm định các dự án giao thông do cấp huyện, xã làm Chủ đầu tư.
2.3.1.3. Thẩm định thiết kế kỹ thuật thi công, dự toán công trình
Theo quy định tại Nghị định số 16/2005/NĐ-CP, Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 và mới đây là Nghị định số 12/2009/NĐ- CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ, Chủ đầu tư có thẩm quyền tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật thi công và dự toán công trình xây dựng. Trường hợp Chủ đầu tư không đủ điều kiện năng lực thì được phép thuê các tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện, năng lực thẩm tra thiết kế kỹ thuật thi công và dự toán công trình để làm cơ sở cho Chủ đầu tư thẩm định và phê duyệt.
Hiện nay trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, việc thẩm định thiết kế kỹ thuật thi công và dự toán công trình giao thông có sử dụng vốn NSNN được thực hiện như sau:
- Đối với Chủ đầu tư có chuyên ngành như: Giao thông vận tải, Xây dựng thì Chủ đầu tư thường tự thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật thi công và dự toán.
- Đối với các Chủ đầu tư là các Sở, ngành khác thì Chủ đầu tư thường