nhiều bất cập và thiếu tính khả thi
Hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường của Việt Nam ra đời khá muộn so với các lĩnh vực khác. Vào thời kỳ đầu của giai đoạn đổi mới, đất nước ta đặt phát triển kinh tế là nhiệm vụ hàng đầu. Cũng như các quốc gia đang phát triển khác, Việt Nam sẵn sàng khai thác các nguồn tài nguyên để phục vụ cho công nghiệp hóa. Khi đó, vấn đề bảo vệ môi trường chưa thực sự
trở nên cấp bách, và hệ thống pháp luật môi trường chưa được quan tâm và đầu tư thích đáng. Chỉ đến những năm gần đây, khi chúng ta dần nhận thức được những hậu quả nặng nề do việc tàn phá môi trường gây ra thì pháp luật môi trường mới được chú trọng xây dựng. Luật môi trường được coi là một lĩnh vực quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam, có những bước phát triển vượt bậc cả về chất và lượng. Tuy nhiên, dù hiện nay chúng ta đã có một hệ thống văn bản pháp luật môi trường khá đồ sộ nhưng thực tế lại chỉ quy định chung chung, thiếu rõ ràng nên khó có thể xác định được hành vi nào là vi phạm, hành vi nào là thực hiện đúng các quy định pháp luật môi trường. Nhìn chung, pháp luật bảo vệ môi trường của nước ta vẫn còn sơ sài, đơn giản, không thực sự nhận thức được mức độ tàn phá môi trường của doanh nghiệp, chưa theo kịp tốc độ phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế.
Theo thống kê của Bộ Tư pháp, tính đến thời điểm hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường với khoảng 300 văn bản là khá nhiều, song vẫn còn chưa chặt chẽ và thiếu khá nhiều những quy định quan trọng về: thuế bảo vệ môi trường; kiểm toán môi trường; quy định chi tiết chế độ bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường; thiếu chính sách cụ thể khuyến khích ngành công nghiệp môi trường, xã hội hóa môi trường... Bên cạnh đó, hệ thống văn bản hướng dẫn trong một số lĩnh vực bảo vệ môi trường ban hành khá muộn. Ví dụ, văn bản quy định về Quỹ môi trường bảy năm sau khi Luật Bảo vệ môi trường ra đời mới được ban hành; hay như Chương XVII về các tội phạm môi trường của Bộ luật Hình sự năm 1999 cho đến nay vẫn không có văn bản hướng dẫn. Chính sự chậm trễ này đã gây hạn chế lớn trong việc chấp hành pháp luật của người dân và doanh nghiệp, đồng thời gây khó khăn cho quá trình quản lý của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Một trong những nội dung quan trọng của hệ thống pháp luật nói chung mà pháp luật môi trường là một bộ phận, đó là việc quy định các chế
tài hành chính, hình sự, kinh tế, dân sự để buộc các cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ khi tham gia quá trình khai thác, sử dụng các yếu tố của môi trường. Các loại chế tài này sẽ tác động tới những hành vi vi phạm, hoặc cách ly những kẻ vi phạm nguy hiểm khỏi xã hội, hoặc áp dụng những hậu quả vật chất, tinh thần đối với họ, vừa có tác dụng ngăn chặn các hành vi vi phạm, vừa có tác dụng giáo dục các chủ thể tôn trọng pháp luật bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, pháp luật hành chính và pháp luật hình sự của nước ta khi quy định về vấn đề bảo vệ môi trường còn khá nhiều bất cập, gây khó khăn lớn cho quá trình áp dụng pháp luật hiện nay.
Vấn đề nổi cộm gây bức xúc nhất trong việc xử lý vi phạm pháp luật đối với các doanh nghiệp và cá nhân có hành vi vi phạm là mức xử phạt hiện nay còn quá nhẹ, không đủ sức răn đe. Hình thức phạt tiền với mức phạt cao nhất trong trách nhiệm hành chính là 70 triệu đồng (trong trách nhiệm hành chính) và trong trách nhiệm hình sự là 150 triệu đồng (riêng với Tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam quy định tại Điều 185, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự năm có thể bị phạt từ 200 triệu đồng đến 01 tỷ đồng) đối với một hành vi vi phạm được xem là "không thấm vào đâu" so với tổng doanh thu của doanh nghiệp hoặc chi phí để doanh nghiệp đầu tư trang thiết bị xử lý môi trường. Mức phạt thấp là nguyên nhân trực tiếp để các cơ sở sản xuất, kinh doanh không thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường. Có thể lấy một dẫn chứng cụ thể như sau: Theo Đại tá Lương Minh Thảo cho biết, vừa qua Cục Cảnh sát Môi trường đã xử lý nhà máy giấy Phong Châu thuộc Tổng Công ty giấy Bãi Bằng vì để gây ô nhiễm nặng nề. Ông Thảo nói: "Chúng tôi biết chắc lãi ròng của công ty là 10 tỷ đồng nhưng lại không chịu đầu tư xử lý môi trường. Khi gây ô nhiễm, họ bị phạt 30 triệu đồng thì thấm tháp vào đâu. Do đó họ vẫn sẵn sàng xả thẳng nước thải ra môi trường" [57]. Ngoài ra, bên cạnh hình thức xử phạt chính là phạt tiền như hiện nay, Điều 49 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; Điều 7 và Điều 10 Nghị định số
81/2006/NĐ-CP còn quy định tùy tường trường hợp có thể áp dụng thêm biện pháp xử phạt bổ sung và khắc phục hậu quả như: tước quyền sử dụng giấy phép môi trường có thời hạn hoặc không thời hạn; tạm thời đình chỉ hoạt động cho đến khi thực hiện xong biện pháp bảo vệ môi trường; cấm hoạt động hoặc buộc di dời cơ sở đến vị trí phù hợp. Vậy với những trường hợp vi phạm nhiều lần, tái phạm, có tổ chức, gây hậu quả nghiêm trọng... các cơ quan chức năng đã áp dụng đồng loạt các biện pháp này bên cạnh việc phạt tiền? Câu trả lời là: chưa. Vì nhiều lý do mà không ít cơ quan chức năng đã đưa ra để biện hộ: luật chưa rõ ràng, thiếu cơ chế, thiếu người, thiếu kinh phí thực hiện; tâm lý muốn xử phạt nhẹ để cho đối tượng vi phạm còn phát triển kinh tế, đóng góp cho địa phương... Đây cũng là những nguyên nhân phổ biến "tạo điều kiện" cho doanh nghiệp coi thường pháp luật.
Chế tài hình sự được xem là chế tài nghiêm khắc nhất sẽ được áp dụng đối với các chủ thể vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo nghiên cứu của Trung tâm Con người và thiên nhiên Việt Nam thì trong số mười tội danh về tội phạm môi trường được quy định trong Chương XVII Bộ luật Hình sự năm 1999, chỉ có hai tội danh bị khởi tố điều tra và đưa ra xét xử là Tội hủy hoại rừng (Điều 189) và Tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã, quý hiếm (Điều 190), còn tám tội danh khác thuộc chương này trong thực tiễn chưa được áp dụng. Vậy tại sao Bộ luật Hình sự năm 1999 lại có những quy định mang tính "hình thức", khó áp dụng dù vi phạm xảy ra tràn lan trên thực tế như vậy?
Một trong những nguyên nhân gây khó khăn cho việc xử lý hình sự là do những bất cập trong cấu thành của các tội phạm về môi trường. Cấu thành của nhóm tội gây ô nhiễm môi trường đòi hỏi phải có đồng thời ba yếu tố mới xử lý hình sự được: hành vi thải chất gây ô nhiễm môi trường trước đó đã bị xử phạt hành chính; người bị xử phạt hành chính cố tình không thực hiện các biện pháp khắc phục; do không thực hiện các biện pháp khắc phục mà gây ra
hậu quả nghiêm trọng. Quy định này đã hạn chế khả năng truy cứu trách nhiệm hình sự đối với nhóm các tội phạm này, bởi lẽ, việc chờ đủ cả ba yếu tố nói trên là rất khó khăn, nhất là trong việc xác định hậu quả về môi trường. Có nhiều trường hợp hậu quả không thể xảy ra ngay mà phải sau một thời gian dài, có thể là vài chục năm sau, khi đó thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự đã hết.
Dấu hiệu "đã bị xử phạt hành chính về hành vi này" là dấu hiệu có mặt trong 08 trên 10 tội danh của Chương XVII. Đây được xem là cản trở lớn gây khó khăn cho việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm về môi trường. Bởi có những trường hợp lần đầu tiên vi phạm, dù hậu quả gây ra cho môi trường rất nghiêm trọng nhưng không thể áp dụng chế tài hình sự do chủ thể vi phạm chưa bị xử phạt hành chính lần nào. Trong trường hợp này chỉ có thể áp dụng chế tài hành chính để xử lý. Trong khi đó, mức phạt trong chế tài hành chính lại quá nhẹ so với hậu quả gây ra. Bên cạnh đó, một trong những nguyên tắc cơ bản của luật hình sự Việt Nam là "cá thể hóa trách nhiệm hình sự", tức là chỉ có thể truy cứu trách nhiệm hình sự với cá nhân, không áp dụng được với pháp nhân (tổ chức). Nhưng qua thực tế cho thấy, chủ thể của hành vi gây ô nhiễm môi trường chủ yếu là các tổ chức (doanh nghiệp). Như vậy, thông thường khi doanh nghiệp (pháp nhân) có hành vi vi phạm có thể bị xử phạt hành chính thì ở lần vi phạm tiếp theo vẫn không thể áp dụng chế tài hình sự vì chủ thể "đã bị xử phạt hành chính" là pháp nhân. Theo quy định pháp luật, chúng ta có thể truy cứu trách nhiệm hình sự với người đứng đầu doanh nghiệp (cá nhân). Tuy nhiên, biện pháp này trên thực tế xem ra không mang lại hiệu quả như mong muốn. Đối với một doanh nghiệp, tuy là đại diện trước pháp luật nhưng giám đốc chỉ là người làm thuê, phạt ông giám đốc xong, doanh nghiệp đó sa thải giám đốc và thuê một giám đốc khác thì mục đích xử phạt và tính răn đe của pháp luật cũng không được đảm bảo. Vụ gây ô nhiễm nghiêm trọng sông Thị Vải (Đồng Nai) và môi trường xung quanh của
Công ty Vedan là một ví dụ điển hình. Hành vi xả thải của Công ty Vedan là trái pháp luật, gây hậu quả nghiêm trọng cho môi trường, nhưng lại không bị truy cứu trách nhiệm hình sự vì chưa đủ các yếu tố cấu thành tội phạm, mà chỉ bị xử phạt hành chính với mức phạt tiền 267.500.000 đồng. Thực tế thì trước đó Công ty Vedan cũng từng bị xử phạt vi phạm hành chính nhiều lần (Ngày 14/4/2005 bị Sở Tài nguyên và Môi trường Đồng Nai đã xử phạt cảnh cáo đối với hành vi vi phạm xử nước thải vượt tiêu chuẩn cho phép; tháng 7/2005 bị xử phạt vi phạm hành chính 09 triệu đồng và được yêu cầu khắc phục ô nhiễm, hoàn thành các công trình xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn Việt Nam...). Tuy nhiên, các quyết định xử phạt vi phạm hành chính này được áp dụng đối với Công ty Vedan (pháp nhân) chứ không áp dụng đối với riêng một cá nhân nào. Vì vậy mà đối với vụ việc Công ty Vedan gây ô nhiễm nghiêm trọng sông Thị Vải và môi trường xung quanh, các cơ quan chức năng không thể truy cứu trách nhiệm hình sự mà chỉ xử phạt vi phạm hành chính.
Qua các phân tích trên có thể nhận thấy các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường trong thời gian qua xảy ra khá phổ biến dưới nhiều hình thức đa dạng và phức tạp trên nhiều lĩnh vực khác nhau, để lại những hậu quả khá nghiêm trọng về tài sản, kinh tế, môi trường sinh thái. So với yêu cầu của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập kinh tế quốc tế, hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường như hiện nay còn khá nhiều điểm bất cập đòi hỏi phải được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung kịp thời cho phù hợp với tình hình thực tế.