Mặc dù trong chỉ đạo và thực hiện Luật KTNN đã đạt được những kết quả
quan trọng, nhưng bên cạnh đó vẫn còn những hạn chế bất cập, như sau:
Một là, KTNN là cơ quan thuộc bộ máy của Nhà nước, nhưng chưa được quy định trong Hiến pháp, nên quy định vềđịa vị pháp lý của KTNN trong Luật KTNN chưa đúng với bản chất là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất.
Với quy định địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật KTNN:
“KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do
Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” đã khắc
phục tình trạng địa vị pháp lý của KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao dẫn đến làm giảm hiệu lực và hiệu quả của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính cao nhất trong hệ thống kiểm soát của Nhà nước trước khi Luật KTNN được ban hành; thể hiện chủ trương hoàn toàn
đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta về phát huy vị trí, vai trò của KTNN trong phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng XHCN ở nước ta hiện nay, đồng thời phù hợp yêu cầu hội nhập quốc tế và gia nhập Tổ chức thương mại thế giới của Việt Nam.Tuy nhiên, thuật ngữ “chuyên môn”trong quy định vềđịa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định. Chính vì Luật quy định: … “KTNN là cơ quan chuyên môn..” dẫn đến nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của KTNN chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, không đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ
chức và hoạt động KTNN.
Hai là, chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật có liên quan. Để đáp ứng yêu cầu của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước phục vụ công cuộc đổi mới đất nước và thực hiện cam kết
72
của Tổ chức Thương mại Thế giới, đòi hỏi Luật KTNN phải đồng bộ với các luật có liên quan, nhất là các luật được ban hành sau Luật KTNN như Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Ban hành văn bản QPPL…
- Luật KTNN quy định: “Tổng KTNN do Quốc hội bầu miễn nhiệm và bãi nhiệm” theo đề nghị của UBTVQH sau khi Luật Tổ chức Quốc hội (mặc dù mới được sửa đổi, bổ sung sau khi Luật KTNN được ban hành) và Luật Tổ chức Chính phủđều không có nội dung nào quy định về vấn đề nêu trên.
- Với vị thế là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng KTNN thuộc nhóm các cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và phối hợp xử lý tham nhũng, bao gồm: Thanh tra Chính phủ, cơ quan điều tra, KTNN, Viện Kiểm sát, Toà Án; đồng thời Luật phòng, chống tham nhũng quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng. Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy
định về nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN trong phòng, chống tham nhũng cho tương thích với Luật Phòng, chống tham nhũng.
- Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng đề cao vai trò và quy
định rõ trách nhiệm của KTNN trong thực hành tiết kiệm chống lãng phí thông qua việc thực hiện chức năng kiểm toán. Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy
định về nhiệm vụ của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãnh phí cho tương thích với Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 03/06/2008, thay thế Luật BHVBQPPL năm 2002 và có hiệu lực kể từ
ngày 01/01/2009. Để khắc phục tình trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm nhiều loại văn bản, Luật quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản. Theo đó, Tổng KTNN chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức Quyết định.
73
- Luật NSNN và Luật KTNN quy định việc kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN các cấp được thực hiện trước khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách. Tuy nhiên, theo quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành thì thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết toán ngân sách của các địa phương, bộ, ngành theo quy định của Luật NSNN quá dài (chậm nhất là ngày 01/10 năm sau), nên việc kiểm toán để phục vụ HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách gặp nhiều khó khăn do thời gian kiểm toán ngắn; nhiều cuộc kiểm toán không thể thực hiện kiểm toán trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Vấn đề này cũng làm ảnh hưởng đến tiến độ phát hành báo cáo kiểm toán theo quy định của Luật KTNN.
Ba là, một số nội dung được quy định hoặc quy định không rõ rang và
đầy đủ trong Luật KTNN đã gây khó khăn, lúng túng cho việc tổ chức thực hiện:
- Khoản 3 Điều 9 Luật KTNN quy định: “Cơ quan, người có thẩm quyền
sử dụng kết luận kiểm toán quyết định việc chấp nhận kết luận kiểm toán của
KTNN và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Kết luận
kiểm toán đã được cơ quan, người có thẩm quyền chấp nhận có giá trị bắt buộc thực hiện”. Tuy nhiên, quy định này còn trừu tượng dễ dẫn đến làm cho người nghiên cứu hiểu không đúng tinh thần và lời văn của quy phạm. Từ thực tế công tác tập huấn Luật KTNN cho các bộ, ngành, địa phương vừa qua đã cho thấy còn có sự hiểu không đúng quy định này: một số đại biểu cho rằng kết luận, kiến nghị kiểm toán chỉ có giá trị bắt buộc thi hành đối với đơn vị được kiểm toán khi đã được đơn vị được kiểm toán chấp nhận. Vấn đề cần phải hiểu đúng,
đây là 2 khoản mục riêng biệt có nội dung khác nhau để áp dụng cho các chủ
thể khác nhau như: khoản 3 Điều 9. Để đảm bảo yêu cầu ngôn ngữ của văn bản QPPL: chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu, đối với những thật ngữ chuyên môn cần phải xác định rõ nội dung trong văn bản; do vậy, cần phải xác định rõ cơ quan, người có thẩm quyền là những chủ thể nào,
74
đồng thời xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể này đối với quyết định của mình.
- Về hệ thống tổ chức của KTNN, Khoản 1 Điều 21 quy định ”bộ máy điều hành” như vậy khó hiểu, dễ gây hiểu lầm, không thống nhất trong luật. Nghị
quyết của UBTVQH số 916/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 15/9/2005 cũng đã xác
định tại Điều 1”Cơ cấu tổ chức của KTNN gồm các vụ và các đơn vị tương
đương cấp vụ...”. Vì vậy, cần quy định điều này trong Luật KTNN sửa đổi.
- Tên gọi của các KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực và chức danh
Kiểm toán trưởng dễ gây hiểu nhầm giữa chức danh kiểm toán trưởng và chức danh kế toán trưởng. Vì vậy, cần đổi tên các chức danh Kiểm toán trưởng để
tránh hiểu nhầm như hiện nay.
- Luật KTNN hiện nay chưa quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người
đứng đầu KTNN chuyên ngành và KTNN khu vực, mà chỉ được quy định trong các quyết định của Tổng KTNN quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực. Trên thực tế, các quy định này
đã phát huy tác dụng, lãnh đạo các đơn vị đã phát huy được vai trò quản lý của mình để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của đơn vị mà Tổng KTNN giao. Nhưng các quy định đó là các quy định nằm trong các văn bản dưới luật, chưa thể hiện được vị trí vai trò của các đơn vị KTNN chuyên ngành và khu vực. Mặt khác, pháp điểm hóa các quy định này trong Luật KTNN sửa đổi, bổ sung thì sẽ
tạo nên bức tranh chung toàn cảnh về tổ chức bộ máy của KTNN nói chung. - Về thành phần Đoàn kiểm toán (Điều 44), quy định như Luật hiện nay còn chưa đầy đủ, thiếu thành phần đoàn là KTVNN. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Đoàn kiểm toán (Điều 45) quy định Trưởng Đoàn kiểm toán xây dựng trình Kiểm toán trưởng để trình Tổng KTNN phê duyệt Kế hoạch kiểm toán của Đoàn kiểm toán, song trong thực tế khi phê duyệt kế hoạch kiểm toán mới quyết định Trưởng đoàn kiểm toán.
- Theo quy định Luật KTNN hiện nay, chức danh Kiểm toán viên nhà nước bao gồm 4 ngạch, song theo quy định của Luật Cán bộ, công chức thì công chức
75
có trình độ từ đại học trở lên có 3 ngạch. Như vậy, Luật KTNN chưa tương thích với Luật Cán bộ, công chức hiện nay.
- Luật KTNN còn thiếu một số quy định về chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu về dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước; quy định:
“Người đứng đầu đơn vị được kiểm toán phải ký biên bản kiểm toán” (khoản 5
Điều 65)…trong một số trường hợp đã gây khó khăn cho hoạt động kiểm toán. - Khoảng 4 Điều 64 Luật KTNN quy định đơn vị được kiểm toán có quyền: .. “kiến nghị với Tổng KTNN, cơ quan nhà nước có thẩm quyền về đánh giá, xác nhận, kết luận kiến nghị kiểm toán khi có căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đó là trái pháp luật”; đồng thời, theo quy định tại khoản 1 Điều 74 Luật KTNN: “Trong thời gian ba mười ngày, kể từ ngày
nhận được kiến nghị của đơn vị được kiểm toán về báo cáo kiểm toán, Tổng
KTNN phải xem xét, giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn này có thể
kéo dài, nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị”. Tuy
nhiên, Luật KTNN chưa quy định rõ đơn vị được kiểm toán thực hiện quyền này trong thời hạn bao nhiêu ngày kể từ khi nhận được báo cáo kiểm toán. Để đảm bảo trật tự pháp lý trong hoạt động kiểm toán, cần bổ sung quy định về thời hạn cho phép đơn vị được kiểm toán thực hiện quyền kiến nghị; đồng thời quy
định đơn vị được kiểm toán có trách nhiệm cung cấp đầy đủ bằng chứng để
chứng minh cho ý kiến kiến nghị của mình.
- Lĩnh vực kiểm toán doanh nghiệp chưa bao quát hết nhiệm vụ của KTNN đối với việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính và tài sản công của Nhà nước ở doanh nghiệp; mới chỉ thực hiện kiểm toán ở các doanh nghiệp nhà nuớc, chưa thực hiện kiểm toán quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước ở
các doanh nghiệp mà nhà nước không giữ cổ phần chi phối.
Bốn là, chưa có những quy định cụ thể về chế tài đối với các hành vi vi phạm Luật KTNN. Trong hoạt động kiểm toán cũng như trong bất cứ lĩnh vực hoạt động nào khác, hệ thống pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh nhất thiết phải bao gồm các quy định về chế tài có ý nghĩa thực tiễn rất quan
76
trọng để tăng cường pháp chế trong hoạt động kiểm toán đảm bảo hoạt động kiểm toán diễn ra theo đúng pháp luật. Tuy nhiên, trong Luật KTNN và các văn bản pháp luật có liên quan hầu như chưa có các quy định về chế tài trong trường hợp vi phạm của đơn vị được kiểm toán, kiểm toán viên, đoàn kiểm toán, cơ
quan kiểm toán, các tổ chức và cá nhân có liên quan (trừ một loại quy quy rất chung như: “chịu trách nhiệm trước pháp luật…”). Chính do chưa có các quy
định về chế tài một cách cụ thể và đầy đủ cho nên việc chấp hành pháp luật về
kiểm toán chưa nghiêm, phần nào đã ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu lực của hoạt động kiểm toán của KTNN.
Năm là, một số quy định của Luật KTNN chưa được quy định cụ thể dẫn
đến khó khăn trong việc tổ chức thực hiện, như: thành lập hệ thống kiểm toán nội bộ (khoản 3 Điều 6 thực hiện Nghị quyết số 53/2007/NQ-CP ngày 07/11/2007 của Chính phủ, KTNN đang chủ trì xây dựng Nghị định về kiểm toán nội bộ); KTNN trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương (khoản 4 Điều 15); quy định về trưng cầu giám định chuyên môn trong hoạt động kiểm toán (khoản 7 Điều 16); quy định về uỷ thác hoặc thuê doanh nghiệp kiểm toán thực hiện kiểm toán (khoản 8 Điều 16); quy định về sử dụng cộng tác viên kiểm toán (Điều 32); quy
định về việc niêm phong tài liệu, kiểm tra tài khoản của đơn vị được kiểm toán hoặc tổ chức cá nhân có liên quan trong hoạt động kiểm toán của KTNN (khoản 5 Điều 19); quy định về giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cáo (khoản 2 Điều 74); ... Ngoài ra, trong quá trình thực hiện Luật KTNN vẫn còn những tồn tại, như: quy mô kiểm toán còn rất nhỏ so với yêu cầu kiểm tra, kiểm soát các đối tượng sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ được giao; chất lượng và tiến độ kiểm toán vẫn chưa đạt theo yêu cầu; hiệu lực thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán chưa đầy đủ và kịp thời; ...